论高校去行政化的基本原则

高俊杰

论高校去行政化的基本原则

高俊杰*

内容提要：高校去行政化应坚持依法治校、高校自治、学术自由和学术本位四项基本原则：依法治校是高校去外部行政化的关键，也是高校自治、学术自由和学术本位的保障；高校自治是依法治校、去外部行政化的必然结果，也是学术自由和学术本位的应有之义；学术自由是去高校内部行政化、回归学术本位的前提，也是依法治校和高校自治所追求的价值目标；学术本位则在所有价值中居于最高位阶，无论是去外部行政化还是去内部行政化都以学术本位为根本追求，依法治学、高校自治和学术自由都要以学术本位为最后归宿。

依法治校高校自治学术自由学术本位

高校行政化作为我国高等教育发展的重要阻碍，一直为人所诟病。高校行政化包括外部行政化和内部行政化：前者指向高校与政府的关系，即高校成为政府的附属机构，没有自主权；内部行政化则是指向高校自身的内部治理，即高校组织系统的科层化和管理人员官僚化，以及行政权力独大、学术权力式微。有学者将其精准地概括为 “高校地位机关化、高校级别行政化、高校领导官员化、高校管理官僚化以及高校作风衙门化”。1熊文钊、郑毅：《高等教育去行政化的基本问题及其对策》，载 《北京行政学院学报》2011年第3期。自2014年初，教育部先后发布 《高等学校学术委员会规程》《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》（以下简称教政法 〔2015〕5号文）等规章和规范性文件，不断明晰高校去行政化的任务目标：既要通过推进 “政校分开，管办分离”，去高校外部行政化，“落实和扩大学校办学自主权”；又要通过完善高校内部治理结构，重新定位行政权力与学术权力的关系，去高校内部行政化。

依法治校、高校自治、学术自由和学术本位是实现上述目标理应坚持的四项基本原则：依法治校是高校去外部行政化的关键，也是高校自治、学术本位和学术自由的保障；高校自治是依法治校、去外部行政化的必然结果，也是学术自由和学术本位的应有之义；学术自由是去高校内部行政化、回归学术本位的前提，也是依法治校和高校自治所追求的价值目标；学术本位则在所有价值中居于最高位阶，无论是去外部行政化还是去内部行政化都以学术本位为根本追求，依法治学、高校自治和学术自由都要以学术本位为最后归宿。

一、施行依法治校

依法治校是发达国家和地区高等教育体制的经验。美国1965年颁布了第一部高等教育法，实现了议会对政府干预大学的强有力地限制。2张楚廷：《高等教育导论》，人民教育出版社2010年版，第154页。私立大学依照章程运作，不受立法机关和行政机关的干涉，立法者擅自更改章程内容或者通过更改章程剥夺法人财产权的，构成违宪。州立大学则依据州宪法或者依据州法律独立于行政机关。3周志宏：《学术自由与大学法》，台北蔚理法律出版社1989年版，第108-110页。德国政治生活中的 “法律主义渗透到大学的行政组织之中”，4［加］范德格拉夫等：《学术权力——七国高等教育管理体制比较》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第21页。联邦 《高等教育总法》规定，大学自行制定章程作为其运行的规则。尽管大学章程必须得到州政府的批准，但州政府拒绝批准的条件，必须由法律明确规定。5杭州大学中德翻译情报中心：《联邦德国及巴伐利亚州高等教育法规选编》，杭州大学出版社1991年版，第71、77页。法国 《高等教育方向指导法》明确规定大学是 “具有法人资格和财政自主权的公立科学文化机构”，确定了大学 “自治”的原则。6徐丽：《法国高等教育改革的里程碑——＜高等教育方向指导法＞研究》，载 《中国电力教育》2011年第25期。日本《学校教育法》规定教授会是大学管理的核心机构，除了 《教育公务员特例法》关于学校人事的特别规定外，大学所有的重要事项都由教授会审议决定。7参见陈丽萍：《＜学校教育法＞：日本大学管理制度的法律基础》，载 《东南大学学报》2008年第3期。台湾地区1995年新修订的 《大学法》规定“大学在法律规定范围内享有自治权”，大学在学术人事以及学术专业课程设定方面享有相当的自主性。8参见董保城：《教育法与学术自由》，月旦出版社股份有限公司1997年版，第11页。

在我国，依法治校有两个面向，即政府依法治理高校和高校依法自治：前者是通过 “完善教育法律法规执法体系，规范教育行政权力行使程序”，确保政府不干涉高校内部治理；后者则要求高校在国家法律法规的约束下，“以章程为统领，理顺和完善规章制度，制定并完善教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作、学生组织、学生社团等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系”，9参见 《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法 〔2015〕5号文）。实行自我约束。

从新中国高等教育发展的历史看，1980年 《学位条例》标志着高等教育法治建设的开端，但进展缓慢。1993年7月，国务院颁布 《关于＜中国教育改革和发展纲要＞的实施意见》，要求 “通过立法，明确高等学校的权利和义务，扩大学校的办学自主权，使学校真正成为面向社会自主办学的法人单位”。此后，教育领域的立法 （含法律、法规和教育部规章）实现了量的飞跃，内容涵盖了高等教育基本制度、高校设立和管理、日常管理、教师权利和义务、从学生入学到学籍管理再到双证的发放等方方面面。尽管如此，笔者认为我国依法治校的程度仍不够完善。主要体现在以下几个方面：

第一，高等教育立法效力层级偏低。根据教育部官网，除宪法外，目前我国教育法治体系中现行有效的法律仅8部 （其中可适用于高等教育的6部）、行政法规仅13部 （其中可适用于高等教育的8部），而教育部规章和政策性文件则有147部。这种状况严重削弱了教育法治的权威，在高校自治理念日益深入人心的当下，教育部的规章和政策对大学的约束力时常受到质疑和挑战。10例如，湛中乐教授认为部委规章、地方政府规章及其它教育行政规范在大学章程 “上位法”体系中的应当被排除，对于部委规章、地方政府规章及其它教育行政规范中涉及高等教育事务的规定，大学章程遵循的是 “不抵触”原则，而非 “依据”原则。参见湛中乐、徐靖：《通过章程的现代大学治理》，载 《法制与社会发展》2010年第3期。

第二，高等教育立法滞后于高等教育的发展现状。对于高校治理至为重要的高校信息公开、学术委员会权力及运作、大学章程等目前主要依靠教育部规章在规范；而现行有效的法律也大多 “年久失修”，囿于立法当时的社会经济条件，许多立法都存在缺漏、粗糙或者至今不合时宜的状况，亟待修改。11现行有效的法律基本都已颁行近20年， 《学位条例》更是颁行36年未曾修订。高等教育领域现行有效的法律、行政法规和重要规章一览表如下：

第三，既有立法得不到有效实施。现有立法虽然粗糙，但不乏对政府与高校关系的界定。1995 年 《教育法》明确了中央和地方在教育管理中的职权划分。1998年 《高等教育法》不仅建立了高校作为独立法人面向社会自主办学的法律基础，而且明确规定了高校的多项自治权，从而为厘定举办者和高校之间的关系提供了直接的法律依据。遗憾的是，这些规定在实践中并没有得到较好实施，高校自主权在 “政策大于法律”的现实下形同虚设。

第四，高校章程建设形式重于实质。“一校一章程”是 《教育法》《高等教育法》的要求，而在2012年 《高等学校章程制定暂行办法》颁行之前，高校章程普遍缺失；2012年 《高等学校章程制定暂行办法》颁行之后，高校章程建设很大程度上异化为教育行政部门的形象工程和政绩工程。12例如，2014年初 《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》要求 “教育部和省级教育行政部门在2014年12月31日前，完成全部 ‘985工程’高校和 ‘211工程’高校章程的核准工作；在2015年12月31日前完成所有高校章程的核准工作”。从已审核的大学章程看，基本上是对 《高等教育法》的照搬照抄，千篇一律，缺少特色，针对高校组织官僚化和行政本位的状况鲜有突破。 “在社会转型期，对公立高校的管理正是缺乏对学校章程的重视和运用，而仅仅依靠传统的行政管理方式已经导致学校管理领域的混乱局面。”13周兰领：《政府与公立学校行政关系法治化论纲》，北京海洋出版社2010年版，第76-77页。

值得一提的是，2014年10月8日，《深圳大学条例》起草完成，拟通过地方立法的形式将深大确定为 “依法治校、高度自治、全面监督、独立运行”的法定机构，在 “招生、学科设置、经费预算和使用、人员聘用、薪酬制定，乃至工程建设、招投标等”过去都要层层报批的管理事项上享有更大的自主权。14沈婷婷：《深大拟定中国首部大学条例》，载中国社会科学网，2016年3月4日访问。这种尝试专项高校立法的努力在我国依法治校的历程中写下浓重的一笔。然而，有学者也理性地指出：“没有教育改革的顶层设计，深圳的立法试验那也是围城里的一厢情愿”。15秦前红：《＜深圳大学条例＞面临的制度围墙》，http：//opinion.caixin.com/2014-10-20/100740418.html，2016年3月6日访问。

二、尊重高校自治

1985年 《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“当前高等教育体制改革的关键，是改变政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权”。经过三十多年的改革，高校办学自主权得到了一定程度的扩展，但并未根除政府对高校治理的干预，突出表现为大学校长完全由政府任命，享有行政级别。高校去行政化要求政府在高校管理领域自我克制，“以落实学校办学主体地位、激发学校办学活力为核心任务，加快健全学校自主发展、自我约束的运行机制”（教政法 〔2015〕5号文），给予高校充分的自主权。

（一）高校为什么要自治？

高校自治不仅是高校的本质要求，也是经验的证成。从本质来说，高校是研究高深学问的机构， “既然高深学问需要超出一般的、复杂的甚至是神秘的知识，那么，自然只有学者能够深刻地理解它的复杂性。因而，他们应该是一个自治团体”。16［美］约翰·S.布鲁贝克：《高等教育哲学》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第28、34、47-48页。从大学的历史看，作为现代大学前身的中世纪大学就是 “为自由而诞生”、“为自由而斗争”、“以学术为业”的。17王晓辉：《到源头探寻大学要素——读 〈中世纪大学〉》，载 《现代大学教育》2007年第6期。一方面，大学是世人遥不可及的 “象牙塔”和 “桃花源”，不受任何政权等世俗社会干涉。“无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助，也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家特许状，还是国家或省的立法条文 （贾斯珀斯，1959），学者行会 （guild）都自己管理自己的事情。”18前引16，［美］约翰·S.布鲁贝克书，第30页。大学不仅享有自由讲学和游学的权利；还享有审理裁判权，自设法庭审理教师、学生与外人之间的诉讼，不受城市法庭和教会法庭的干涉；此外，还享有赋税和兵役的豁免权，这种豁免权不仅适用于教师和学生，还适用于勤杂人员。19卢晓中编：《高等教育概论》，高等教育出版社2009年版，第5页。

从经验来看，大学的自治程度关乎国家的竞争力和创造力。众所周知，美国科技总体水平自第二次科技革命以来一直世界领先，这与美国高等教育的自治传统是密不可分的。美国的高等教育系统 “是最缺乏组织的，几乎完全是一种相互之间自由竞争的市场……是与统一的官僚系统相对立的另一极端”。20前引4，［加］范德格拉夫等书，第124页。博克在哈佛大学350周年校庆，高度赞扬了美国的大学自治：“在我们国家的历史上，大学一直有种不平凡的自由”，“它允许各自为政的独立学术中心存在，提高了创造了和适应力。由于避免了政府的控制，决策的权力就掌握在有识之士手中，鼓励竞争成了努力进取以超过他人的动力。”21转引自眭依凡编：《学府之魂》，江西教育出版社2001年版，第300页。相反，政府钳制高校则对国家的整体发展造成不利影响。例如拿破仑时期的法国，“拿破仑将高等教育置于国家的严密控制之下，虽然也产生了一些急功近利的效果，但最终使法国高等教育沦为二流水平，更丧失了法国在科学上的领先地位”。22张楚廷：《不同的大学治理方式》，载 《大学教育科学》2010年第1期。再比如，“第一次世界大战中的德国几乎成为军国主义的工具。纳粹上台之后，完全依赖国家的德国大学最终被法西斯主义彻底摧毁。”23贺国庆：《德国和美国大学发达史》，人民教育出版社1998年版，第210页。

（二）高校在哪些方面自治？

高校自治是高校生机之所在，凡属于高校可以自行决定之事项，应杜绝政府任何形式的行政干预，实现满足高校自身发展需要的当学术自由、人员自聘、财务自理和交往自便。其中，学术自由作为高校去行政化的基本原则之一，笔者将在下文进行专门的探讨。这里仅就后三项做必要阐释：

第一，人员自聘，包括但不限于：（1）取消高校校长行政级别，允许高校自由地选择校长和其他学校高层管理者，不接受政府的直接任命；（2）根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；（3）按照国家有关规定和办学实际需要，自主决定教师和其他专业技术人员的聘用，调整津贴及薪酬标准；（4）在不低于国家和省市相关部门规定的同类高校人员职称评定标准的基础上，制定本校教师的职称评定管理办法。

第二，财务自理，包括但不限于：（1）在举办者和教育行政部门的协助下，自行制定学校经费预算及开支标准，经举办者纳入年度财政预算，由政府财政部门及时足额拨付；（2）可按照内部财务制度确定各类经费的开支和报销程序，使用财政经费的年度结余可以结转下年度继续使用，且不应影响或抵减以后年度的拨款数额；（3）自行制定专门的财政性资金招标采购管理办法并报政府主管部门批准后实施，对学校的招标采购采用快捷通道，实行后评估制度。

第三，交往自便，即高校有权根据自身办学需要，与境内外大学和科研机构开展科研、教学等方面的交流与合作。尤其是在国际交流合作方面，高校应有权和外国高校之间开展教师互派、学生互换、学分互认和学位互授联授；自主确定举办中外合作办学项目试点；参与和设立国际学术合作组织、国际科学计划，与境外高水平教育、科研机构建立联合研发基地；有相应实力的高校有权海外办学，开展国际合作和跨境教育服务。目前而言，对外交流方面最限制高校的是进出境审批和经费开支办法，笔者认为应允许高校自行制定符合本校需求的国际交流的进出境审批和经费开支管理办法，在教育行政主管部门审核后执行，但教育行政部门审核的标准应依法制定。

（三）高校自治是多元监督下的自治

首先，政府是高校依法自治的掌舵者。高等教育在国家与社会发展中的特殊战略地位决定了高校不可能成为脱离政府的独立王国。“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”24前引16，［美］约翰·S.布鲁贝克书，第32页。政府应自觉地以 “掌舵者”的身份加大教育行政执法力度，遵循法定职权与程序，运用行政指导、行政处罚、行政强制等手段，引导和督促学校规范办学，依法纠正学校的违法、违规行为，保障教育法律和政策有效实施。

其次，社会通过多种渠道监督高校自治。例如，高校应遵循 《高等学校信息公开办法》及时、准确地公开办学信息，重点公开经费收支、招生就业、基本建设招投标、培养目标与课程设置、学校配置资源以及干部选拔任用、教育教学安排等社会关注的信息。再如，应推行和完善年度工作报告和财务报告公开制度，在专业技术职务评聘、岗位聘用、学术评价和各种评优、选拔活动中，要做到过程和结果的公开透明，接受利益相关方和社会监督。此外，在教育教学质量评估方面，实行评估主体的多元化，扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价。

第三，高校自治要接受必要的司法监督。在甘露诉暨南大学案的再审判决书中，最高人民法院称， “违纪学生针对高等学校作出的开除学籍等严重影响其受教育权利的处分决定提起诉讼的，人民法院应当予以受理。”25中华人民共和国最高人民法院行政判决书 （2011）行提字第12号。虽然我国没有判例法制度，但是最高人民法院作为国家最高审判机关，其判决对于地方各级人民法院都具有指导意义。这意味着，高等教育纠纷已在事实上纳入了行政诉讼的受案范围。遗憾的是，教师因职称评定、学术评价以及各种评优、选拔活动中受到不公待遇仍被阻却在司法救济的大门之外。

第四，高校自治还离不开健全的内部监督机制。其一，教职工代表大会是教职员工参与学校民主管理和监督的重要组织形式，应依法保障教职工参与民主管理和监督的权利，维护教职工的合法权益；其二，在学术治理方面，应真正发挥教授委员会制度的作用，建立和完善教授代表对教学科研、学科建设、教师聘任、资源分配和改革发展事宜的决策参与和监督机制。

三、崇尚学术自由

高校本质上是学术组织体，“所要解决的是思辨的问题”，26［美］郝钦斯：《美国高等教育》，王利兵译，浙江教育出版社2001年版，第63页。学术的内在逻辑要求 “国家不应把大学视为从属于自己的机构，使其活动服从于自身的，而不是科学本身的目标，这样只会使大学受到损害”。27施莱尔马赫语，转引自陈洪捷：《德国古典大学观及其对中国大学的影响》，北京大学出版社2002年版，第48页。相反，对于高校学术发展而言，“国家必须彻底放弃对科学的任何干涉，国家的干涉往往会变成科研的障碍”，“国家除了供应必要的物质和选任适当的人员之外，没有其他任何义务。”28洪堡语，转引自吴式颖、任钟印主编：《外国教育思想通史》第7卷，湖南教育出版社2002年版，第182、186页。所以，大学必须服从于学问的纯粹理念，要求学术必须自由。

（一）学术自由的基本内涵

恰如奥古斯丁对时间的界定一样，学术自由的内涵亦有些扑朔迷离。《牛津法律大辞典》（1988）将其界定为 “一切学术研究或教学机构的学者和教师们，在他们研究的领域内有寻求真理并将其晓之于他人的自由，……不必为迎合政府、教会或其他正统观念而修改研究结果或观点”。《国际教育百科全书》（1990）认为 “学术自由一般被理解为不受妨碍地追求真理的权利”。《大美百科全书》（1990）认为 “学术自由指教师的教学于学生的学习，有不受不合理干扰和限制的权利，包括讲学自由、出版自由和信仰自由”。《大不列颠百科全书：国际中文版》（1994）则认为 “学术自由指教师和学生不受法律、学校各种规定的限制或公众不合理干扰而讲课学习、探求知识及研究的自由”。29http：//baike.baidu.com/link？url=ReAQmvbW6m6CMAzs5MI8iFtIXAQat44LBfDQPeY7Sqt2mJnw7YYEaqsswQmwsRiIUnMBHt3RaVN Kn_CU1g4WQ_，2016年3月10日访问。《学术自由和高等教育机构自治利马宣言》则将 “学术自由”界定为 “学术团体 （academic community）的成员，个人地或集体地，通过调查、研究、讨论、文献整理、发表成果、创作、讲学、演讲、著述等方式追求、发展和传播知识的自由”。30转引自谢海定：《作为法律权利的学术自由权》，载 《中国法学》2005年第6期。根据上述界定和学者现有的讨论文献，笔者将学术自由概括为两大内容：

其一，学术研究和发表的自由。“所谓 ‘研究’，意味着 ‘方法上批判的追求新的认识’，或以自然和社会之所有素材为对象的 ‘新的学术认识方法之探究、或真理之方法论上的考量、或学术判断的证明’。”31前引3，周志宏书，第42页。从内容上说，研究自由包括消极的防御权和积极的请求权两个面向，前者要求国家不得干涉科研活动，后者要求国家对科学研究提供人、财、物的支持与保障。32德国联邦宪法法院曾经在判决中认为，学术自由不仅 “拒绝国家对学术之个别领域的干涉”，国家更有义务 “积极地对此有所作为，亦即以保护、促进之态度来防止此种自由保障之侵蚀”。参见前引3，周志宏书，第45页。发表研究成果是研究活动的延伸，但两者相互独立的。在内容方面，发表自由主要是指学术成果的所有人可以自由选择发表与不发表、以何种方式发表、在何种媒体上发表的权利，同样包括消极的防御权和积极的请求权两个面向，前者指国家不得以事前或者事后政治、宗教审查的为由禁止特定成果的发表，后者要求国家积极地提供一个开放的、自由的出版、发表环境，促进科研成果的传播与交流。33参见前引30，谢海定文。

其二，讲学自由和学习自由。讲学自由是指以讲学为主要目的传授知识的自由。讲学活动的范围，一般包括高校内的课堂讲解、讨论、作业、实习、用于教学目的的实验等，课堂教案、教材、教具的使用等；高等教育机构之外的机关、组织或个人群体邀请学术界人士就某方面的问题进行学术演讲的活动，也可算作讲学的范围。学生学习自由是讲学自由的延伸，德国教育学家费希特认为，“教师的教学不应该对大学学生限制他所具有的自由思考和传授独立思想的自由，大学学生已为学术自由做了适当的准备”。34［美］约翰·S.布鲁柏克：《教育问题史》，吴元训等译，安徽教育出版社1991年版，第163页。世界大学会社 《利马宣言》第9条则规定：“高等教育的学生均享有学习的自由，此种自由包括从可选课程中选择学习领域的权利以及其所取得的知识和学历得到官方认可的权利。高等教育机构应该以满足学生的专业需求和渴望为目标，国家应该为学生提供追求其学业的充分资源。”35转引自前引30，谢海定文。

同时，笔者认为，无论是科研自由还是讲学自由，都内含了言论自由。美国是将学术自由作为言论自由加以保护的典型国家。1915年，美国大学教授联合会发表 “关于学术自由和终身教职的原则宣言”，将学术自由看作大学满足增长人类知识和培养专门人才的公共需要的必要条件，并坚持一所大学必须容忍有关争议的观点，必须准备容忍他的职员的奇谈怪论。36马凤岐：《变革时代大学的价值核心》，北京师范大学出版社2013年版，第200页。美国联邦法院判决中第一次以言论自由为“学术自由”作辩护是1952年阿德勒等诉纽约州市教育委员会案。37前引3，周志宏书，第79页。本案中，针对纽约公立学校教师阿德勒等人因参与颠覆性组织被纽约市教育委员会解聘的行为，道格拉斯和布莱克大法官援引宪法第一修正案表达了反对意见，认为 “宪法保障我们社会每个人的思想和表达自由”，纽约市教育委员会的行为 “必然引起对学术自由的恣意破坏”。38Adler v.Board of Education of the City of New York，342 U.S.485（1952）.在1967年的凯伊西诉纽约州立大学董事会案中，最高法院再次强调了学术自由作为言论自由的不可侵犯性，认为学术自由 “是第一修正案所特别关切的”。39Keyishian v.Board of Regents of the University of the State of New York，385 U.S.589（1967）.参见前引3，周志宏书，第18-19页。

（二）学术自由的宪法权利属性及其实现

最早将学术自由载入宪法的是德国。1848年普鲁士革命以后，全德主要大学的代表齐聚耶拿，要求在宪法中保障 “完全的教学和学习自由”。1849年草拟的 《法兰克福宪法》第152条规定：“学术及其教学是自由的”。尽管由于国王腓特烈四世拒绝接受 《法兰克福宪法》使得上述条款胎死腹中，但是1850年的 《普鲁士宪法》将该条款原原本本地保留下来，学术自由正式成为宪法权利。1919年 《魏玛宪法》规定：“艺术、学术及其教学是自由的，国家应予保护并奖励之”，这是西方宪法保护学术自由的滥觞。40参见前引3，周志宏书，第18-19页。根据姜士林主编的 《世界宪法全书》（1997年版）中的初步统计，在收录的亚洲、欧洲、美洲和大洋洲的123个外国宪法中，有60个国家的宪法对学术自由权进行了不同程度的规定，达到收录宪法总数的48.78%之多。41参见孙婷：《论学术自由权——宪法学视角的思考》，湖南师范大学2007年硕士学位论文，第27页。有的国家在宪法中明确使用 “学术自由”的概念，如 《日本宪法》第23条：“保障学术自由”；《韩国宪法》第22条：“全体国民有学术和艺术活动的自由”；《菲律宾宪法》第5条：“一切高等学校享有学术自由”；《阿根廷宪法》第14条：“凡本国境内的居民，均享有学术研究及演讲的自由”。有的国家则是在有关条款中体现对学术自由的宪法保护，如 《德国基本法》第5条：“艺术、科学、教育、研究是自由的”；《意大利宪法》第33条：“艺术、科学是自由的，因此他们的教育也是自由的”；《希腊宪法》第15条：“艺术、科学、教育、研究是自由的”；《西班牙宪法》第27条承认教育自由包括在法律条款下的大学自治；《伊拉克宪法》第27条：“国家保障科学研究自由……”；《斯洛伐克宪法》第43条：“科学研究和艺术的自由受到保障……”；《古巴共和国宪法》第38条：“有科学创造和科学研究的自由”；《马其顿宪法》第47条：“保证学术、艺术及其他形式创作的自由”。参见高家伟：《教育行政法》，北京大学出版社2007年版，第263-265页；秦前红、严晗：《中外学术自由权的宪法保障比较》，载湛中乐编：《通过章程的大学治理》，中国法制出版社2011年版，第47-48页。《台湾地区 “宪法”》第11条规定了 “讲学自由”、“言论自由”和 “著作及出版自由”，被台湾学者认为是学术自由的 “宪法”法源。42李鸿禧：《现代大学自治及其学术自由思潮——其民主宪政体系下之涵义》，载李鸿禧：《宪法与人权》，台湾元照出版公司1999年版，第403页。《中华人民共和国宪法》第四十七条对科研、文艺创作和文化活动自由也通常被认为是学术自由权在宪法条款中的具体体现。

“徒法不足以自行”，学术自由从宪法文本的规定变成现实仰赖于高校自治，其前提则是高校去行政化。美国著名法学家德沃金曾精辟地指出高校去行政化对学术自由的重要意义，他认为 “学术自由必须达到两个层次的隔离：首先，它使大学、学院以及其他高等教育机构既要与立法机构和法院这些政治机构相分离，又要与大财团的经济势力相分离。……其次，学术自由将大学的行政人员与大学的学者们相分离：尽管大学官员任命教授，给各系分配预算，通过这种途径有限度地决定学校的课程设置，但是他们不能越俎代庖地决定教授的教学方式和教学内容”。43［美］罗纳德·德沃金：《自由的法：对美国宪法的道德解读》，刘丽君译，上海人民出版社2001年版，第351页。这与高校去行政化的内涵是耦合的，前一个隔离指向高校去外部行政化，后一个隔离则指向高校去内部行政化。

四、回归学术本位

作为 “纯粹研究学问之机关”，高校运作应该是学术本位的，这是高校去行政化的终极目标。学术本位的核心理念是 “为学术而学术”，“在它自身以外没有目的”，44［美］杜威：《民主主义与教育》，王承绪译，人民教育出版社2001年版，第58页。具有纯粹性和无私性。在当前行政化色彩浓厚的高校管理体制下，学术本位渐趋没落，取而代之的是官本位和学术研究中的急功近利。回归学术本位要驱除高校管理中的 “官本位”思想，形塑学术权力与行政权力分立、行政权力服务于学术权力的运作体制；同时要驱除学术研究中的功利心理，取消学术评价的不合理指标。

（一）行政权力为学术服务

高校管理中 “官本位”思想源于高校管理行政化。在行政化模式之下，庞大的行政队伍成为支配和支撑高校的主体，行政权力凌驾于学术权力之上，主导学术与教学事务。学术组织被边缘化，大学教授在大学决策中没有地位可言，甚至没有基本的话语权，从而使本应处于大学学术主体地位的教师游离于学术管理之外，无法决定自己该做什么和不该做什么。

行政化模式同时造成学术资源的配置不公，即轻学术能力，而重行政级别。行政级别越高，就能够获取越多的资源，包括福利待遇、荣誉称号、评奖、课题等等。行政权力控制学术资源极大地压制了学术的发展，导致 “学而优则仕”的思想在高校教师群体中普遍存在，“官本位”意识浓厚，有的大学甚至出现教授、博导竞聘处级行政职务的荒谬现象。452007年，中国人民大学的顾海兵教授曾以某全国性社会科学研究奖为样本，将获奖论文的第一作者按其不同 “职务”进行划分并赋予相应分值：校长级记为10分，准校长级为8分，副校长级7分，准副校长级5分，院长级4分，准院长级2分，副院长级1分，其他职务0分。最后，相加总分除以人数得出的平均值，即为该学科、学校的 “官味度”指数。研究结论证明了常识：一等奖的 “官味度”为2.846，二等奖的 “官味度”为2.009，三等奖的 “官味度”为1.493。奖项越高，官味特征越明显。一年后，使用同样的方法，顾海兵又将 “宝钢教育奖评审工作委员会”的评委构成进行 “解构”，将60位来自各高校的评委按其各级职务高低逐一赋值，最终得出结论：60位专家的 “官味度”在7.7——高于副校长级。参见《“官味度”与教育官本位》，载 《齐鲁晚报》2009年1月9日A17版；“‘官味度’揭开教育科研官本位面纱”，http：//www. infzm.com/content/22467。

回归学术本位务必要去除高校中的行政特权。一方面，确保大学行政权力存在的唯一理由在于保障学术自由，行政权力越是自觉地维护和保障学术研究，就越能体现行政权力的自身价值。反之，行政权力便失去了其存在意义。46前引2，张楚廷书，第168页。另一方面，高校要健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，并以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。在人员组成上，学术委员会应当由与学校的学科、专业设置相匹配的教授及具有正高级以上专业技术职务的人员组成，不得包含担任学校及职能部门党政领导职务的委员。

（二）建构合理的学术评价体系

基于刊物分级和项目分级的量化评估机制构成当前高校学术评价体系的最大弊端，严重影响了学术研究的纯粹性。以笔者所在的单位为例，教师科研工作量的统计以基点为基本计量单位，以一篇一般CSSCI期刊论文的工作量为一个基点，则中文顶级期刊论文视为6个基点，SCI期刊论文与SSCI期刊论文视为4个基点，法学类中文权威期刊论文视为3个基点，法学类CSSCI期刊论文视为2个基点，非CSSCI刊物则不计入工作量。在项目量化方面，国家级重大重点项目视为6个基点（相当于在 《中国社会科学》发表一篇论文），视省部级重大重点项目为4个基点，视国家级其他项目为3个基点，省部级其他项目则视为2个基点。其一，所谓 “顶级”、“权威”或 “一类”、“二类”等刊物分级制度严重扭曲了学术判断的标准，即不重视论文的实际质量，仅以刊物级别判断研究成果的学术水准，在不具有 “级别”的刊物发表学术成果则其价值得不到承认。其二，将项目视作学术评估的一个关键要素在高校管理中普遍存在，青年教师因为没有获得至少一个省部级项目没有参评副高的资格，副教授则因为没有一个国家项目而没有参评教授、博导的资格。

另一方面，行政权力挤压学术、打压学术的社会现实则决定了通常有 “官衔”的 “学者”更容易在级别较高的刊物上发表成果；行政级别越高越容易获得所谓重大项目。有学者统计，“近三年的国家社科重大招标项目，成功申报者中，80%以上是书记、校长或院长”。47唐志军：《徘徊在大学中的权力幽灵》，载 《东方早报》2014年3月4日。这严重扭曲了学术竞争机制，长而久之，必然打击学者从事学术研究的积极性和热情，转而追求 “学而优则仕”。不仅如此，这种反差还造成了现行体制下学术研究的急功近利，高校教师纷纷沉迷于报课题、拿项目，甚至通过不正当手段在所谓权威刊物上发表论文，而学术成果是否具有价值则在所不问，极大地败坏了学术研究的风气。因此，回归学术本位要求以成果本身作为学术评价的标准，取代基于刊物分级和项目分级的量化评估。

最后，纯粹的学术本位甚至是不以致用为目的。“因为我们不能预言到哪一类型的知识会对我们的社会作出巨大贡献，我们才能有信心地预言，新知识、新观点、新方法和聪明的想法对我们的未来时很重要的。”48［美］德克里·博克：《走出象牙塔——现代大学的社会责任》，徐小洲、陈军译，浙江教育出版社2001年版，第169页。郝钦斯有言，“大学唯一的生存理由，即在不受功利或 ‘结果’压力牵制的情况下，为追求真理提供一个天堂。”49前引26，［美］郝钦斯书，第25页。中国哲学大师冯友兰也认为，“为致用而学术，容易犯一种短视急躁病。结果学术研究不好，因而也无从致用。‘为学术而学术’，不以致用为意，反而可以得到学术之大用。”50冯友兰：《再论 “为学术而学术”》，载 《人民教育》1950年第5期。

结语

高校去行政化不是否定高校行政管理，而是要去除高校管理中的官僚化，建立符合高校特点的专业化行政管理模式。就外部管理而言，政府应尊重教育自身发展规律和学术科研自身运作规律，不得对高校自治横加干预；就内部管理而言，则要落实 《高等学校学术委员会规程》，加强学术组织建设，实现行政权力与学术权力的相对分离，行政权力为学术权力服务，保障学术自由和回归学术本位。

（责任编辑：刘长兴）

*深圳大学法学院讲师，法学博士。基金项目：深圳大学人文社会科学青年教师扶持项目 “司法监督介入高校自治的边界”（15QNFC27）。