基于产权视角的义务教育阶段教师配置初探

田汉族 王子行

摘 要 目前，义务教育教师配置的理论基础是教师资源观，忽视了教师作为人力资本的特殊性，这是教师配置政策没有收到预期效果的理论根源。教师人力资本具有产权特性，义务教育教师资源配置过程本质上是一种教师人力资本产权配置过程。基于产权的教师人力资本配置是实现高水平教师均衡的理论基础，需要在教师配置过程中明确界定教师是人力资本的产权所有者，科学认识教师人力资本的使用权、让渡权与收益权，妥善解决政府、学校和教师在区域教师均衡发展中的责权利统一问题。

关键词 义务教育 教师 人力资源 人力资本 产权

研究表明，造成义务教育发展不均衡的关键要素是师资的不均衡[1]。目前，促进教师合理流动已成为义务教育均衡发展的重要政策议题和各地的普遍改革行动。在实践层面，尽管各地出台了不少促进教师交流的政策，但总的来看，教师资源配置政策并没有收到预期的效果。究其原因，除了义务教育教师交流的制度本身不完善外，主要是对教师资源的性质及配置的理论认识不足。错误地将优质的教师资源看成是一种同质性的一般资源，忽视优质教师人力资源的稀缺价值，将教师人力资源配置过程简单等同于教师资源的空间转移过程及外部收益获得过程，忽视了教师人力资源配置过程的成本和内部收益。因此，反思现有政策的不足，重新界定教师资源配置的理论基础，以新的理论指导教师资源配置的实践，具有现实紧迫性。

一、从资源到资本：教师均衡配置研究的理论超越

1.传统的教师人力资源配置及其研究的不足

传统教师人力资源配置的基本方式是政府计划配置，如手拉手、教师支教、教师交流轮岗等。由市场主导的配置应用范围很有限，主要表现在高级教师引进、民办学校的教师配置等几个方面。其基本的理论前提是将教师视为一种完全由外部控制的教育资源。在优质教师人力资源短缺的背景下，政府为了促进义务教育均衡发展，用行政指令的方式，使知名学校的优秀教师向农村或薄弱学校流动，这在一定程度上促进了义务教育阶段学校的教师均衡配置[2]。但是其作用是短期的，不可持续的。以西部某县级水平汇总中小学教师调入调出数据为例[3]（见表1），分别对比2001年、2005年和2010年城市、县镇和农村中小学教师调入调出比例可以看出，虽然在行政指令的推动下，农村中小学的教师调入比例一直维持在较高的水平，但是其调出比例一直远高于城市和县镇的教师调出比例。即便实施了教师均衡配置的一系列政策，教师劳动力市场依然遵循其自身规律。

由政府主导用行政指令推动教师人力资源配置的方式之所以缺少持续性和实效性，主要原因是：第一，将教师人力资源看成是政府可以随意支配的静态的公共资源，混淆了教师人力资本产权的所有权和使用权；第二，将优质教师人力资源看成是异质同价的资源，忽视了优秀教师及其所在学校在教师配置后的合理收益权；第三，忽视了教师人力资源配置过程中产生的交易成本及其承担主体问题。

目前，对教师资源配置问题的研究主要从配置的政策和配置的结果两个角度展开，其中大多数是从教师人力资源均衡配置的结果角度出发，用教师人力资源配置的数量结果替代教师资源配置的效率，完全忽视了教师资源配置过程中的质量和结构问题。从对教师资源配置的政策分析来看，更多关注的是政策的执行过程及其“政治”效应或社会效应，忽视输出学校的组织效应和输出教师的个人满意度。虽然也有研究关注到教师交流政策的合法性问题及其相关政策结构问题，但是没有从教师人力资源的产权性质角度对教师均衡配置过程的内在逻辑进行深入研究。

2.基于产权的教师人力资本配置分析具有创新价值

教师人力资本具有产权特性，即教师人力资本具有所有权、使用权、支配权、收益权等特性。从学理上看，教师人力资本所有权属于教师本人，政府和学校可以通过协议或合同的方式购买其使用权，在合同期内，学校有一定支配权；而教师人力资本使用的收益，表现为外部收益（学生的发展、教育的发展）和内部收益（学校增值、教师增收），则是由作为人力资本所有者的教师及人力资本的投入者——政府、条件提供者——学校和政府共同所有。义务教育教师资源配置过程本质上是一种教师人力资本产权配置过程，具有经济性或市场性。政府、学校、教师承担不同的责任和义务，政府作为义务教育服务的提供者，除了有计划地配置教师外，还需要为薄弱中小学的公共教育服务买单；教师输出学校既有社会责任去帮扶薄弱学校和农村学校，也需要得到合理补偿，因为优质资源的输出对学校是一种损失，这种补偿主要由政府来承担；交流的教师，由于付出了更多的劳动和损失了已有的利益，需要得到合理的补偿。

目前在教师配置过程中，由于教师人力资本的产权不明晰，教师交流或轮岗是一种基于外部需要的政治任务或学校的道义责任，教师输出学校及输出教师积极性和主动性不足、派出教师有效利用率不高现象大量存在。通过产权理论来指导教师资源配置可以产生更高的效率。因为教师人力资本产权并不只赋予主体权力，更强调各产权主体的权、责、利的统一；不仅强调了义务教育教师交流中的责任关系，也关注到了利益关系，即产权主体拥有与其权利相对应的预期收益；责任关系突出了约束作用，而利益关系则强化了激励作用。通过对教师人力资源配置过程中的各主体——政府、学校和教师的产权分析，对产权界定的合理性进行讨论，可以在配置过程中对各主体进行激励和约束，保证教师均衡配置顺利进行，最终实现各主体的收益预期，进而促进教师配置效益的最大化。

二、产权结构：教师人力资源配置的理论逻辑

巴泽尔认为“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成”[4]。人力资本产权既具有产权的一般特征，如排他性、可分割性、可转让性等，又具有符合“人力”的特殊性，如个人占有的天然性、运用主体的唯一性、价值实现的自发性、使用的激励性与增值性、产权残缺的自贬性、收益的外部性与长期性[5]。因此，教师人力资本产权的交易过程，既要考虑各产权主体之间的关系，又要考虑到教师人力资本产权的特殊性。

1.教师是人力资本所有权的主体

由于人力资本的特殊性，人与其人力资本不可分割，因此，人天生就拥有其人力资本的所有权，并且无法转让[6]。所以教师是人力资本所有权的主体，实际学校所拥有的只是教师人力资本的使用权。教师人力资源的配置过程，必须要考虑教师作为人力资本所有权主体在产权交易中的作用。即便政府或学校拥有教师人力资本的使用权，在实际工作中，教师对于人力资本的运用也具有主动权，教师人力资本的价值实现与教师本身密不可分。因此，在考虑各产权主体之间产权关系时，也应考虑教师本身在产权交易过程中的问题，例如教师的意愿问题，如果在配置过程中违背了教师的意愿，那么即便均衡配置的结果达到了，教师人力资本也不会发挥出它的最佳效果。但是传统观念认为教师的人力资本所有权属于学校或政府，这就导致了政府在使用政令的方式推进教师人力资源均衡配置时，忽视了教师的所有权主体地位，使得政策施行受阻或教师的人力资本不能发挥最大效用。

2.教师人力资源配置使学校之间发生了产权交易关系

教师人力资源均衡配置的过程，其实就是由教师人力资源占优的地区或学校向教师人力资源相对薄弱的地区或学校转移优质的教师人力资源的过程。教师人力资源配置过程如果由市场来主导，则会进一步拉大教师人力资源的差距，因为市场遵循的是效率原则，会使优者更优。如果要进行教师人力资源均衡配置，必须由政府遵循公平原则来主导配置过程，如此一来，教师人力资本产权交易过程就成为了一种政治行为。目前对于教师人力资源配置过程在某种程度上只强调了其政治性，而忽略了其产权交易的本质。

无论是城乡均衡、区域均衡还是校际均衡，教师配置的基本单位都是学校，合同学校是教师人力资本的使用者，教师交流到别的学校，其人力资本的使用权发生了转移、收益权进行了让渡。因此，由优质学校向薄弱学校转移优质教师人力资源的过程就是学校之间的产权交易过程。由于是产权交易行为，还应涉及交易成本及其补偿的问题。在这个过程中，优质学校应当获得教师人力资本使用权和收益权让渡的交易成本的补偿。由于薄弱学校财力有限和义务教育的公共性，需要政府来承担补偿的角色。因此，教师人力资源配置过程可以认为是教师人力资本产权的学校交易和学校与政府的交易过程：政府从优质学校购买教师人力资本产权，然后再让渡给薄弱学校。

3.产权的激励是教师人力资源配置效率的根本保证

为了使教师人力资源均衡配置更具自发性和长效型，应充分发挥产权的激励作用，主要通过明确配置过程中涉及的各产权主体所具有的收益预期，以及制定保证各主体能获得其收益的政策法规来实现。教师的预期收益主要可以分为两部分：非物质收益和物质收益。非物质收益主要包括自身教学专业水平的提高、荣誉等方面，实现教师在配置过程中人力资本的增值；物质收益主要体现在经济收益上，如工资补偿、特殊奖励、伙食和交通补助等方面。政府的预期收益主要体现在实现义务教育均衡发展所获得的大量外部性和政府的公共教育服务的责任。对于优质学校，其预期收益主要表现在政治收益、无形资产（例如名誉）的收益和政府补偿等方面；而薄弱学校的预期收益主要体现在学校教学水平和质量的提高，可以让更多学生享受高质量的教育等方面。目前，许多地方将交流作为职称评定的条件，这种捆绑式的交流扭曲了教师人力资本产权的本质，混淆了职称评定的人力资本文化属性和教师交流的人力资本经济属性。

三、产权配置：促进义务教育师资高水平均衡的对策

合理配置教师人力资本产权的含义包括三个方面：第一，增强对教师人力资本产权特殊性的重视，强调以人为本，不能把教师人力资源当作“物”类资源进行配置；第二，优化产权结构，对于目前产权构成中不合理的部分进行重新界定，合理分配产权收益，共同分担产权风险；第三，明确政府在义务教育阶段教师人力资源配置过程中的主要责任。高水平师资均衡则意味着薄弱学校的师资得到更大改善，学校之间的师资差距缩小。因此，为了促进教师人力资源高水平均衡的实现，具体应通过以下几个方面进行。

1.明确教师是其人力资本所有权的主体

我国《教师法》第十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”[7]。2014年9月，为了落实十八届三中全会精神，教育部会同相关部委，研究制定和出台了《关于县（区）域内义务教育学校校长教师交流的若干意见》，教育部将在五个方面加大推进校长教师交流轮岗的改革力度，其中就包括“建立‘县管校用’的义务教育教师管理制度，由县级教育行政部门会同有关部门统一管理教师人事关系和聘任交流”[8]。由此可见，不管是《教育法》还是新出台的《意见》都未把教师当作其人力资本所有权的主体，而是认为学校或政府才是教师人力资本所有权主体。

教师“人事”管理属于传统的行政管理范畴，有悖于现代公共管理的理念，也与教师作为专业人员的法律地位不符。教师由“学校人”变成“系统人”并没有改变教师人力资本“单位所有”的误区，事实上，强行将教师人力资本所有权界定给政府或学校，忽视了人力资本与其载体的不可分割性，并不利于教师人力资源的自由流动。“不求所有，但求所用”才应该是学校和政府对教师人力资源的正确态度，实现教师与学校和政府之间关系的转变，由单位所有的身份制转变为相对自由的契约制，使教师与学校和政府之间的关系不再是管辖与被管辖的关系，而是成为一种合作关系，这种合作关系背后需要有契约作为约束，也就是通过法律来明确教师对其人力资本所有权的主体地位。

2.明确教师人力资本收益权及其保障机制

关于教师人力资本收益权需要明确两个问题：第一个问题是教师本身是否拥有其人力资本产权的收益权。根据西方产权经济学理论，一般对人力资本收益权的界定依据是“谁投资，谁受益”原则。在优质学校教师的人力资本形成过程中，首先是教师本人对其人力资本进行的投资，例如进行各项学习等；其次是政府对教师人力资本进行的投资，例如上学时给予补贴、工作后发放工资等；最后也是最容易忽略的是优质学校对优秀教师的培养也进行了大量投资，例如优质的工作环境、额外的福利补助等。同时，优秀教师相对于一般教师，其人力资本拥有更大的收益，所以优质学校对于优秀教师人力资本的收益权更为重视。由此可以看出，教师人力资本的收益权主体应包括教师本身、政府和优质学校。

教师和优质学校的收益需要通过产权界定来保障。教师人力资源均衡配置后产生的收益，应当将一部分内化为教师收益，实现教师对其人力资本的收益权，消除由于产权残缺导致的人力资本的自贬性。对于优质学校来说，或许可以类比运动员在俱乐部之间的转会行为。众所周知，优秀运动员转会过程中，运动员的新俱乐部需要向之前的俱乐部支付一定的转会费，而转会费的高低取决于运动员的竞技水平，这其实就是买断运动员之前所在俱乐部的收益权。优秀教师向薄弱学校流动很像优秀运动员转会的过程，政府根据其教学水平的高低，向优质学校支付一定的额外费用，对优质学校前期在优秀教师人力资本上的投资给予补偿。

第二个问题是教师应当具体获得多少收益。这涉及到教师人力资本量化、教师人力资源均衡配置的收益量化和人力资本投资量化的问题，其中人力资本和外部性收益很难量化，因此，对于教师收益多少问题还有待于进一步研究。

3.明确政府在公立学校教师人力资源配置过程中的主体责任

教师在不同学校之间的配置差异，并不仅仅是教学水平高低的差异，而是在不同学校之间的结构性配置差异[9]。由于教师资源的学历、职称、年龄、性别等结构不同，并不是任何优势学校和薄弱学校之间的教师流动都能有效带动薄弱学校的发展，政府应当根据每所学校教师资源结构的特点，制定与其对应的教师资源配置方案。如果假设每个人都是理性经济人，那么他们的行为准则就是保证其收益大于（或等于）成本。因此，为推动教师资源配置顺利进行，应保证教师在配置过程中的收益大于或等于其成本，这里的成本和收益不仅包括可以货币化的成本和收益，也包括无法货币化的、心理方面的、精神方面的、事业发展方面的成本和收益[10]。而降低教师在资源配置过程中的所需成本或增加其获得收益都需要政府负主体责任。

首先，政府应根据需要合理让渡教师人力资本使用权，做好教师资源结构和人力资本需求的分析，根据不同资源结构和需要来提供人力资源库和教师人力资本交流规划。对于薄弱学校的不同资源结构和需求，调配不同水平和专业的教师人力资本来进行配置。

其次，在教师人力资源均衡配置过程中，外部性的最大受益方是政府，因此政府应承担配置过程中各主体的主要补偿责任，以此来实现外部性的内部化，主要包括向优质学校购买教师人力资本使用权时应支付的交易成本和在教师人力资源配置过程中所产生的各项交易费用。例如，优质学校由于教师人力资源的转移需要进行新教师的招聘和培养所产生的优质资源建设费用；优秀教师的人力资本开发费用；优质学校编制补编的问题；教师工作地点的转变导致上班时间增加、交通运输费用增加等。

参考文献

[1] 曲铁华，马艳芬.义务教育师资均衡发展的对策研究[J].东北师大学报，2005（5）.

[2] 田汉族.刚性教师交流制的实践困境与法律思考[J].教师教育研究，2011（1）.

[3] 安雪慧.县域内城乡义务教育教师资源配置差异和政策建议[J].教育发展研究，2013（8）.

[4] Y·巴泽尔.产权的经济分析[M].上海：上海三联书店，1997.

[5] 黄乾.人力资本产权的概念、结构与特征[J].经济学家，2000（5）.

[6] 张玉柯，刘志刚.人力资本产权界定及其经济学意义[J].河北大学学报：哲学社会科学版，2009（1）.

[7] 中华人民共和国教师法[EB/OL].（2006-02-17）[2009-06-12].http：//www.jyb.cn/jyzl/jyfg/fyfl/t20060217_10595.htm.

[8] 教育部.三至五年我国县域校长教师交流成常态[N].中国教育报，2014-9-3.

[9] 周彬.中国城乡教师均衡配置的实证分析[J].教育理论与实践，2009（7）.

[10] 叶忠，王海英.教师城乡交流的成本收益分析[J].教育科学研究，2009（2）.

[作者：田汉族（1964-），男，湖南临澧人，首都师范大学学前教育学院副院长，教授；王子行（1988-），男，山东潍坊人，首都师范大学教育学院在读硕士研究生。]

【责任编辑 郭振玲】