立法“扩容”绽放法律生命

张媛　李沐

2015年3月修改后的立法法，将地方立法权下放到所有设区的市。各地能否顺利承接立法的大幅赋权，放权、扩权的同时如何防止地方“滥权”，这些都是各方高度关注、期望求解的重要问题。

2015年，对于许多地方人大而言可谓是有着里程碑意义的一年。

3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定——这是我国15年来首次修改立法法。

其中，“赋予设区的市地方立法权”尤为受关注。除原来31个省、自治区、直辖市和49个已赋予地方立法权的设区的市共80个主体外，立法法又赋予其他237个设区的市（立法法通过后，又有2个地区改为设区的市）、30个自治州、4个不设区的地级市享有地方立法权，地方立法主体总共达到351个。

多市拿到地方立法“门票”

735.06万常住人口，7603.28亿元地区生产总值，1579.01亿元财政总收入……广东佛山市长期以来都困扰于人口资源环境压力。然而，面对一些城市管理亟待解决的问题，国家和广东省制定的一般性法律法规都难以满足需要。

2015年8月，佛山市向社会公布了立法计划，其中佛山的历史文化街区和历史建筑最早分享到立法体制改革的红利。作为岭南文化发源地的佛山将迎来符合自己实际、具有可操作性的首部地方性法规。

依法赋予设区的市立法权，是地方多年的期盼，是党中央作出的重大决策，也是贯彻实施立法法的重点。

党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，十八届四中全会进一步要求“依法赋予设区的市地方立法权”。十二届全国人大三次会议通过的修改后的立法法，明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。

在经过一系列准备工作后，各地开始着手设区的市行使地方立法权工作。

据统计，仅从5月中旬开始至9月，河北、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、广西、海南等12个省区的人大常委会已经作出决定，确定了85个开始制定地方性法规的市州。其他地方根据当地实际情况，也在有条不紊地推进各项工作。

需要指出的是，赋权之后，地方立法进度不是“一刀切”。

全国人大常委会法制工作委员会主任李适时表示，立法法将确定设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间授权省区人大常委会，一般先期确定行使立法权的设区的市应当在人口数量、地域面积、经济社会发展情况方面排名靠前。“当然，这一标准也不是绝对的，有的地方虽然人口不多、面积不大、经济社会发展水平一般，但有一些特殊问题急需通过立法解决，并且在立法机构设置、人才储备等方面已满足进行地方立法的需要，也可以先期确定其开始行使立法权。”

镇江首试地方立法权

2015年12月4日，江苏省十二届人大常委会第十九次会议审查批准了《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》。

在地方行使立法权热潮中，镇江成为江苏第一个“吃螃蟹”的设区的市。

据了解，由于地方立法的缺失，近年来镇江许多景区文物资源遭破坏、景区设施被毁坏、违章搭建、违规开发的情况时有发生，法治化保护的呼声不断。立法法修改后，对地方立法权的“扩容”，给类似问题的解决带来了历史机遇。

7月31日，江苏省十二届人大常委会第十七次会议决定，镇江市成为首批立法法修改后获得地方立法权的城市，市人大及其常委会可以开始制定地方性法规，市人民政府可以开始制定规章，包括“三山”保护在内的镇江城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护真正迎来了转折点。

从首批获得地方立法权到正式递交江苏省人大常委会审议，《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》仅用了不到5个月时间。镇江市人大常委会法工委主任张蕾介绍，能如此迅速地制定镇江首部地方性法规，得益于“立法准备和争取授权”双管齐下。

立法法修改后，镇江市在人大机构建设和立法调研方面马不停蹄、齐头并进。4月，镇江市委书记夏锦文调研人大工作后要求“立法准备和争取授权”同步，全力实现“力争年内制定首部地方性法规”的目标。

当月，镇江市就在江苏省内首个正式提出设立“市人大法制委、市人大常委会法工委”机构编制申请，并获得批复，成为江苏首个由市人大常委会决定设立法工委的地市。

6月初，镇江市人大常委会启动了立法调研工作，在不到20天时间内，先后发放600多份立法项目征集函，并向社会公开征集立法项目建议。此外，镇江市人大常委会还召开了17场立法专题座谈会，尽可能全方位、多渠道征求意见。经过梳理，共形成24件立法项目建议，为制定首部地方性法规提供了大量一手资料。7月上旬，将首部法规锁定在金山焦山北固山南山风景名胜区保护方面。

“广东经验”不降标准底线

不能否认的是，获得“门票”易，如何保证有效行使地方立法权难。

立法权限是立法体制的核心内容。虽然立法法对各个立法主体的权限和关系作了规定，但是由于语言文字本身所具有的不确定性以及社会实践的变化发展，对地方立法权限范围的准确把握及其与国家立法的关系成为了地方立法工作理论和实务面临的基础问题。设区的市立法作为一项新生事物，仍面临立法权限的界定、立法能力的建设以及与现有立法体制的磨合等诸多困难和问题。

广东有着“立法试验田”之称，从1999年起就尝试在立法工作机制、论证形式等方面进行创新。在如何做好17个新行使地方立法权地市的立法工作，广东也有不少独到经验。

2014年9月召开的第二十次全国地方立法研讨会，针对立法法修改释放出了多个信号。会议结束后，广东省人大常委会组织有关方面，到全省21个地级以上市开展调研，基本摸清了各市人大常委会法制工作机构设置、编制、人才储备情况。

调研发现，设区的市要开展立法工作，困难多多——没编制、没人才，立法进度不一样，部分经济欠发达的市，连相关的准备工作都尚未正式启动。调研结束后，他们从立法能力、立法需求和人口数量、地域面积、经济社会发展情况等方面对地市进行全面评估，并明确了地市立法权下放的工作原则，那就是“标准不能降低、底线不能突破，成熟一个、确定一个”。对于立法能力达不到要求、立法质量得不到保障的地方，暂不确定其行使地方立法权。

在调研基础上，2015年5月底，广东省人大常委会确定佛山等9市为第一批开始行使地方立法权的市后，将于2015年底以及2016年初确定第二批、第三批。

法制委是立法法规定的统一审议机构，法工委是工作班子。要做好立法工作，两者缺一不可，它们也是评估立法能力强弱的重要环节。因此，佛山等9市已经成立了或经市委同意成立了法制委和法工委，前者的组成人员，主要来自市人大常委会法制工作机构、专家学者和基层法制工作部门的人大代表，有法学学历及法律实践工作经验者居多，后者则配备编制、工作人员8至10名，均具备法学学历或者法律实践工作经验。

为了帮助各市培养立法人才，广东省人大常委会决定协商各市派员到常委会法工委跟班工作，每批8人左右，时间为半年，用一至两年时间使所有市立法工作人员都跟班工作一次。2015年3月，佛山等7市的8名同志已第一批开始到法工委跟班工作。在省里没有统一发文、没有下达一个编制指标的情况下，17个新行使地方立法权的地市，采取由本市调剂或人大机关内部调剂等方式解决法工委8至10个编制。目前，上述市的法工委编制共约130多个。

9月，第二十一次全国地方立法研讨会在广州召开，广东省人大常委会主任黄龙云将这一年广东在地市立法实践中的经验，一一向兄弟省市分享。

一枝独秀不是春，百花齐放满园春。相信受“广东经验”的启示，地方立法必将开启新的篇章。