行政人员伦理自主性的生成、发展及其在国家治理现代化中的价值研究

摘 要：行政人员的伦理自主性包含自主选择权利、自主选择能力和伦理价值取向三大要素，由行政自由裁量权和行政人员能动性共同孕育生成。它随着行政范式的嬗变而不断发展演变，在四大行政范式中经历了被摒弃压制、开始兴起、分离发展、全面深入发展四个阶段。在防止公共权力异化、根治腐败、深化现代道德治理，实现有效治理，推进国家治理体系和治理能力现代化等方面，行政人员伦理自主性能够发挥重要作用。

关 键 词：行政人员；伦理自主性；道德治理

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）02-0029-09

收稿日期：2015-12-20

作者简介：任蓉（1989—），女，湖南浏阳人，中共衡阳市委党校公共管理教研室教师，硕士，研究方向为公共行政理论。

基金项目：本文系2014年国家社科基金项目“公共行政的哲学基础”的阶段性成果，项目编号：14FZZ007。

行政人员的伦理自主性是指“当组织的目标和公共利益发生矛盾时，行政人员作为公共行政的主体有责任和义务在行政行为中引入价值因素，对所面临的问题进行伦理思考和道德选择，从而保证对公民的终极性责任。”[1]

近代以来，行政人员的自主性被看作“恶”的源泉而被限制，行政人员伦理自主性作为自主性的一部分也随之被祛除。然而，随着行政伦理学的发展，行政人员伦理自主性作为一种“善”，从自主性中分离出来，成为在实践中弥补法律缺陷和处理法律控制不力的对策。从国内外的研究现状来看，国外较早探讨了公共行政与伦理的关系，其中涉及对行政人员自主性的评价，对行政人员伦理自主性的态度经历了从限制到倡导的过程。虽然我国对行政伦理学的研究起步比较晚，但行政人员伦理自主性已获得了学界的普遍认可，所以从一开始便得到倡导，并在剖析其阻碍因素的基础上探索获取途径。尽管如此，由于国内外学者对行政人员伦理自主性的直接研究比较少，尤其缺乏对基础理论的拓展性探寻，如对其生成和发展尚未进行系统研究。因此本文将立足于行政人员伦理自主性的内在要素，剖析其生成机理，并全面审视其发展历程，探索其在国家治理现代化进程中的基本价值和实践意义。

一、行政人员伦理自主性的生成机理

行政人员伦理自主性有三大要素：一是行政人员进行伦理判断和道德选择的权利。从权利尺度描述行政人员是否拥有自主性，行政人员赋有伦理判断和道德选择的自由，拥有自决、自为、自控的可能和空间。二是行政人员进行伦理判断和道德选择的能力。能力尺度可以衡量行政人员伦理自主性的强弱程度，是根植于行政人员个体内心深处的道德勇气和责任意识。三是以对公众负责为最高使命的价值取向。价值尺度彰显行政人员行政伦理自主性的正确性和公益性，行政人员伦理自主性不是随心所欲地进行伦理判断和道德选择，亦不是无理取闹地对抗行政组织和上级，行政人员必须是以广大人民群众的根本利益为着眼点和落脚点，与行政组织或上级的不道德行为作斗争，以实现公共意志和公共利益。

现代行政赋予了行政人员一定的自由裁量权，使其能在合理的尺度内进行斟酌和选择，并获得部分自主性空间。也就是说，行政人员伦理自主性来源于行政自由裁量权。同时，伦理道德存在于公共行政领域的每一个角落，行政人员作为行政主体，并不是没有思维、没有意识的执行工具，而是拥有自由意志、伦理判断和行为能力的能动性主体。可见，行政自由裁量权和行政人员自身能动性孕育着伦理自主性的三大要素，共同催生伦理自主性。（如图1）

（一）行政人员伦理自主性来源于行政自由裁量权

⒈行政人员伦理自主性之自主选择权的合法来源。行政人员进行伦理判断和道德选择的权利即行政人员基于伦理道德的自主选择权，是行政人员伦理自主性的第一要素，没有自主选择权，行政人员就不可能拥有伦理自主性。行政自由裁量权是“行政主体在法律授权或默认的范围内，基于行政目的，自主判断、自行选择而作出最为合适的具体行政行为的权力。”[2]一方面，它的首要特征是自主性和选择性，它赋予并支撑了行政人员伦理自主性的自主选择权；另一方面，它是法律授权或法律默认范围内的权力，为行政人员伦理自主性的自主选择权提供了合法性基础。

⒉行政人员伦理自主性之自由、自主的约束来源。行政自由裁量权赋予了行政人员一定的自由空间，同时也明确了其自由、自主的范围和限度，这就对行政人员进行伦理判断和道德选择的能力提出了要求。行政自由裁量权不是一种肆意的、纯粹的、完全的自由选择权，而是受到一定约束和限制的自主选择权，是处于法律框架之内的自由，不受法律约束和限制的行政自由裁量权是违法的、不正当的。因此，行政人员必须在一定的范围和限度内进行自主选择，必须符合法律精神和法律程序，不能偏离法律目的和法律原则，不能超越法律规定的权力范围和裁量范围。行政人员在行使行政自由裁量权的过程中获得了伦理自主性，所以，行政人员伦理自主性的自由、自主必然要在一定范围和限度内受到法律约束。行政人员必须依据法律要求和现实需要决定作为或者不作为以及如何作为，在合理合法的情况下自行决定具体行政行为的时机、方式、类型和转变，这些都要求行政人员必须具备较强的自主选择能力。

⒊行政人员伦理自主性之伦理价值的重要来源。伦理价值是行政人员伦理自主性的灵魂，决定着行政人员的意识判断和行为选择，发挥着目标指向和规范引导的作用。行政人员伦理自主性以实现公共利益为伦理标准，以对公众负责为价值取向和终极目标。行政自由裁量权是行政人员伦理自主性之伦理价值的重要来源。一方面，行政自由裁量权具有伦理性，是一种非制度化的伦理裁量权，它为行政人员自主性注入了伦理价值，促使行政人员在伦理判断的基础上，自主选择符合伦理道德的行为，抵制不道德的行为；另一方面，行政自由裁量权本身蕴含着“公共性”，其合法性原则要求行政人员以公共利益为宗旨，保护行政相对人的合法权益，其合理性原则要求行政行为符合正当动机和公正法则，以实现公共利益为出发点和落脚点。

（二）行政人员伦理自主性依托于行政人员的能动性

⒈能力要素依托于行政人员的自身素质。行政人员进行伦理判断和道德选择的能力是行政人员伦理自主性的第二要素，这种能力取决于行政人员的知、情、意三个方面。一是认知能力。即对组织目标、公共利益、自身使命、伦理价值等问题的认知程度。二是情感活动。指在某种程度上可以引导行政人员进行伦理思考和判断，是行政行为选择的精神依托。三是个人意志。即行政人员根据其价值观念、道德准则和伦理目标来开展行政活动、选择行政行为，是体现行政人员伦理自主性之能力尺度的心理机制。

⒉价值取向依托于行政人员履行职责。一方面，从国家权力的起源来看，根据社会契约论和人民主权说，国家权力是由人民让渡的部分自然权利而形成的，人民是国家权力的所有者，国家必须对人民负责。作为国家代表的政府通过二次授权，将人民授予政府的行政权力交给行政人员个体，故而行政人员既要对人民负责，又要对行政组织负责，但人民才是最终的委托人，所以最本源、最根本的还是对人民负责。另一方面，从公共行政的公共性而言，公共性是公共行政的根本属性，意指行政权力来源于“公意”，管理公共事务，旨在服务公众、实现公共利益。这两方面不仅决定了行政人员的公共角色和职责要求，也决定了其对公众负责、实现公共利益的价值依归，行政人员伦理自主性的伦理价值在行政人员履行职责的过程中实现。当组织目标和公共利益发生冲突时，行政人员要秉持国家公职人员的职业伦理要求，厘清角色冲突、权力冲突和利益冲突的界限，承担对公众的终极性责任。

二、行政人员伦理自主性的发展

历程：行政学科史维度

关于行政人员伦理自主性的研究和实践，并非随着公共行政的产生而出现。在公共行政发展之初，进入行政研究和行政实践视野的是行政人员自主性，随着对行政人员自主性的深入研究才分化、衍生出行政人员伦理自主性。行政人员自主性是行政人员伦理自主性产生和发展的基础，行政人员伦理自主性是行政人员自主性在伦理价值上的延伸，它包含在行政人员自主性范畴之中，是行政人员自主性的一种特殊表现类型。此外，许多学者和政府管理者将行政人员伦理自主性等同于行政人员自主性，并在此基础上进行研究和实践。鉴于此，对行政人员伦理自主性的全面审视不能仅专注其本身而忽视其自主性，因为行政人员自主性的发展和演进蕴含着伦理自主性的发展和演变过程。

在行政学科史的发展中，行政人员伦理自主性随着行政范式的嬗变而不断发展演变，它在传统公共行政范式中被摒弃压制，在新公共行政范式中兴起，在新公共管理范式中呈现“分离发展”的态势，在新公共服务范式中得到全面深入的发展。

（一）传统公共行政范式——摒弃压制

从19世纪末到20世纪60年代，传统公共行政范式在西方一直处于支配地位，它以政治与行政二分法和官僚制为基础，本文将以这两大基础来审视传统公共行政中的行政人员伦理自主性。

⒈行政人员伦理自主性被政治与行政二分法摒弃。政治与行政二分法由威尔逊首先提出，他认为，行政学应从政治学中分离出来，成为一门独立学科；政治是重大且带有普遍性事项方面的活动，行政是国家在个别和细微事项方面的活动，行政管理属于事务性领域，应保持价值中立；政治负责制定政策，行政负责执行政策，行政人员作为技术性职员也应遵循价值中立原则。对政治与行政二分法做出系统性阐述的是古德诺，他对政治与行政关系的经典表述是：“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”[3]行政人员只是按照国家意志办事，无权发表反对意见，必须严格服从政治、绝对服从上级。由此可见，对行政管理之价值中立的设定，对行政人员职业之技术性的定位，以及行政人员必须服从的要求，完全剔除了行政人员的伦理道德，摒弃了行政人员自主性，使行政人员成为没有伦理价值和自主选择的“机器人”。

⒉行政人员伦理自主性被官僚制压制。马克斯·韦伯认为：“公务官员的荣誉在于自觉执行上峰命令的能力，就像这命令与自己的信念想法完全一致。”[4]为了有效控制行政人员执行上级命令的行政行为，他提出构建官僚制，以限制行政人自由为逻辑起点和最终目标的，用行政管理的层级化、制度化、专业化和技术化取代行政人员的自主性。行政人员自主性被压制主要表现在四个方面：⑴等级制迫使其绝对服从。官僚制的组织是一个等级实体，划分出自上而下的严密等级，实行职务和权力的等级化，形成了层级节制的权力体系。在等级森严的组织结构中，上级命令下级，下级应无条件服从上级决定，即使决定存在不当或错误之处，下级也必须执行，对上级命令的执行程度代表着下级的能力高低。这样，就使得行政人员成为绝对服从的执行工具，其独立人格被扭曲，逐渐丧失了自主性意识和能力。⑵“精密”制度制约自主性选择。官僚制认为，自主性是“恶”的源泉，而精密的制度、完善的规范是限制自主性的关键，所以，政府致力于制定科学严谨的制度规范，明确行政管理的细则和程序，要求行政人员照章办事，以保证行政人员行为的可控性和可预测性。行政人员失去价值判断和自主选择的机会和空间，作为行政人员伦理自主性内在本质和两大根基的伦理判断、道德选择均被制度湮灭。⑶非人格化禁锢行政人员的主观意识。官僚制追求“效率至上”，认为人在主观上的非理性因素会干扰其理性追求，所以主张实行非人格化，要求行政人员抛开个人意见、屏蔽个人情感、排除道德意识，不偏不倚地进行机械式工作。正如韦伯所言：“形式主义的非人格化的统治：没有憎恨和激情，因此也没有爱和狂热”。[5]行政人员作为人本来就拥有的主观意识被非人格化管理所禁锢，其自主性也被当作“巫魅”而祛除。⑷工具理性剥夺主体自由。官僚制摒弃了价值理性，建立了工具理性。“行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。”[6]而行政人员只是被物化了的工具，只需要承担技术责任，其伦理价值、道德良知、责任意识都被“窒息”了。工具理性剥夺了行政人员作为行政主体的自由，人的自主性随着人的异化而被扼杀。卡尔·曼海姆对工具理性的描述是：“手术真是了不起的成功，不幸的是病人竟死了。”[7]有时候行政人员丧失伦理自主性可能真的要付出生命的代价。例如：在20世纪的纳粹大屠杀中，执行屠杀的行政人员丧失了伦理自主性，沦为没有伦理道德、毫无人性的杀人工具，之后也没有认识到自己的错误或良心不安，他们只在乎自己是否已执行上级命令，所以他们只能看到军刀上的荣誉，而看不到军刀下的死亡。

（二）新公共行政范式——开始兴起

20世纪60年代末70年代初，面对传统公共行政带来的危机，新公共行政范式应运而生。新公共行政突破了政治与行政二分法和价值中立原则，批判传统公共行政的实证主义和“效率至上”，转而关注公共行政的公共性和政治性，重视规范研究和价值问题，以公平正义为价值基础，构建涵盖民主、参与、责任和回应等行政价值体系，强调制度伦理和个人伦理。总体来看，行政人员伦理自主性是在这一时期开始兴起的，并在新公共行政的理论主张中汲取发展养分、获得实践动力，其主要表现在以下两个方面：

⒈伦理道德方面。新公共行政范式重视行政伦理，在确定行政伦理价值的基础上建立了行政制度伦理和行政主体伦理，作为主体伦理的公务员伦理是其研究重点。哈特认为，行政人员基于公务员身份应捍卫伦理价值、追求高尚道德。新公共行政学的学者们又进一步提出了通过道德法制化和伦理规范化培养公务员的伦理道德意识，以使其能够承担伦理使命和行政责任。行政人员伦理自主性这一概念虽然未被明确提出，但通过新公共行政范式对公务员伦理进行的关注，使其成为公共行政研究的内容。新公共行政范式提出的道德法制、伦理规范、行政责任等措施已成为行政人员伦理自主性走向实践的动力和保障。

⒉行政价值方面。新公共行政范式既关注行政体制、组织结构和制度机制等“硬件”，也重视行政价值、行政理念和伦理道德等“软件”，主张行政组织及其行政人员应树立正确的价值观，坚持科学的行政理念，提高行政伦理判断能力和职业道德水平。从某种意义上讲，新公共行政范式对行政价值的重视无形中为行政人员伦理自主性的合理性进行了“正名”，使行政人员伦理自主性“名正言顺”地在公共行政中发挥作用。同时，新公共行政范式倡导以社会公平为价值基础，构建平等、民主和自由等价值来弥补规范价值的缺失，积极回应社会公众的需求，达到维护公共利益、促进人类幸福的目的。行政人员伦理自主性进一步借鉴了新公共行政范式倡导的行政价值，逐步完善了自身所坚持的价值标准——实现公共利益。

新公共行政范式虽对官僚制进行了一系列改革，但没有从根本上化解官僚行政与民主政治的矛盾，仍摆脱不了官僚制的制约，而行政人员伦理自主性也难以逃脱官僚制的“毒手”。而且“‘新公共行政运动’基本上是一种较为空洞的理论探讨，很难转化为公共行政的实践……在行政人员如何才能获得自主性的问题上， 是无法找到一条切实可行的路径的。”[8]所以，行政人员伦理自主性虽然在这一时期开始兴起，但并未获得很大发展。

（三）新公共管理范式——分离发展

20世纪后期，新公共管理思潮和运动在英国、美国和澳大利亚等国发源并迅速蔓延至其他发达国家。新公共管理范式主张解构官僚制，以“经济人”假设为基本预设，以“3E” （经济、效率、效益）为首要价值，在政府部门中引入市场部门的组织原则和管理方法，用“企业家精神”“重塑政府”。新公共管理范式打破了政府与市场的界限，融合了行政管理与企业管理的方法，致使行政人员的自主性得到了提升，但却丧失了伦理道德，所以，行政人员伦理自主性在这一阶段呈现出自主性与伦理价值之间“分离发展”的态势。

⒈行政人员自主性的提升。行政人员自主性的提升在于新公共管理范式两大主张的推动：一是“经济人”的人性预设。“经济人”假设被引入到行政领域，认为行政人员也是“经济人”，基于自身利益的最大化而做出行为选择。实际上，在这一阶段，政府中的官僚为了追求自身的利益和发展突破了制度规范的限制，在不管官僚的自主选择是否是基于伦理道德的考量，自主行为产生的结果是否能实现公共利益，而只考虑官僚在公共行政过程中的自主行为和自主能力时，官僚自主性明显得到了强化，作为官僚自主性内容之一的行政人员自主性也随之提升。二是“重塑政府”。在用“企业家精神”重塑政府的过程中，新公共管理设计了具体的行政改革方案。通过解构传统的科层官僚制和下移行政管理重心，增强基层组织的灵活性，使行政人员在这种灵活性中获得了自主性。正如张康之所言：“最为大胆的尝试是通过合同、谈判、协商等方式把公共服务外包给私人部门，把它们纳入到公共服务体系中来。在‘新公共管理’的这些做法中，显然包含着赋予行政人员以自主性的内涵。”[9]

⒉伦理道德丧失。在新公共管理范式中，行政人员丧失伦理道德的原因在于两个方面：一方面，“经济人”假设忽视了伦理道德行为。“经济人”假设认为人是理性的、自利的，只追求自身利益的最大化。这虽然解释了人的自利行为却没有解释人的利他行为。行政人员除了追求个人私利和自身发展外，还会维护组织利益和公共利益，考虑社会公平正义，满足精神上的道德追求，而“经济人”假设却忽略了行政人员的这些伦理道德行为。在这个过分张扬个人利益的环境中，行政人员的伦理价值、道德观念和社会责任感变成自私自利的“俘虏”，行政人员伦理自主性因此遭遇到了巨大冲击。另一方面，“3E”的价值目标与公共利益的行政目标相冲突。新公共管理范式主张企业化、市场化，用企业管理的理念原则构建行政组织文化，把公众视为“顾客”，以“顾客满意”为宗旨。同时，在政府内部引进企业管理的方法技术，对行政部门进行目标管理和绩效评估。此类改革都是以“3E”为出发点和评估标准，在公共行政领域建立商业化的价值目标。而公共行政的价值目标应该是实现公共利益、对公众负责，而新公共管理范式以“3E”为首要价值，使公共利益和社会公众的价值地位降低。这两种价值目标的冲突干扰着行政人员的价值判断，其伦理道德的丧失使行政人员伦理自主性难以提升。

（四）新公共服务范式——全面深化

21世纪初，新公共服务范式日渐兴盛，其摒弃新公共管理范式的“经济人”假设和“顾客导向”服务理念，彻底走出“效率至上”的管理模式，其高举公共服务旗帜，彰显行政伦理精神，重视公众价值，保护公众权利，主张提供公共服务、信仰公共利益、承担公共责任，以实现公共利益为首要价值和最高目标。新公共服务范式凸显了公共行政的伦理道德要求，不仅对行政人员自主性进行了本质性界定，还提出行政人员的伦理自觉和崇高德性是防止行政权力异化的根本途径，使行政人员伦理自主性的理论逻辑得到了肯定和强化，而它在行政实践中具体作用的发挥也受到了广泛关注，所以，行政人员伦理自主性在这一阶段得到了全面深入的发展。

⒈行政人员伦理自主性与其特定前提冲突得到化解。行政人员伦理自主性的特定前提是组织目标与公共利益之间的冲突，行政人员身负对组织和公众负责的双重使命，在面临这种伦理冲突时极易陷入选择困境。新公共服务范式认为，政府及其行政人员的职能不是“划桨”“掌舵”而是“服务”，公共服务是其最本质、最核心的职责，其必须为社会提供具有整合性和回应性的优质公共服务。政府部门、市场组织、社会组织和社会公众通过协商来治理公共事务，行政人员是组织者、协调者和服务者。在新公共服务范式对行政人员职责的定位中，行政人员是公共利益的道德领袖和服务员，在组织目标和公共利益发生冲突时，维护公共利益是毋庸置疑的，这也使行政人员伦理自主性的实践冲突导致的选择困境迎刃而解。

⒉行政人员伦理自主性的价值标准得到推崇。“新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位”，[10]而且将公共利益作为行政人员的信仰，“一个人能否成为一个合格的行政人员，取决于他能否拥有这种信仰。”[11]新公共服务范式认为，公共利益是目标而非副产品，它要求行政人员以发挥积极主动性来维护公共利益，行政人员应获得更多的空间进行自主选择，这就蕴含着对行政人员自主性的倡导。而行政人员伦理自主性的价值标准正是维护和实现公共利益。可见，新公共服务范式主张行政人员“信仰”公共利益，也就是对行政人员伦理自主性之价值标准的认同和推崇。

⒊行政人员伦理自主性的终极目标得到强化。行政人员伦理自主性以对公众负责为终极目标。责任是公共行政中的关键概念，新公共服务范式在行政人员为何负责、为谁负责的问题上强调：不管行政人员面对的情况涉及多么复杂的价值判断，都要为了公共利益而向公众负责。“尽管对效率和结果的测量很重要，但是它们却不能涉及或包含我们要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望”。[12]新公共服务范式强调行政人员必须承担公共责任，这与行政人员伦理自主性的终极目标也是一致的，都是对公众负责，这一终极目标也在构建服务型政府的实践过程中得到了强化。

三、行政人员伦理自主性在国家治理

现代化中的价值

（一）防止公共权力异化，根治腐败问题

公共权力因社会共同需要而产生，“是一种维持、调整和发展社会生活基本秩序以追求社会公共利益的强制性力量。”[13]我国正处在全面建成小康社会的决胜阶段，但一些行政组织和行政人员仍背离公共权力的价值取向和本质要求，使公共权力因谋取私利而走向“异化”，侵害社会公共利益。除体制机制方面的缺陷外，权力主体伦理道德素质的缺陷也是导致公共权力异化的重要因素，而倡导和提升行政人员伦理自主性是解决这一问题的根本性路径。所以，强调行政人员伦理自主性可以在一定程度上防止公共权力的异化。细言之，主要体现在两个方面：一方面，行政人员伦理自主性引导行政人员立足公共利益，进行伦理思考和道德选择，以此使行政人员的道德判断力、道德选择力和道德意志力不断提高，形成崇高的道德人格，从而避免公共权力沦为行政人员谋取个人私利的工具。另一方面，当行政组织或行政领导运用公共权力谋取部门私利或个人私利时，行政人员能够发挥伦理自主性，勇于指出组织或领导的错误决策和不当行为，敢于为了公共利益而与组织或领导的不道德行为作斗争，通过建言、监督、举报等方式遏制公共权力的部门化、私人化和商品化等“异化”现象。

权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，腐败的“基本特征是公共权力和公共资源的非公共、非规范（不符合公认的法律或道德规范）的运用”。[14]腐败是人类社会的顽疾、社会肌体的毒瘤，反腐败已成为一个世界性课题。在我国以往的反腐败过程中，人们一直寄望于法律制度，通过制定和完善法律法规，加大反腐败力度。但法律制度作为一种制约性的外部力量其作用有局限性，即它只能惩罚恶而不能激励善。而且它是一种落后于动态现实的静态规定，不可能详尽“腐败之象”，即使它能够做到尽善尽美，若行政人员缺乏伦理道德，它也难以发挥其应有的作用。相反，行政人员伦理自主性不仅能激励行政人员的“善”，还向其注入了正确的伦理价值和道德选择。一方面有利于促使行政人员认真落实“三严三实”，远离贪污腐化；另一方面则能够使行政人员主动监督他人、纯洁组织，拒绝与腐败分子同流合污，揭露集体腐败行为。可见，法律制度可以制约腐败却不能根治腐败，而行政人员伦理自主性是有效治理腐败的内生动力，因此，必须将两者结合，方能从根本上杜绝腐败问题。

（二）深化道德治理，实现有效政府治理

道德治理发展至今已形成双重内涵，不仅指以道德方式进行治理，还指对道德问题的治理，“道德”既是治理手段也是治理客体。现代意义上的道德治理是政治合道德性和伦理合理性，其价值取向表现为政治人的道德自律和公共权力以道德性的社会制度调整利益冲突，培养道德的政治人和创造道德的社会制度是其两大本质要求。[15]人民是国家权力的所有者，是道德治理的主体，而直接执行主体是国家公职人员。所以，在行政实践中，行政人员应将自己培养成道德的行政人，立足于公众利益行使公共权力，充分发挥道德在化解矛盾纠纷、维护社会秩序中的作用。这是道德治理在行政管理领域的要义，而行政人员伦理自主性能够实现这一要义，因为它契合了道德治理的双重内涵、价值取向和本质要求。第一，发挥行政人员伦理自主性的特定前提就是行政人员面临着道德问题，即不道德的组织或上级会导致组织目标偏离公共利益，行政人员必须与组织或上级的不道德行为作斗争，以保证公共权力为公共诉求服务。这是对政府内部道德问题的治理，它能避免和调整政府组织与社会之间的冲突，是道德治理的价值所在。第二，行政人员伦理自主性要求行政人员通过伦理判断和道德选择采取正确的行政行为，培养以人性良知为依归的伦理德行和道德人格，这是道德的行政人运用道德方式进行治理的具体表现，是现代道德治理的重心所在。可见，只有发挥行政人员伦理自主性，才能不断深化现代道德治理。

有效政府治理的价值诉求是工具理性和价值理性的统一。工具理性着重考量组织结构、制度规范和工作流程等科学性因素，追求治理的高效率；价值理性则重视伦理价值和道德因素，关注治理的终极价值。目前，仍有一些地方政府的治理实践因强调工具理性、忽视价值理性而导致治理失效。治理一旦缺失价值理性，摒弃伦理道德的内在价值，就会丧失人文主义精神，工具价值也会成为外在形式上的僵化机制，难以实现有效的治理。可见，在强调工具理性的实践背景下，倡导价值理性及其与工具理性的统一，对实现有效治理更具现实意义，而行政人员伦理自主性能在这一过程中发挥重要作用。第一，发挥行政人员伦理自主性是在行政活动中引入价值因素，重视伦理判断和道德选择。实现公众诉求和公共利益本身就是一种价值理性，也是倡导价值理性的具体表现。第二，行政人员伦理自主性是行政人员根据伦理道德进行自主判断和行为选择的过程。为了承担对公众的终极责任，在追求效率和秩序时会更加关注公平正义，在开展管理工作时会更加注重回应性和责任性，在推动经济建设时也会更加注重全面协调和可持续发展，由此产生工具价值和理性价值的合力，催生治理的实效性。

（三）推进国家治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会强调推进国家治理体系和治理能力现代化，行政人员伦理自主性将是重要的突破口。

行政人员伦理自主性是构建国家治理体系的重要前提。国家治理体系最主要的特征是治理主体的多元化，包括政府、市场组织、社会组织和公众等，构建国家治理体系的关键就是在多元治理主体之间构建良性互动的伙伴关系和合作关系。政府及其行政人员在现代治理模式中的角色是主导者、组织者和服务者，他们必须主动联结其他治理主体并为合作治理提供平台和支持。正如张康之所言，行政人员的自主性是决定整个公共行政体系能否与一切社会治理力量开展合作治理的前提。行政人员伦理自主性要求行政人员自主进行伦理判断，选择正确的行政行为，这也有助于行政人员在治理过程中认清自身角色、履行治理责任，在国家治理体系构建过程中发挥“助推器”“连接轴”和“润滑剂”的作用。

行政人员伦理自主性是提升政府治理能力的重要因素。这是因为，行政人员伦理自主性是行政人员伦理道德素质的体现，而行政人员自身素质是影响其治理能力的关键，所以，发挥行政人员伦理自主性能够大力提升政府治理能力。行政人员伦理自主性可以引导行政人员找准自身定位，以公共利益为价值标准，以对公众负责为终极目标，指出错误的行政决策，反抗不道德的组织或上级，从而有助于行政人员监督行政组织合理运用公共权力、彰显政治清明、采用有效的治理方法、构建和谐的干群关系、坚持科学的发展理念、选择正确的发展道路，以加快推进国家治理能力现代化。

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（责任编辑：牟春野）