小城镇提升人口集聚能力的路径思考——基于德清县新市镇的实证分析

◎ 刘 林

小城镇提升人口集聚能力的路径思考
——基于德清县新市镇的实证分析

◎ 刘 林

随着新型城镇化进程逐渐由大中城市向小城镇梯度推进，小城镇的战略地位越发凸显，但当前小城镇普遍存在人口规模偏小的问题，给我国城镇化进程带来了不利影响。本文通过对浙北小城市培育试点之一的新市镇进行实地调查，梳理了新市镇人口集聚的历程并基于推—拉理论的视角对新市镇人口集聚能力进行分析，在借鉴其他小城镇经验的基础上，从产业、文化特色、体制创新、社会环境4个方面深入分析了新市镇未来提升人口集聚能力的路径。

小城镇 推—拉理论 人口集聚 新市镇

一、引言

改革开放以来，我国经历了从城市化到城镇化，再到新型城镇化战略的转变。相较于传统的提法，新型城镇化出现了两点变化：第一个变化是从本质上明确了城镇化发展的理念是以人为核心；第二个变化是将城镇化的路径变为以中小城市和小城镇发展为主要载体［1］。加快和优先发展小城镇，不仅是当前和今后一个时期拉动我国内需推进经济增长的一个重要载体，也是消化农村剩余劳动力，为大城市减轻负担，推进就地城镇化的必由之路。

小城镇上连城市，下接农村，在我国城镇化过程中发挥着独特的作用。小城镇能否提升人口集聚能力，不仅关系到自身的发展质量，而且也将对我国的城镇化进程以及城乡一体化进程产生深远的影响。近年来，社会和学界对小城镇的作用愈发重视。从已有的研究来看，大多数学者的研究主要集中在小城镇的吸引力（乔牧等，2011）［2］、小城镇的聚集功能（辜胜阻等，2013）［3］、小城镇集聚能力的影响因素及省际比较（徐晓勇等，2013）［4］、小城镇人口集聚的合理规模（刘玉亭等，2013）［5］等方面。以上多是从宏观层面以及国家战略方面进行解读。基于此，笔者选取浙北小城市培育试点之一的新市镇进行实证调查，观察人口向小城镇集聚的过程，并在此基础上提出提升新市镇人口集聚能力的政策措施，为加快小城镇的城镇化提供有益的理论支持和实践探索。

二、新市镇人口集聚能力分析

新市镇是典型的江南水乡古镇，位于德清县的东北隅，地理区位优越，地处杭嘉湖平原的中心、长江三角洲的腹地，距省府杭州42公里，市府湖州33公里，是德清县域副中心。新市镇由原新市镇、高林乡、梅林乡、新联乡、士林乡“一镇四乡”合并而成，是江南七大水乡古镇之一，镇域面积92.79平方公里，辖24个行政村、4个社区、1个居委会。杭嘉湖地区是浙江省经济特别发达、城乡发展最为均衡的地区之一，特别是周边大城市的极化效应形成了对此地区的要素辐射作用，这一地区平均城镇化水平较高，而且在城镇体系中，中心镇的发展也走在全省的前列，对这一地区人口集聚的分析比较有代表性，可以为浙江省以及其他省份中心镇的人口集聚发展提供可资借鉴的经验。

（一）新市镇的人口集聚历程

浙江省在全国率先开展小城镇改革试点，积极改革探索，鼓励村镇建设，目前已形成了大批各具特色和模式的小城镇。新市镇的城镇化探索正是踩在省级战略的鼓点上，获得自上而下的推动力。新市镇人口集聚历程可以概括为3个阶段：扩镇并乡调整阶段、中心镇培育阶段、小城市培育试点阶段。

1.扩镇并乡调整阶段（1992年—2005年）

图1　新市镇在长三角中的区位

图3　新市镇在德清县中的区位

原新市镇仅指镇区，1992年8月，新联、梅林两乡并入，实行镇辖村体制；1999年1月，高林并入；2004年4月，士林镇并入，遂成今规。新市与士林的合并无疑是强强联手，这使新市发展空间更大，发展后劲更足，1998年新市被列为浙江省小城镇综合改革试点镇，2001年被列为省级中心镇和德清县副中心城镇，2003年又被省政府列入杭州湾城市体系规划，新市镇迎来了前所未有的发展机遇。2004年，新市工业园区（2001年成立）被省政府确认为保留的134个园区（开发区）之一，此后新市借助工业园区，扩大招商，筑大平台，开始了新一轮的强工业、兴城市的建设步伐，人口集聚态势不断增强。2005年新市常住人口达到5.7万人，镇区人口1.6万人，极化作用对周边农村地区的劳动剩余人口产生极大的吸引作用，其集聚、辐射和对镇区建设的带动功能逐步显现。

2.中心镇培育阶段（2006年—2009年）

2006年，浙江省提出实施中心镇培育计划。2007年，新市镇成为第一批141个中心镇培育工程的省级中心镇之一，开启了新一轮的强镇扩权之路。新市镇以产业集聚、功能集成、要素集约为着力点，进一步出台相关集聚配套政策，加强人口集聚。第一，合理调整土地利用规划和村庄规划，按照集聚、集约要求，周边8个村全部向镇区集聚，合并部分居民点，加快推进人口集聚。第二，做大做强产业，为人口集聚做支撑。2006年，新市工业园区被国家发改委核定为省级德清工业园区，批准规划总面积5平方公里，调整扩容近10平方公里。2009年，德清县委、县政府把德清工业园区作为全县三大工业集聚区之一给予了重点扶持，进一步集聚、提升发展粮油食品、新型建材、轻纺服饰、特色机电和医药化工等五大传统支柱产业，利用区位优势，一方面承接沪杭的产业转移，大力引进和培育机械制造、电子信息和新能源等产业，另一方面依托京杭运河，大力培育临港物流产业带，提升发展现代物流业。2009年，镇域常住人口8.5万人，镇区人口为4万人，建成区人口集聚率达到50.2%，城镇的集聚辐射功能进一步提升。

表1　2005年浙江省建制镇镇区人口规模等级分布

3.小城市培育试点阶段（2010年至今）

2010年，新市镇被浙江省政府列为首批小城市培育试点镇，力争将其建设成为集聚一定人口、具有一定规模的小城市。经过小城市三年培育建设，城市框架、工业平台、公共设施等现代城市要件取得实质性大幅提升，经济实力明显增强，商贸、物流、旅游等产业也得到了迅速发展壮大，城镇的人口集聚辐射功能大幅提升。这个时期新市加快人口集聚的做法主要有：第一，着力推进户籍制度改革。建立统一按居住地登记的户籍管理制度，落户的本地农民均享有均等的公共服务，土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产权益可保留、可过渡，保留享受农村居民计划生育政策，外来人口以鼓励技工以上高素质人员落户、享受当地城镇居民基本公共服务为主要内容的户籍制度改革政策。第二，加强社区和保障性住房的建设，吸引外来人员安家落户，引导和鼓励农民向建成区和新社区集中，提升城市人口集聚转化能力，三年完成总投资21.2亿元，新集聚人口1.8万人；建设改造住宅85.1万平方米。第三，深入推动跨村集聚，通过空间置换集聚城市人口。新市抓住城乡体制改革试点契机，以工业园区扩容拓展、农村土地综合整治等工作为抓手，分阶段推进蔡界村、厚皋村、丰年村、梅林村、加元村等跨村安置向镇区集聚，以更好地吸收周边村落向中心镇集聚。通过3年的建设，一个以杭运河为轴的现代田园小城市已经显现雏形。

（二）新市镇人口集聚的现状及问题

随着小城市培育试点深入推进，新市面临的深层次的矛盾与问题逐步显现，进一步加快人口集聚，由乡镇向现代化小城市转型升级亟待突破多重滞后。

1.镇区总体规模偏小，人口集聚水平有待进一步提高

只有镇区人口达到一定规模，才能充分发挥小城镇对镇域经济的集聚和辐射效应。从经济集聚和辐射能力的要求看，城镇规模达到 10 万人以上时，公共消费才能经济节约，同时，城镇规模达到 15 万人以上时，其规模经济效应方能显现［7］，研究表明，浙江小城镇人口集聚能力不强是个共性难题［8］，而新市2014年镇区常住人口6.2万，户籍人口4万，建成区面积12.5平方公里，尚未达到省定要求，镇区人口规模偏小，与龙港镇、柳市、店口等其他小城市培育试点镇仍有较大悬殊，对周边农村的辐射带动能力不强，人口集聚能力有待提升。

2.人口落户门槛高，户籍制度改革效果不明显

小城市培育3年以来，建成区人口增长较慢，新市虽然进行了户籍制度改革，并给予当地人落户方面保留宅基地的权利，但是户籍迁移限制并未完全放开，配套措施不完善，人口集聚门槛仍然过高，导致农民的迁移意愿不强，外地人落户的比例更低。优秀人才引进困难，要素制约突出，高端人才不愿意向小城市集聚和流动，特别是城市规划建设和经济管理等专业人才匮乏，也进一步制约了新市镇未来的人口集聚。

表2　2009年浙江省中心镇镇区人口规模等级分布

图4　2011年新市镇的建成区面积（km2）与人均GDP（元）与其他试点小城市的比较［6］

图5　2011年新市镇人均GDP（元）与建成区人口集聚率（%）与其他试点小城市的比较

图6　2010—2014新市镇建成区面积（km2）、人口密度（人/km2）与人口集聚率（%）

3.产业层次低、规模小，人口集聚动力不足

新市产业结构以食品加工、建筑材料和机电制造为主，存在着传统色彩较为浓厚、产业知名度和凝聚力不高的问题。上市公司至今未实现零的突破，新兴产业仍处于初期培育阶段，全镇412家企业仅有高新企业25家，规模小，创新带动能力较弱。古镇开发与保护不足，旅游标识度弱，游客仅为周边西塘、乌镇等的1/20甚至更低，旅游产业人气不足。产业后劲堪忧，进一步影响新市对周边地区和外来人口的集聚力。

4.外部竞争力加大，人口外迁趋势加快

截止到2014年底，浙江省平均约4.4个乡镇中就有一个中心镇，平均约3.1个建制镇就有1个中心镇，中心镇密度为19.15（个/万km2）。具体讲，浙江省 200 个中心镇中，环杭州湾地区 109 个，占全省的54.5%，平均约2.8个乡镇中就有一个中心镇，平均约2.1个建制镇就有1个中心镇，中心镇密度为23.76（个/万km2），明显高于浙江省平均水平。在浙江省城镇化政策的引领下，新市周边高密度的中心镇都相继出台了一系列加快促进城市建设发展、提高人口集聚，吸引农村剩余劳动力的优惠措施，外部竞争压力明显加大，这必然使得一部分人向着公共服务设施和社会环境更加优良的城镇集聚，因此，新市如果想在新一轮的三年培育中不落伍，就必须要有更前瞻的城市定位。

（三）推—拉视角下新市镇人口集聚能力分析

推—拉理论是研究解释人口迁移流动原因的著名理论，该理论认为在市场经济和人口自由流动的情况下，人口迁移流动的原因是为了改善生活条件。于是，在流入地中那些使移民生活条件改善的因素就成为拉力，而流出地中那些不利的社会经济条件就成为推力，流动人口的迁移是流出地的排斥力和流入地的吸引力共同作用的结果。人口流入新市镇的动力可以概括为“一拉二推”，“一拉”是小城镇产业聚集与发展所带来的引力，包括就业机会、基础设施的改善、户籍制度的改革。另外，从距离和迁移成本上看，农村和小城镇之间的流动农民几乎没有迁移成本和机会成本，这个方面小城镇占据优势；“二推”指的是生产力发展带来的大量无法在大城市安置的农村剩余劳动力以及大城市生活成本增加、就业和环境压力逐年升高对人口的流入具有明显的挤出效应，导致大城市人口向小城镇疏散［2］。

三、提升人口集聚能力的经验借鉴

浙江启动小城市培育以来，首批27个试点镇从自身区位优势、产业基础、文化特色出发，大胆创新，各显神通，部分试点镇已经具备城市形态和功能，并且开创了8种可复制可推广的典型模式，其中“以人为本”的“店口模式”、“产城融合”的“织里模式”、“古镇新城”的“塘栖模式”因与新市的发展情况相似，其特色的发展模式值得新市借鉴。

表3　浙江省、环杭州湾地区中心镇空间分布对比

图7　新市镇人口集聚“推—拉”机制图

（一）店口模式：以人为本

店口十分重视兴城引智、引人，通过积极实施“本地农民市民化，外来人口本地化”城市化策略，打造平等之城，吸引更多的人愿意来、留得住。针对本地人，坚持人本理念，提升优质公共服务，构建就业、创业、教育、医疗、住房、养老、维权、解困等“八大惠民网络体系”，当地农民实现了就地城镇化，享受到了与城里人一样的生活。外来流动人口被赋予“新店口人”的称呼，打造同城待遇，构筑起针对新店口人的社保体系，推出“惠民卡”，新店口人在医院、就医、学校求学，无需再支出额外的费用。另外实施新店口人安居工程，补助优秀新店口人购房落户、创新外派警务协管新店口人、积极为新店口人搭建产业平台。城镇化，关照到了人的因素，这条路径就有了幸福感［9］。

（二）织里模式：产城融合

作为湖州仅有的两个小城市培育试点之一的织里，拥有中国最大规模的童装产业集群，占国内市场30%以上份额，国内市场覆盖率达98%以上，产业集聚十分明显，享有“时装看巴黎、童装看织里”美誉。2010年小城市培育以来，织里十分重视产业和城镇的融合发展，以童装产业转型升级为突破口，建设和拓展了童装城以及中国织里童装产业示范园，形成了产业集聚效应。童装经济不仅奠定了当地发展的经济基础，而且也加快了人口的集聚和城镇化进程。同时，小城镇基础设施的建设、公共服务以及城镇功能的完善，也为童装产业集群发展搭建了良好的发展平台，形成了以产业发展促进小城镇发展、以小城镇发展带动产业升级的良性循环。以产城融合推动工业化、城镇化的互动发展是小城镇可持续发展的路径。

（三）塘栖模式：古镇新城

塘栖是一座运河上的古镇，同时也是一座新城。厚重的历史文化，对于塘栖新城未来发展来说是宝贵的资源，古镇是塘栖的灵魂，保护古镇是新城发展的首要前提。近年来，塘栖一直围绕“繁荣运河水乡文化，复兴塘栖千年古镇”目标，大力实施历史文化保护和发展工程，以广济桥为界，水北以保留过去面貌为主，水南以打造塘栖新城发展目标为主，随着运河综合保护工程的实施，塘栖镇区内水北街的改造、三条半弄的恢复，塘栖新城的古镇风韵重新焕发；同时不断建设城市配套设施，提升城市服务功能，塘栖镇使古镇与新区功能协调互补、风貌相得益彰，取得新与旧的和谐发展，构筑了具有塘栖特色的“生态型、城郊型、融合型”的山水串联、古镇新城融合的城市发展格局，一座“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的小城市基本形成。一个城镇只有塑造出自己的文化特色，才能更好地彰显城镇独特的魅力，更好地展现出其持久的影响力、品位和旺盛的生命力。

四、未来新市镇人口集聚路径选择

小城镇是要素聚集的产物，小城镇的成长更依赖于要素的不断聚集。而人口聚集，是要素聚集的关键［10］。2014年，小城市培育试点进入第二轮“三年计划”，与第一轮相比，新市面临更激烈的竞争与挑战。新形势下，新市更应该拓展思路增大拉力，加快集聚小城市人口，改变人口“迁不进、不愿迁、迁速慢、聚不拢”的现状，高质量地实现向小城市的跨越转型。

（一）推进产业专业化、集群化，带动人口集聚

产业是小城镇腾飞的基础，也是小城镇人口集聚的首要载体。第一，做大做强三大主导产业。新市的食品加工、建筑材料和机电制造等三大传统主导产业重在创新升级而非转型，应主动对接周围大城市，准确定位都市服务型产业分工，通过科技创新、政策引领，提升三大产业的发展质量、科技含量、品牌知名度、产业集聚能力，积极引导周边零星分布的企业向工业园区集聚，打造特色产业集群。第二，积极发展特色商贸服务业。大力发展运河物流、商务、金融等生产性服务业，因地制宜发展商贸、古镇旅游、文化娱乐等与城市功能适应、与生活居住配套的服务业。坚持与周边地区错位发展，积极规划和培养文创产业的发展，要充分利用好杭州湾的地理优势，加大“互联网+”相关产业承接力度，培育附加值高、技术含量高的新兴产业，着力推进特色产业集群发展。以此加快实现从业劳动力由第一、二产业向第三产业转移的步伐，扩大就业容量。第三，发展生态农业。以水产蚕桑、湖羊产业、观光农业为特色，加快打造生态友好型农业。加强水产养殖、畜牧养殖、蚕桑养殖等特色基地的指导管理，培育湖羊产业基地建设，提升特色产业规模。培育新型农业产业结构，大力发展城郊农业、设施农业、旅游观光农业，提升现代农业发展水平。

图8　新市镇未来城镇总体规划结构图

（二）优化古镇文化特色，促进人口集聚

在城镇化加速推进的过程中，历史经验表明必须处理好保护与发展的关系。新市作为拥有1700多年历史的江南水乡古镇，最难得的就是它的原汁原味，要发掘和抢救历史文化遗存。缺乏个性，就会缺乏影响力和吸引力。小城镇建设要高起点、高规划，建设成为不仅农村人向往、城里人愿往，也能吸引各地人的特色小城市［11］。第一，加大古镇保护与开发力度。加快新市古镇文物古迹的修复提升和历史文化景点保护性开发，以运河古镇的景气，带来新市的人气、商气和名气。积极引进景区开发战略合作者，科学地实施景区联合开发。进一步挖掘古镇历史文化底蕴，提升其人文品位，依托蚕花庙会和羊肉黄酒节等民俗活动平台，复兴老字号设施工程，打造运河、古镇、民俗的“古”文化品牌，推动历史街区传统生活方式焕发新生。第二，弘扬特色城市文化，打造特色城市品位。提升扭转新市古镇衰落趋势，深入挖掘新市古镇特有的中国道家源头文化、历史名人文化、江南水乡文化元素，形成特色的城镇文化体系，打造“亦古亦新、亦静亦动”的独特风格，继续推动新市古镇申报世界文化遗产，加强宣传推介力度，扩大影响力，强化文化对人口的吸引力。第三，古镇新城融合发展。以新城建设、古城开发、工业城拓展为三大抓手，加快构筑新市“一河贯三城”城市空间格局，重现历史古镇文化，弘扬现代城市新貌，打造运河古镇新城交融、产城景一体化的最美现代小城市。

（三）推进体制机制改革，保障人口集聚

要引导人口向小城镇集聚，最重要的就是有一个健全的体制来保证农村人口自由地向城镇流动，并且愿意进入城镇居住的人员能够在城镇中落户。第一，着力推进户籍制度改革，确保本地农民转户后就业、养老、医疗、教育、住房等五方面的社会保障和公共服务一步到位，享受与城市居民同等待遇，同时土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产权益可保留、可让渡。针对外地人口，借鉴店口的经验，实施外来人口与本地人口同等的待遇，打造平等之城，推进就业安家、创业安家机制、住房保障补贴机制，引导外来人口融入落户。同时制定英才工程，通过引进一批专业人才、培养一批实用人才，改善人口结构，破解在小城市管理和建设过程中专业人才要素制约的压力。第二，深化土地制度改革。以德清城乡体制改革试点为契机，通过城乡居民宅基地置换、工业园低效用地激活等方式盘活存量土地，有效缓解城市建设土地紧缺限制，提升土地集约利用效率，创新农村承包地、宅基地产权改革，加快土地流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，让城乡要素双向自由流动，破解农民不愿迁的利益障碍。

（四）打造良好的社会环境，吸引人口集聚

人口集聚，除了要有产业做支撑，还需要有良好的社会环境。第一，完善民生事业。加大财政经费的投入，提高公共管理服务水平，以科教文卫基本公共服务、办事办证政府行政服务、居民社区民生管理服务为三大模块，在子女入学、居住惠民、医疗救助、就业保障方面着力形成高效集约的小城公共服务特质，为农村剩余劳动力顺利向新市镇转移，尽快地融入城镇生活做好储备。第二，提升市政基础设施建设。积极推进城西新区建设，出台城西区块建设详规，加快城西新区道路水电气等市政基础设施配套建设，加快提高基础设施现代化水平，形成布局合理、便捷充足的市政设施保障网络。第三，优化人居环境。强化环境保护治理，坚守小城绿色生态。大力开展城市环境整治工程，推进清洁生产、景观绿化、水系治理与垃圾处理，同时提高居民环境卫生文明意识，建立健全长效管理与投入机制，全面提升镇容镇貌，提升小城市品位。

注释：

①浙政发［2007］13号文件中公布的第一批列入省级中心镇培育的有141个镇，浙委办［2010］115号文件公布的第二批省级中心镇为63个，其中舟山市普陀区朱家尖镇等4镇后来改为街道，共200个省级中心镇，由于部分镇数据不完整，最终仅得到173个中心镇完整数据，占比为86.5%，具有一定的代表性。

②参见浙江省人民政府.关于开展小城市培育试点的通知.小城市培育试点的建设规模：到2015年，纳入小城市培育试点的中心镇要达到建成区户籍人口6万人以上或常住人口10万人以上，建成区户籍人口集聚率60%以上。

③参见《中国世界文化遗产预备名单》，2008年3月28日新市镇（浙江省德清县）被国家文物局作为江南水乡古镇列入中国世界文化遗产预备名单，列入标准：ⅡⅣⅤ。

［1］蔡之兵，张可云.大城市还是小城镇？——我国城镇化战略实施路径研究［J］.天府新论，2015（2）：89-96.

［2］乔牧，郭东东，张轩.关于提高我国小城镇吸引力的几点建议［J］.城市规划，2011（S1）：113-115.

［3］辜胜阻，郑超.提升中小城市人口聚集功能的战略思考［J］.现代城市研究，2013（5）：36-39.

［4］徐晓勇，罗淳，雷冬梅.中国小城镇人口集聚能力的省际比较分析［J］.西北人口，2013（4）：1-11.

［5］刘玉亭，姚龙，刘欢芳.小城镇人口集聚的比较研究及其合理规模浅析［J］.现代城市研究，2013（5）：14-22.

［6］徐靓，尹维娜.小城镇从“镇”到“市”发展路径——对浙江首批27个小城市培育试点镇研究小结［J］.城市规划学刊，2012（S1）：216-222.

［7］徐梦周.中心镇迈向现代化小城市——湖州织里镇的“蝶变”经验［J］.当代经济管理，2011（11）：47-50.

［8］彭伟斌，陈晓慧.论人口下降区农村城镇化发展的困境与趋势——以浙江省为例［J］.杭州师范大学学报（社会科学版），2013（6）：111-119.

［9］刘林.店口样本：小城镇发展的新路径［J］.城市观察，2015（3）：111-116.

［10］刘铮，黄蝉.外来流动人口对小城镇成长正负效应分析——以上海为例［J］.中国城市经济，2010（11）：318-320.

［11］浙江省统计信息网.加快中心镇发展 推进浙江城市化进程［EB/OL］.（2011-1-24）［2016-1-7］.http：// www.zj.stats.gov.cn/tjfx_1475/tjfx_sjfx/201101/t20110124_138273.html.

（责任编辑：卢小文）

Enhance the Ability of Small Towns Population Gathering Path Thinking Based on Empirical Analysis of Deqing County XinShi Town

Liu Lin

With the neo-urbanization gradually extended from big cities to small towns， the strategic position of small cities and towns is more and more prominent. But currently， the population size of small towns is too small， bringing adverse effects to the process of urbanization in China. In this paper， through an investigation on XinShi Town， one of the pilot cities in the north of Zhejiang Province， the town's population agglomeration process is combed and based on push and pull theory， the town's population agglomeration ability is analyzed. From the four aspects of industry， cultural characteristics， system innovation and social environment， in-depth analysis of the XinShi towns to enhance the population aggregation ability in the future is carried out.

small towns； push-pull theory； population agglomeration； XinShi town

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.04.005

国家社科基金项目“新型城镇化阶段我国重点中心镇人口集聚及演化趋势研究”（项目编号：14BRK019 ）阶段性成果。

刘林，杭州师范大学经济与管理学院、杭州国际城市学研究中心（杭州研究院），主要从事人口迁移与城镇化研究。