少年司法制度建设

李天琪　王涵

随着社会的不断发展，未成年人合法权益保护的需求日益突出，国际社会对我国未成年人权益保护的关注度不断提高，少年司法工作也面临着新的机遇和挑战。未成年人是祖国的希望，维护未成年人的合法权益，预防和减少未成年人违法犯罪，是我国司法机关义不容辞的责任，也是全社会面临的紧迫任务。本期系列报道，梳理了少年司法工作三十余年来的制度建设，未成年人——这个特殊领域司法制度的逐步健全，也标志着我国法治化进程在不断向前发展。

2014年11月25日，在上海召开的全国法院少年法庭三十年座谈会上，最高人民法院常务副院长沈德咏作总结讲话时强调，党中央高度重视未成年人权益保护工作，党的十八届四中全会就全面推进依法治国作出战略部署，少年法庭工作也迎来了前所未有的发展前景。同时也要看到，当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，少年法庭工作正面临着全新的挑战，未成年人犯罪出现了一些新情况、新特点，人民群众对未成年人权益保护更加关切，这对少年司法工作提出了新的更高的要求。

从上世纪80年代至今，一路上凝聚了众多关爱未成年人权益保护的法律人辛勤的汗水与智慧的结晶。为此，记者采访到了最高人民法院少年法庭工作办公室主任蒋明和最高人民检察院未成年人检察工作办公室一处处长张寒玉，他们为我们梳理历史脉络，讲述这30年我国法院、检察院未成年人司法工作的丰厚成果。

制度跨越三十年：法院篇

我国建立少年司法制度，最初也是源于未成年人犯罪问题日益突出，以及对预防、矫治、减少未成年人违法犯罪的现实需要。

新中国成立初期至上世纪60年代，未成年人犯罪很少，70年代末80年代初，未成年人犯罪问题逐渐成为日益突出的社会问题之一。据统计，1978年人民法院判处14至25岁罪犯占全部刑事罪犯总数的26.53%，其中14至18岁罪犯仅占全部罪犯总数的1.55%。1985年至2002年，人民法院每年判决的未成年罪犯从17506名上升至58870名，上升了两倍多。2002年至2007年，更是以两位数递增，上升幅度惊人。

随着未成年人犯罪问题的日益突出，人民法院逐渐改变了未成年人与成年人犯罪案件由一个刑事审判庭审理的做法，形成了由少年法庭专门审理未成年人刑事案件的制度，以少年法庭审判为重心的中国特色少年司法制度应运而生，并不断发展、日渐成熟。

1984年11月，上海市长宁区人民法院开先河，建立了第一个专门审理未成年人刑事案件合议庭，人民法院少年法庭至今已走过32个年头。蒋明将整个少年法庭的发展历程分为“探索、推广、巩固、完善和深化改革”五个阶段。

继1988年上海首创后，江苏、北京、福建等省市相继跟进，积极效仿上海的经验和做法，建立若干少年法庭，并积累了一些工作经验。为总结各省市少年法庭探索实践经验，1988年5月，最高人民法院在上海第一次专门召开人民法院审理未成年人刑事案件经验交流会议，明确指出：“成立少年法庭是刑事审判制度的一项改革，有条件的法院可以推广。”会后，各地法院迅速作出反应，少年法庭的建立由个别省市逐渐扩展到各省区市，少年法庭工作成为人民法院审判工作的重要组成部分。

为进一步推动少年法庭工作，1990年9月，最高人民法院在南京召开了第二次人民法院少年法庭工作会议，对少年法庭工作的经验进行了系统的归纳和总结，并在此基础上，于1991年正式下发实施了《关于办理少年刑事案件的若干规定（试行）》。这是少年审判工作的第一个规范性文件，它确立了未成年人刑事案件审判工作的基本原则和办案程序。

截至1992年6月，人民法院基本上实现了所有未成年人刑事案件都由少年法庭审理的工作目标。

1994年，最高人民法院成立少年法庭指导小组，负责对人民法院少年法庭工作的指导，蒋明指出：“这标志着少年法庭工作正式纳入了最高人民法院监督指导体系，预示着少年法庭工作走上了更加规范、有序发展的轨道。”

1995年，第三次人民法院少年法庭工作会议在福州召开，提出了“巩固、加强、充实、规范、提高、发展”的十二字少年法庭工作方针，明确了审理未成年人刑事案件的“教育、感化、挽救”的方针，人民法院少年法庭工作的规范性得到明显加强。

1998年，第四次人民法院少年审判工作会议在成都召开，会议强调：“各中级法院应当建立专门的合议庭，有条件的应当建立独立建制的未成年人刑事审判庭。”

同年5月，江苏省连云港市新浦区与海州区法院，率先尝试开展对未成年人刑事案件实行集中管辖审判的改革。随后，黑龙江、上海、河南等省市一些地方法院，也尝试采取将未成年人刑事案件实行集中管辖审理的做法，这为探索成立少年法院积累了宝贵的经验。

1999年，预防未成年人犯罪法出台，首次在法律规定中明确了“少年法庭”的名称。

2001年，上海市高级人民法院第一次提出设立少年法院试点的设想。

2003年，全国人大常委会关于未成年人保护法、预防未成年人犯罪法两法执法检查报告中明确：“在有条件的大中城市，可以开展设立少年法院试点工作。”少年法院问题，由此成为探讨热点。

2004年，在中央21号文件提出的“改革和完善未成年人司法制度”要求的基础上，最高人民法院“二五改革纲要”明确要求：“完善未成年人刑事案件和涉及未成年人权益保护的民事、行政案件的组织机构；在具备条件的大城市开展设立少年法院的试点工作，以适应未成年人司法工作的特殊需要，推动建立和完善中国特色少年司法制度。”

2006年，人民法院第五次少年法庭工作会议在广州召开，会议的主题就是加快推进少年司法制度改革，标志着少年法庭的发展迈入新的时期，少年法庭的各项改革和重大工作措施，统一被纳入到最高人民法院的指导工作范围。会后，最高人民法院启动部分中级人民法院设立未成年人案件综合审判庭试点，确定了15个省区市的17个中级法院作为试点单位。这次改革试点设立的综合审判庭，不是原来综合审判庭的重复，而是带有体制性改革的重大举措，对地方三级法院少年法庭组织机构的巩固发展起着承上启下的作用，其影响深远。

蒋明表示：“2004年至2008年，可以说是少年法庭的健全、完善阶段。”这一阶段，以中央司法体制和工作机制改革初步方案的出台为契机，以《人民法院第二个五年改革纲要》提出的改革任务为目标，以改革和完善大陆少年司法制度为中心任务，启动了少年综合审判庭的改革试点工作。“这一阶段改革，是推动体制完善的深化性改革，它不仅限于少年法庭本身的工作，而且与建立和完善中国特色少年司法制度紧密结合起来，作为未成年人司法制度改革和整个司法制度改革的重要组成部分，具有特殊意义。”蒋明说。

2009年3月，最高法院发布《人民法院第三个五年改革纲要》，纲要提出：完善未成年人案件审判制度和机构设置，推行适合未成年人生理特点和心理特征的案件审理方式及刑罚执行方式的改革。

2012年8月，最高法院在河南郑州召开人民法院第六次少年法庭工作会议，深入分析了少年法庭工作面临的形势和问题，研究部署了新时期少年法庭工作任务。会后，经中央政法委同意，最高人民法院进一步扩大了未成年人综合审判庭试点范围，试点由原来的17个扩大到49个，基本涵盖了除西藏拉萨以外的各省会城市的中级人民法院。

2014年8月，最高法院在山西大同中院举办“少年司法与预防青少年犯罪经验交流会”，会议提出探索构建“大少审”工作格局，特别强调要加强对涉少案件和家事案件审判经验的调研，促进涉少案件和家事案件在工作机制和审判经验上的有机结合，为人民法院构建“大少审、大家事”工作格局提出了明确思路，指明了未来发展的方向。蒋明认为：“少年法庭发展至今，既要对现有的制度机制作进一步完善，又要不拘泥于现有制度和机制的束缚，大胆突破和创新。现阶段的工作重心就是推动少年法庭工作进一步深化和提高。”

32年来，少年司法审判机构和队伍从无到有，不断发展壮大。截至目前，人民法院共设立2253个少年法庭，共有从事未成年人案件的专门审判工作的法官和书记员1万多名，少年法庭司法理论日益成熟，制度机制更加完备，司法理念进一步发展，少年法庭工作已步入规范化、制度化轨道。

制度跨越三十年：检察院篇

1986年，上海市长宁区人民检察院设立专门的少年起诉组，从此，拉开了我国未检工作的序幕。近年来，全国未检工作蓬勃发展，继2015年6月最高人民检察院颁布《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》后，2015年12月16日，最高人民检察院未成年人检察工作办公室正式成立，翻开了我国少年司法制度发展进程中崭新的一页。

张寒玉告诉记者：“中国未成年人检察工作30年的历程，走出了一条变迁工作机构、完善运作模式和探索特殊制度的不平凡之路。”1986年，长宁区检察院率先在审查起诉科内设立了“少年刑事案件起诉组”，主要承担未成年人刑事案件的审查起诉、出庭公诉等职责。少年起诉组的成立标志着我国未检工作从普通刑事检察工作中分离，开始朝着专业化的方向发展。

1991年6月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于办理少年刑事案件互相配套工作体系的通知》，要求“公安、检察、法院、司法行政各部门应加强相互间的联系，并逐步建立办理少年刑事案件的相应机构，使各个环节相互衔接起来，以加强对少年犯罪的治理和防范工作”。

同年9月，第七届全国人大常委会通过《中华人民共和国未成年人保护法》，确立了对未成年人“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则。

1992年5月，最高人民检察院在当时的刑事检察厅成立了少年犯罪检察工作指导处。

同年8月，上海市虹口区人民检察院率先成立未成年人刑事检察科。自此，各地纷纷酝酿建立未检专门机构。

2006年，最高人民检察院出台新的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》。

2009年，上海市人民检察院成立未成年人刑事检察处，成为我国首个省级未成年人刑事检察部门。

2010年起，北京、河北、天津等省市基层检察院陆续组建未检专门机构。安徽、河南、辽宁、黑龙江等地检察机关，还通过将辖区内的未成年人刑事案件统一指定一个基层检察院办理的方式，整合司法资源，促进专业化建设。

2012年至2015年修订的刑事诉讼法中增设了“未成年人刑事案件诉讼程序”，修改了未成年人保护法和预防未成年人犯罪法，并组织开展未成年人保护法执法检查，对进一步完善未成年人保护措施和工作机制等提出一系列新要求。最高人民检察院也先后出台了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》《检察机关加强未成年人司法保护措施》等司法解释、司法文件。

2015年12月16日，最高人民检察院未成年人检察工作办公室成立。

最高人民检察院未成年人检察工作办公室的成立，实则是深化改革的一大步，标志着未成年人检察工作专业化、规范化建设进入了一个新的发展阶段。

我国有近3亿未成年人，在当前社会深刻变革的特殊时期，一方面未成年人犯罪低龄化和作案手段成人化、暴力化倾向明显，恶性极端案件频发。办理这类案件不仅要做好审查证据、认定事实、适用法律等工作，更需要落实刑事诉讼规定的法律援助、社会调查、合适成年人到场、附条件不起诉、犯罪记录封存等特殊制度和程序，还要与有关部门、社会组织等一起制定帮教、监督考察等方案。另一方面，拐卖、虐待、遗弃、性侵未成年人的刑事案件频发，南京虐童、北京摔婴、海南校长“开房门”等案件触及社会底线、触痛社会神经、触动道德准则，爆发快、影响大、破坏深，一经披露即成为社会热点。办理这类案件主要以打击震慑侵害未成年人的犯罪分子为主，并在严惩犯罪分子的同时，保护、救助未成年被害人，做好其身体康复、心理疏导、法律援助、司法救助等工作。不仅需要检察人员具备较高的法律素养，还需要检察人员在办案中能够善于释法说理，善于平衡各方利益，善于应对引导舆论，善于灵活运用政策。

虽然我国未检工作已经经历了30年的沧桑巨变，但大部分地方办理未成年人刑事案件仍然停留在“小儿酌减”的水平上，一些地方对未检特殊司法理念认识不到位，发展不平衡，涉及未成年人司法保护的职能分散，“少捕、慎诉”原则没有得到认真贯彻，队伍专业化、保护特别化、帮教社会化等都有待进一步加强。张寒玉表示，其中一个重要的原因就是未检人员专业化水平不高、专业化机构设置不到位。因此，最高检设立厅级未检专门机构，对于自上而下推动我国关于未成年人的各项法律规定落实有着重要意义。有利于将原来分散在检察机关内部各个业务部门的未成年人检察工作和司法资源有效整合起来，实现未成年人司法保护工作的集约化和专业化。

由于未成年人心理和生理上的特殊性以及违法犯罪原因的复杂性，在办理未成年人刑事案件时，需要实行“教育、感化、挽救”的方针和坚持“教育为主、惩罚为辅”的原则，需要遵循社会调查、合适成年人到场、附条件不起诉等特殊程序和制度，需要坚持捕、诉、监、防一体化的工作机制，需要建立少年司法“一条龙”体系和社会化帮教预防“一条龙”体系。

2013年至2015年，全国检察机关共开展社会调查6万多人，落实合适成年人到场22万多人，申请法律援助15万多人，开展亲情会见4.8万多人，决定附条件不起诉1.1万多人，进行犯罪记录封存12万多人。

据了解，目前全国四级检察机关共成立有编制的未成年人检察专业机构1027个，形成了一支拥有7000余名通晓法律、富有爱心、擅长教育的专职未检干警的队伍。

未成年人检察工作30年来，从无到有，在实践中不断探索，一步一个脚印，为中国少年司法事业打下坚实的基础。