文化宏观管理框架下的府际关系剖析

2016-09-10景小勇

人民论坛·学术前沿 2016年10期

【摘要】政府是文化宏观管理的当然主体。“政府体系”包括纵横两个层面的府际关系：横向指中央政府部门之间关系，纵向指中央与地方政府之间关系。横向上，从整体政府角度，中央政府文化宏观管理要体现“一体性”和“通盘考虑”策略，这也是分析和解构中央政府各部门之间横向关系的出发点和落脚点。纵向上，要正确处理中央与地方政府关系，明确各自权责，构建分权文化，实现中央与地方关系法治化、科学化，既保障中央文化宏观管理决策的权威性，又让地方政府享有自主权，以真正发挥“中央和地方两个积极性”。

【关键词】府际关系横向整体政府纵向法治化科学化

【中图分类号】G120 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.006

政府是文化宏观管理的当然主体。它既是一个单一概念，指某个行政主体，例如实施某一个具体行政行为的机关或者组织，这个机关或组织具有公法人的资格；又是一个范畴概念，指文化宏观管理组织的系统，任何一个具有文化宏观管理职能的政府组织都处于这个系统中的某个位置，扮演着相应角色。可以说，政府作为文化宏观管理主体概念的后一种意义更为重要。本文即是从后者角度，探讨文化宏观管理框架下，“政府体系”中纵横两个层面的府际關系。横向指中央政府部门之间关系，纵向主要指中央政府与地方政府之间关系。

由于政府行使文化宏观管理职能的复杂性，其所涉及到的行政组织分权体制的多样性，使得作为文化宏观管理主体的政府系统内部之间的关系早已突破了传统简单横向、纵向或者条块特点，而呈现出网络状交叉特点。就像有学者指出的，我国的文化管理典型地体现了“尚处于行政生态模型中的过渡社会，正经历传统向现代的变迁，其公共行政具有异质性、重叠性、形式主义等特点”。①这就很容易造成各政府机构基于自身利益诉求展开竞争而产生冲突和纠纷，形成“有利的争破头，无利的踢皮球；有责躲着走，无责抢着管的局面”②，这不仅造成“政出多门”，更容易使政府体系内部竞争嬗变为恶性竞争，或将导致府际争议出现，产生内耗。如何从整体视野考量，立足法制基础和全局整合理念，鼓励不同政府机构整饬力量，进行良性互动并不断竞合，改变如是纷繁复杂的局面，“在博弈的过程中塑造出规范的行政主体，建立健全对政府行为的约束机制”③，是文化宏观管理体制研究与实践的重要问题。

中央政府文化宏观管理要体现“一体性”和“通盘考虑”策略，是分析和解构中央政府各部门之间横向关系的出发点和落脚点

全球化背景下，国际上新公共管理改革，对政府管理进行了全方位探索与实践。就如何处理好政府体系内部组织之间的关系，“整体政府”理论颇具启发意义。整体政府概念由英国布莱尔政府于上世纪90年代末首次引入的“协同政府”概念而进一步生成，④澳大利亚“联合政府报告”给它的定义是：“公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。可正式亦可非正式；可侧重于政策制定、项目管理抑或服务提供。”⑤事实上，“整体政府理论的目标就是更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题，是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政相反的措施而提出的。”⑥

从国外实践考察并从结构或工具角度分析，整体政府一般被看作是有意识的组织设计或机构重组。整体政府改革为实现公共管理目标，要为整个政府组织建立相应的组织框架，其中包括了对中央权力的恢复和强化，强调打破传统的组织界限，在现有的中央部门内建立协调机构等手段，设计一种体制来增强中央政府的贯彻执行能力。可以说，无论整体政府在各国的实践过程和具体制度设计如何，它所提出的各政府部门加强合作中的管理以及跨部门合作战略，值得借鉴。或者说，整体政府是一个象征，“它使我们马上联想到将已经被打破、打碎的东西重新修复。从这个意义上讲，它的好处是理所当然的，很少有人会怀疑整体政府，或者从一个更大的、合作的角度看问题的好处。”⑦

探讨政府作为国家文化宏观管理主体这个主题，其实隐含着一个潜在前提，即所研究领域并不是局限于中央政府某个部门单一的文化管理职能，而是希望基于“国家”和“宏观”的视野，对政府如何能够做出体现一体性、全局性、“通盘考虑”的公共文化管理策略提出学术性讨论。这就首先会引出一个与之相关并追本溯源的问题：中央政府的文化宏观管理政策到底由谁来决定？是否需要设立一个文化行政权能集中的中央部门来完成这项工作？这个问题貌似简单，但并不容易回答。它其实包含了众多复杂的系列问题：假设成立这样一个机构，使得中央政府具有了超强跨部门组织能力和宏观管理能力的同时，是否会因为机构的职能范围过于广泛而使得需要专门化的机构和有交叉重叠的机构牵扯到一起？假设不设置这样一个机构，那么数个承载着文化宏观管理职能的不同部门以什么样的机制进行关联和互动，并且避免职能的交叉重叠？中央政府以及各相关部门的责任归属以什么原则予以认定？

承上所及，整体政府带来的启示，是中央政府应当在进行文化宏观管理过程中加强体现“一体性”和“通盘考虑”策略，并以此作为分析中央政府各部门之间横向关系的出发点和落脚点。因此，文化宏观管理不能仅是对某个行业的管理，管理主体也不应仅是某一个行业主管机构，而应当是跨行业和超行业的，才可能根据国家利益进行科学决策并对其他部门实施有效监督。同时，中央政府代表国家和人民的利益进行文化宏观管理，所有的文化管理决策和监督必须是高度统一的，并且没有任何自身利益考虑，保证宏观决策的客观和公正，最大限度地避免局部、部门利益和短期行为的干扰。

从这个角度反观我国文化宏观管理的现实，恰恰是缺乏一个实质性的文化宏观管理政策审议中心。国务院相关部门按照职能分工，对文化行业各自领域进行管理，而中央政府的决策职能却可能被虚化，导致中央政府文化宏观管理决策难以完善，难以从“宏观”角度考虑全民公共文化利益。本来，国务院相关部门应该是中央文化宏观管理决策的建议者和执行者，现在反过来成为中央文化宏观管理的决策部门。实际上形成部门决策、中央背书。部门利益可能在一定程度上主导部门决策，部门利益则有可能取代中央政府的总体利益。很多时候，名义上决策是由中央下达的，其实很可能是代表了部门利益。这种现象不仅容易使得中央政府各部门之间潜在利益冲突激发出来，更要重视的是，假定出现了与地方利益冲突的情形，貌似全局利益与地方利益的冲突，实际上却是部分特殊利益之间的冲突。下级组织对上级组织的服从，本来应该是基于建立在诸如正义、秩序等价值体系基础之上的道义的权威，而却被改变为基于上级对下级强制条件下的要求。中央政府的权威事实上是被损害了。“政府要更好发挥作用，并推进国家治理体系和治理能力现代化，就要切实转变职能，划清权力边界，理顺各方关系，创新管理方式，增强政府执行力、公信力，全面正确履行政府职能。”⑧

近年来，文化体制改革成为中央政府进一步深化改革的重点领域。其中，理论界大多认为文化宏观管理体制的改革，亦即“政府文化宏观管理职能与机构整合模式”的改革格外重要，它“占据着文化体制改革的核心地位，其成败关乎中国文化体制改革全局。”⑨同样，很多学者都对文化宏观管理上实行“大部制”持支持态度。

但是，“大部门体制改革不是简单的机构合并，而是一个复杂的社会系统工程。”⑩简单地说，它不仅涉及到政府部门的组织形式、协调机制、领导层级、管理机制、监督机制等问题，同时也逐步深入到政府决策机制、执行机制与服务机制领域的配套性改革。因此，对于中央政府如何在文化宏观管理领域选择大部制构架，究竟“大”到何种程度，以及涉及中央机构重组的很多具体理论、思路、细则和举措，至今尚未出现令人满意的答案。在这种情形下，即使在改革过程中可以选择“大部制”的跳跃式发展，但一定不能低估跳跃式发展所带来的不确定性负作用和可能遭遇到的阻力，因为“结构调整对于加强政治和行政的专门化的公共机构内的文化传统可能是反对变化的，因此会阻碍结构的改变。更进一步，专业性组织可能会消极地对待结构调整，因為它们会担心自己的文化、规范和价值的削弱，最重要的是在新的结构中他们的影响力会减弱。”⑪

除以上从机构设置角度之外，有学者从更深层次的“功能主义”角度来论述。“我们在公共文化服务体系的制度设计中就应该把它的制度接口定位于功能‘权力授予’而不是机构目标‘发送’，也就是说，中央政府一旦确立构建国家层面的公共文化服务体系以后，公共文化服务体系就成为自循环的功能制度框架，这个框架的总接口在于依法从政府的功能权力授予中接受定期目标值和年度公共支出的总预算清单，而其分接口则在于制度运行中与所有中央和地方各级政府相关介入机构的功能链接……”⑫这种思考模式，较之单纯对机构性改革的思考更为深入，已经突破了不同文化行业领域内部协调统一的范畴，更已延展到中央政府各个相关职能部门，将文化宏观管理作为一项系统工程，其不仅涉及不同的文化行业主管部门，更涉及到经济等其他领域主管部门，打破“机构主义”，契合整体政府理念，指出了我国“文化体制还处于制度设计的机构运行阶段而不是功能运行阶段”⑬。如果从这个意义分析，结合对中央政府各部门之间横向关系进行解构，是不是“大部制”似乎就不显得那么重要了，毕竟再“大”的部门也是有边界的，不可能出现一个将所有与促进文化发展的职能相关、业务有重叠交叉的部门全部归拢在边界之内，边界之外存在职能的交叉和交错是不可避免的。更应当引起重视并成为研究中心的是如何合理借鉴“协同政府”“整体政府”理念，同时参考相关实践，从功能上建立起国家文化宏观管理领域跨部门协调配合的整体机制，为文化体制改革持续深入理清思路。当然，“功能主义并不是排斥机构的存在，而是不把它当作公共文化服务体系赖以存在的基础，其体制重心在于设计出详细的功能编序及其功能目标，并根据功能实现过程中的实际需要动态性地整合政府的机构资源，机构的力量始终也就处于被激活的动态过程中。”⑭

事实上，在上述理念的引导下，中央政府在文化宏观管理的重点领域已经开始了卓有成效的探索实践。长期以来，我国的公共文化服务体系建设存在着条块分割、交叉管理、系统壁垒、部门割据的问题，导致有限的公共文化服务资金和资源投入分散，形不成合力，严重制约了服务效能的提升。十八届三中全会在部署构建现代公共文化服务体系时，首先提出了建立公共文化服务体系建设协调机制的任务，体现了以全面深化体制机制改革为突破口推动现代公共文化服务体系建设的思想。文化部于2014年3月19日牵头成立了国家公共文化服务体系建设协调组，标志着国家层面的公共文化服务协调机制正式运转。协调组由文化部、中宣部、中央编办、中央文明办、发展改革委、教育部、科技部、国家民委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、税务总局、质检总局、新闻出版广电总局、体育总局、国家文物局、国务院扶贫办、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联、中国科协、国家标准委共25个相关单位组成。一年多来，在国家公共文化服务体系建设协调组的指导下，已有山东、浙江、湖北、四川、广西等20个省（区、市）建立了协调组。尚未成立协调组的地区也正在抓紧推进筹备工作。这种“一体性”和“通盘考虑”策略在政府机构改革、机制调整和效能提升等方面日益显示出其必然性和重要意义。

如何科学界定中央与地方政府的行政事权划分，真正发挥“中央和地方两个积极性”

从法治化、科学化角度考量，正确处理中央与地方政府关系，明确各自权责，构建分权文化，实现中央与地方关系的法治化、科学化，既保障中央文化宏观管理决策的权威性，又让地方政府享有自主权，以真正发挥“中央和地方两个积极性”。⑮

如何科学界定中央与地方政府的行政事权划分，理论研究成果颇多。一方面，传统的研究表现出浓厚的“财政色彩”，因为中央与地方的事权划分始终在财政分配的大背景下，集中对效率、财权匹配等问题关注。另一方面，受西方政治学说影响，近年来学术界对划分原则归纳了各种理论，例如委托——代理理论、公共产品层次性理论、博弈理论、市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论、公平与效率理论等。⑯无论这些理论的关注点和着眼点如何，它们的基本前提是相同的，即中央与地方是两个相对独立的理性的行为主体，而事权划分的重要原则之一就是在这两个主体之间找到一种兼顾两者积极性，使集权与分权相平衡，以体现“统一性与灵活性相结合”⑰的原则。

这些理论本身都是自洽的，但在研究方法上，学者们更多将研究背景置于一种理论化、规范模式下的政治环境中，而将“以具体时段（转型时期）空间（中国）内的政治问题和时间为对象的研究”⑱显得有些不足。因此理论界多有争议，有的学者被指为仅仅是理想化地“把据说是公认正确良好的政治制度——通过大众化的宣传——布施于当代中国”⑲，并且大大高估了理论对实际的影响。

笔者以为这种批评是有道理的。根据不同的社会发展需要和核心问题，如何正确处理中央与地方关系，适用何种理论并指导实践，完全应当根据转型时期中国社会的整体情况妥善处理。因为这个问题的核心，就是利益以及权力的分配。这不仅仅是涉及本文所讨论的文化宏观管理问题，而实质上是涉及财政、金融、资源等国家经济命脉的重大课题。我国目前在处理中央与地方关系的问题上，并没有真正建立规范基础，包括政策、法律、惯例等，欠缺法治化。“无论是强调‘商量办事’，是强调‘目前’，还是要求‘每过一个时期就要总结经验’，都蕴含了至少在当时对制度化分权的否弃……从经验出发，而不是从概念出发，寻求按照事务的类型（例如工业、农业和商业）来发现分权的可能性，并且试图将分权和协作概念延伸到各级政府以及各地政府之间。”⑳也就是说，从新中国成立以来我们始终不变的这种强调“协商办事”的思路，使得非制度化反而成为一种“制度”，容易造成个别领导人和政策以及极短时期内的客观社会情势，对中央与地方政府的关系产生重大影响。新中国成立初始，“商量办事”的非法治化做法，是适合当时客观政治环境的，并且几十年的实践也积累了大量积极经验。制度是实践的产物，当前处于转型中的中国社会，既有实践经验的基础，又有变革的良好历史时机，结合全面依法治国和国家治理体系与能力现代化建设，加快中央与地方行政关系的法治化成为必然要求。只有法治化，才能把“统一性和灵活性”原则真正落实。

从国家文化宏观管理实践出发，中央政府确立国家层面的文化发展策略，但要将之具体落实，则必须推进中央与地方關系的进一步法治化。中央与地方是两个相对独立的行为主体，在文化宏观管理过程中，中央政府核心作用应是宏观指导和总体监督，包括文化发展规划、文化立法、文化政策、财政保障等。而多数文化宏观管理决策的最终执行和落实，需要依赖地方政府，中央政府并没有自己独立的执行机构，从根本上和终端上没有执行其权能的手段。换句话说，中央决策在很大程度上并不具体执行，真正执行的是地方政府，而地方政府并不是中央政府的执行机构，一旦它出于自身需求为自己独立利益而考虑，中央政令则难以畅通。上有政策，下有对策，“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院”的现象也是有的。自然，中央政府可以采用人事、财政等控制手段来改变困境，但这样有可能形成中央集权，削弱地方自主，也容易加重中央政府的官僚主义和地方政府的机会主义。

在法治化的同时，正确处理中央与地方政府关系，明确划清各自的权限和职责，构建分权文化，还要充分实现科学化，尤其在文化宏观管理方面。第一，从主体角度讲，要科学定位中央政府和地方政府的职权范围。中央政府和地方政府在决策与执行方面的分工不同。总体来看，随着决策在逐级递减，执行在逐级递增，最高层级的中央政府和最低层级的地方政府分属政府系统的两端，这种职权分布既是长期历史经验的积累，也是国家治理的现实要求。把握中央政府与地方政府职权范围的分野，就必须对二者的职权范围科学定位，明确中央政府和地方政府在决策和执行过程中参与权重，科学划分中央和地方政府在决策和执行过程中的明确界限，从而才能在一体性的政府体系中避免“叠床架屋”的权限交叉现象，解决政府“在社会治理方面存在着‘缺位’、‘越位’、‘错位’的问题”，才能在真正意义上实现国家现代治理的有效、高效。第二，从客体和内容角度讲，要科学把握文化的特殊性。文化建设与文化宏观管理，不同于经济发展与经济管理。随着世界经济的不断发展，全球化统一市场基本形成，不同经济体之间广泛适用同一的经济规律与法则，彼此关联，彼此影响。而文化在形成和发展的过程中则更多地受到地域范围、历史传统、人文习惯等因素的影响，形成了许多彼此差异甚至隔绝的子文化系统。这一现象在疆域广阔、历史悠久、人文丰富的我国表现得更为突出，某一地区、某一省区，甚至某一县域的文化都各具特征，“十里不同俗”。基于此，在文化建设与文化宏观管理上，就应当充分尊重这一客观实际，在科学把握文化特殊性的基础上，给与地方政府更大的自主权，以实现构建国家文化治理体系、提高国家文化治理能力的全面深化改革总目标。而地方政府在多大程度上拥有文化建设和文化管理方面的自主权，也需要科学研究、深入论证，并进行试点总结。第三，从方式和手段角度讲，要科学施治，提高现代国家文化治理的科学化水平。随着市场经济和现代治理理念的深入，政府、市场、社会三元共治的格局将逐渐形成。国家治理包括文化治理现代化作为一项系统工程，既要求科学界定政府、市场和社会在文化治理中的职责边界，也要在政府系统内部尤其是中央与地方政府对文化事权划分及财政保障等方面强调科学化的依据，因为科学化本身就是法治化和现代化的基础和标准之一。

令人欣慰的是同样在公共文化服务的宏观管理实践中，我国中央和地方政府科学分权理念正在得到体现。2015年初中办、国办印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确要求：“以人民群众基本文化需求为导向，围绕看电视、听广播、读书看报、参加公共文化活动等群众基本文化权益，根据国家经济社会发展水平和供给能力，明确国家基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平，以及应具备的公共文化服务基本条件和各级政府的保障责任，确立国家基本公共文化服务指导标准，明确政府保障底线，做到保障基本、统一规范。各地要根据国家指导标准，制定与当地经济社会发展水平相适应、具有地域特色的地方实施标准，逐步形成既有基本共性又有特色个性、上下衔接的标准指标体系。标准以县为基本单位推进落实。建立基本公共文化服务标准动态调整机制，根据经济社会的发展变化，适时调整提高具体指标。”同时还公布了《国家基本公共文化服务指导标准》（2015～2020年）。虽然这个规定还显得比较原则，实践和落实的路还很长，但还是可以以此期望央地分权、科学施治、不断迈向治理现代化的美好前景。

注释

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