国家级新区战略定位比较分析

◎ 鲁雯雪 卢向虎

国家级新区战略定位比较分析

◎ 鲁雯雪 卢向虎

截至目前，国务院已批复设立18个国家级新区，从国家战略高度赋予各新区不同的战略定位。本文在比较分析各新区战略定位的基础上，概括了新区战略定位的三个特征，总结出国务院对新区进行战略定位的一些基本规律，并以陕西西咸新区为例，对落实新区战略定位提出一些建议。

国家级新区 战略定位 战略任务

国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。①截至目前，国务院先后批复设立了18个国家级新区，对每个新区赋予相应的战略定位和不同的战略任务，希望通过开发建设使新区成为辐射带动区域发展的重要经济增长极、创新体制机制的重要平台、扩大对外开放的重要窗口、产城融合发展的示范区。

现有的国家级新区研究多集中于管理体制、产业发展、城市规划，对国家级新区战略定位进行全面系统的比较分析的研究还不多见。其中，倪远栋、冯静玮对当时6个国家级新区的发展定位、发展总体战略和操作性方略进行比较评估，指出国家级新区战略定位具有综合性和实验性。②曹云梳理了当时8个国家级新区，指出我国的国家级新区不同于国外为疏散大城市功能而建设的新城，承担着综合配套改革、开发开放、特色产业、中心城市发展、区域发展五个方面的“国家级”的战略使命。③陈东、孔维峰认为国家级新区承担的核心功能具有战略性和长期稳定性，随着新区数量不断增加，赋予的功能越来越综合、复杂，很难对众多新区的功能进行总结归纳。④郝寿义、曹清峰综合研究了当时16个国家级新区，认为国家级新区的战略定位体现在国家重大区域发展战略的支撑点和国家全面深化改革的先导区两个方面。⑤本文在以上研究的基础上，依据国务院批复文件，全面比较现有18个国家级新区的战略定位，概括了新区战略定位的三个特征，总结出国务院对新区进行战略定位的一些基本规律，并以陕西西咸新区为例，对落实新区战略定位提出建议。

一、国家级新区的设立历程及战略定位

国务院设立新区的时间跨度大且密度不一。1992年批复设立上海浦东新区，此后很长一段时间国务院没有批复设立新区。2009年底，设立第二个国家级新区天津滨海新区。2010至2012年批复设立4个新区，先后是重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区。2013年，新区批复工作暂停。2014年1月起，新区批复工作提速，2014、2015年每年均设立5个新区，2016年已设立长春新区、江西赣江新区。

新区的设立与国家的发展形势密切相关，设立历程大致可分为三个阶段（如表1）。

国务院在同意设立国家级新区的批复中，从各阶段的形势出发，根据各个新区的自身特征，站在国家战略高度对新区逐个进行功能定位，即国家级新区的战略定位。我们根据国务院的批复文件，对18个国家级新区的战略定位进行梳理，归纳如表2。

二、国家级新区战略定位特征分析

通过分析国家级新区战略定位内容，国务院对新区战略定位主要体现在三个方面，即区域性地位和作用、新区自身特色和重大战略任务。

（一）区域性地位和作用

区域性地位和作用是国家级新区战略定位的核心，是每个国家级新区战略定位的共同内容。如，近日国务院批复设立江西赣江新区，不同于之前17个国家级新区多方面的综合定位，仅仅重点突出新区支撑区域发展的战略作用，明确提出其功能定位是中部地区崛起和长江经济带发展的重要支点。

区域性地位和作用可以具体分为地区、国家、国际三个层次：

国务院在定位中首先强调国家级新区应成为地区发展的重要增长极，辐射带动区域经济发展。如甘肃兰州新区要建成“西北地区重要的经济增长极”，贵州贵安新区要建成“西部地区重要的经济增长极”，陕西西咸新区要建成“西部大开发的新引擎”，重庆两江新区要建成“内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心”等。

表1　设立国家级新区的三个阶段

表2　国家级新区战略定位一览表⑥

其次，将国家级新区对经济发展的促进作用上升到国家层面。如浙江舟山群岛新区要建成“我国大宗商品储运中转加工交易中心、重要的现代海洋产业基地”，甘肃兰州新区要建成“国家重要的产业基地”等。

再次，强调国家级新区在对外开放中的引领作用，把新区作为扩大对外开放的重要窗口。如上海浦东新区是“‘四个中心’（国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心）的核心区”，陕西西咸新区是“我国向西开放的重要枢纽、丝绸之路经济带的重要支点”，大连金普新区是“我国面向东北亚区域开放合作的战略高地”，云南滇中新区是“我国面向南亚东南亚辐射中心的重要支点”等。

（二）新区自身特色

基于新区的资源禀赋、区域地位和国家战略需要，国务院对国家级新区的战略定位各有侧重，要求新区在开发开放中彰显自身特色。比如，陕西西咸新区是首个以创新城市发展方式为主题的新区，哈尔滨新区是首个以对俄合作为主题的新区，浙江舟山群岛新区和青岛西海岸新区都以海洋经济发展为主题，福州新区的最大特色是两岸交流合作，湖南湘江新区是全国“两型”社会建设引领区。

（三）重大战略任务

国务院在批复中赋予国家级新区不同领域的重要战略任务，要求新区在新型城镇化、产业高端化、改革创新、区域合作、对外开放等方面探索可示范、可复制、可推广的经验。如上海浦东新区是“综合改革的试验区”，重庆两江新区是“统筹城乡综合配套改革试验区的先行区”，广州南沙新区是“具有世界先进水平的综合服务枢纽和社会管理服务创新试验区”，陕西西咸新区是“中国特色新型城镇化的范例”等。

三、国家级新区战略定位的规律性认识

考虑到不同阶段的批复设立情况，综合比较各新区的战略定位特征，可以进一步分析国家对新区进行战略定位的做法和意图，总结出以下四个带有规律性的认识：

（一）根据不同的区域发展基础，对国家级新区发展提出差异化要求

国务院在战略定位中对新区提出的差异化要求与新区所在区域的经济发展条件相适应，与东、中、西、东北地区“四大板块”协调发展的方向一致，充分体现国务院以国家级新区为抓手，应对区域发展非平衡性，促进区域协调和协同发展的意图。如浙江舟山群岛新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区、南京江北新区、四川天府新区要创新驱动发展、率先转型发展；甘肃兰州新区要“积极探索欠发达地区实现跨越式发展的新路子”，贵州贵安新区要“探索欠发达地区后发赶超路子”。

（二）结合不同时期的国家战略重点，赋予国家级新区相应的的战略任务

随着国家经济社会发展形势的变化和国家战略的调整，国家级新区的战略任务也在不断演变。第一阶段1992-2009年设立上海浦东新区、天津滨海新区，赋予新区引领我国新一轮大规模对外开放的使命，旨在支撑改革开放基本国策和东部率先发展战略，且推动沿海开放重点由南向北拓展。第二阶段2010-2013年设立重庆两江新区等4个新区，重点赋予新区带动区域发展、促进区域协调的任务，旨在推动东部率先发展战略逐步转向“四大板块”协调发展战略。第三阶段2014年以来设立12个新区，主要赋予新区在体制机制改革、产业发展、区域合作、对外开放中的使命，同时布局新型城镇化、生态文明、创新创业等试点，旨在应对经济发展新常态，培育新的经济增长极，探索引领经济转型发展的新思路和新模式；主动融入“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大国家战略，形成国家经济发展的新空间。

（三）赋予多个国家级新区相同的战略任务

为推动经济转型发展，国务院把国家级新区作为体制机制创新的试验田，各新区都被赋予多项国家战略任务。同时，为有效防范经济社会转型和改革攻坚带来的风险，探索多样化发展路径和改革措施，多个新区也被赋予相同的战略任务。如新型城镇化主题涉及陕西西咸新区、大连金普新区、湖南湘江新区、南京江北新区、云南滇中新区等新区；统筹城乡主题涉及重庆两江新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区等新区；内陆开放型经济主题涉及到重庆两江新区、贵州贵安新区、四川天府新区、湖南湘江新区等新区。

（四）国家级新区的战略任务不断丰富完善

新区的战略任务随着改革开放不断深化拓展，多项试点工作在新区逐步叠加。比如，为加快政府职能转变、促进贸易和投资便利化，国务院从2013年开始先后赋予上海浦东新区、天津滨海新区、广州南沙新区、福州新区自由贸易试验区的试点任务。又如，陕西西咸新区自2014年以来成为国家新型城镇化综合试点、生态文明先行示范区、海绵城市综合试点、国家级航空城实验区、国家服务贸易创新发展试点、国家双创示范基地、国家开放型经济新体制综合试点。

四、对国家级新区落实战略定位的建议

国家级新区的发展质量和水平不仅关系到所在区域的发展状况，还关系到我国经济社会发展的总体部署。作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，国家级新区有责任认识和落实国务院赋予的战略定位，成为经济新常态下实施国家重大战略的新引擎和新动力。根据上文对18个国家级新区战略定位的比较分析，本文以陕西西咸新区为例，对国家级新区落实战略定位提出几点建议。

（一）立足于区域发展，不忘初心

新区最基本的作用在于支撑区域发展。国家级新区要立足于区域发展，融入地区、国家、国际的发展格局，才能逐步落实各项战略任务。陕西省设立西咸新区的初衷是连接西安、咸阳，加快推进西咸一体化，拓展大西安建设的新空间。国务院在批复文件中要求把西咸新区建设成为“我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎、中国特色新型城镇化的范例、丝绸之路经济带重要支点”。西咸新区首先要深刻认识其在大西安中的地位和作用，建设现代化大西安的新中心，形成区域经济新的增长极，实现西咸一体化，才能辐射带动关中地区经济社会全面发展，推进西部大开发，发挥出丝绸之路经济带重要支点作用，促进我国向西开放。

（二）紧抓全面深化改革机遇

我国正处于全面深化改革的攻坚期，深化改革开放、创新体制机制是国务院赋予各新区的一项重要战略任务，也是重大战略机遇。新区要认真实施国务院赋予的先行先试权，落实各项改革试点工作，才能在改革创新中的重点、难点问题上率先突破，在区域内实现领先发展。西咸新区要进一步解放思想，敢闯敢试，通过改革创新获取新区发展的持续动力。积极开展新型城镇化、生态文明、海绵城市、服务贸易、双创、开放型经济等方面的试点工作，以试点工作为载体推进战略任务的实现。

（三）突出自身特色，创新发展

18个国家级新区的定位各有特色，国家级新区应该在落实战略定位中坚持自身特色，按照国家的统筹布局⑦，寻求错位发展，避免千篇一律和同质化竞争。西咸新区是唯一一个国家创新城市发展方式试验区，其核心任务是创新城市发展方式，最终目标是建成现代田园城市，为我国城市发展起到引领示范作用。西咸新区要在规划建设的过程中突出特色、坚持创新，避免“摊大饼式”的传统城市发展方式带来的“城市病”，按照组团式发展的要求优化城市布局，坚守现代城市规划、现代产业体系、生态保护、文化传承、产城一体、城乡一体六大理念，建成一个承载生产、生活、生态多功能的现代田园城市。

（四）发挥自身优势，形成新区核心竞争力

国家级新区基础条件不同，国务院据此对各新区提出不同的战略任务。18个新区的设立时间有先有后，经济发展水平有高有低，各新区要结合自身实际，挖掘自身比较优势，培育新区核心竞争力。特别是新设立的国家级新区要借鉴先进新区的成功经验，发挥后发优势。西咸新区设立时间不长，处于开发建设初期，发展基础薄弱，经济体量小，整体发展水平与先进新区差距很大。西咸新区要清醒地认识到自己在各新区中的位置，勇于挖掘自身潜力，发挥后发优势，向先进新区学习，借鉴开发建设经验，努力追赶超越。

注释：

①发展改革委国土资源部环境保护部住房城乡建设部关于促进国家级新区健康发展的指导意见［J］.中华人民共和国国务院公报， 2015（20）：67-70.

②倪远栋，冯静玮.国家级新区发展战略比较及其评估.中国区域经济学前沿2013-2014区域与城乡一体化［M］.北京：经济管理出版社.2014.787-799.

③曹云.国家级新区比较研究［M］.社会科学文献出版社，2014.1-24.

④陈东，孔维锋.新地域空间——国家级新区的特征解析与发展对策［J］.中国科学院院刊，2016（1）：118-125.

⑤郝寿义，曹清峰.论国家级新区［J］.贵州社会科学，2016（2）：26-33.

⑥未找到较早成立的上海浦东新区、天津滨海新区的批复文件，参考了《国家级新区发展报告（2015）》中上海浦东新区、天津滨海新区提供的材料.国家发展与改革委员会（主编）.国家级新区发展报告（2015）.北京：中国计划出版社.2015.49，56.

⑦2015年，中央部委连续对国家级新区下发文件，如《发展改革委国土资源部环境保护部住房城乡建设部关于促进国家级新区健康发展的指导意见（发改地区〔2015〕778号）》《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》（发改地区〔2015〕1573号）》《国家发展改革委国家开发银行发出关于推进开发性金融支持国家级新区健康发展有关工作的通知（发改地区〔2015〕1584号）》，并召开了第一次国家级新区工作经验交流会暨新区工作推动会，发布《国家级新区发展报告（2015），逐步加强对新区的规范管理和统筹指导。

［1］发展改革委国土资源部环境保护部住房城乡建设部关于促进国家级新区健康发展的指导意见［J］.中华人民共和国国务院公报，2015（20）：67-70.

［2］孙长学，李江涛，王辉，等.国家级新区征程漫漫［J］.改革，2015（10）.19-20.

［3］倪远栋，冯静玮.国家级新区发展战略比较及其评估.中国区域经济学前沿2013-2014区域与城乡一体化［M］.北京：经济管理出版社.2014.787-799.

［4］经济日报.国家级新区数量增至14个：“多核引擎”效应渐显［J］.经济日报，2015.

［5］国家发展与改革委员会（主编）.国家级新区发展报告（2015）.北京：中国计划出版社.2015.

［6］徐豪.国家级新区：改革高地面临新挑战专家：要避免同质化竞争，积极与国际接轨［J］.中国经济周刊，2015（31）.

（责任编辑：卢小文）

Comparative Analysis of Strategic Orientations of National New Areas

Lu Wenxue， Lu Xianghu

So far， 18 national new areas have been approved by the State Council， with different development orientations planned from the perspective of national strategy. Based on the comparative analysis of different orientations， this paper sums up three features and the basic law of those orientations and puts forward some proposals on their implementation by taking Shaanxi-Xixian New Area as an example.

national new area； strategic orientation； strategic task

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.04.004

鲁雯雪，陕西西咸新区研究院中级经济师，研究方向：古代历史、区域经济。卢向虎，管理学博士，陕西西咸新区研究院研究员，研究方向：区域经济、农业经济。陕西西咸新区研究院朱江涛、王陈伟、张宁对本文亦有贡献，但文责自负。