转型期山西新型城镇化发展现状及对策研究

摘 要：新型城镇化是以人为本，以城市群为主体形态，以综合承载力为支撑的高质量高水平的城镇化。“一核一圈三群”为主体的城镇化格局是转型跨越发展时期提出的，这一格局加快了山西新型城镇化发展进程，文章分析了目前山西城镇化发展现状并提出了对策。

关键词：山西 新型城镇化 发展现状 对策

中图分类号：F292 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）01-198-03

城镇化是衡量一个国家或地区经济发展水平和现代化程度的重要标志。中国正处于城镇化深入发展的关键时期，城镇化进入了以提升质量为主的转型发展新阶段。国家“十二五”规划纲要明确提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态；党的十八大把推进城镇化作为我国推进经济结构战略性调整的四大重点之一，并强调要明显提高城镇化质量；《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。在转型发展的大背景下，山西省委、省政府高度重视城镇化工作，把市域城镇化作为全省转型跨越发展的四大任务之一，把加快推进城镇群建设作为提升我省核心竞争力的重要途径，把全面推进城镇化发展作为着力推进“六大发展”重要举措之一。山西省正处在工业化和城镇化转型发展的新阶段，加快推进城镇化对促进山西省经济方式转变，实现弊革风清、富民强省，实现全面建设小康社会，具有重要的现实意义和长远意义。

一、“一核一圈三群”为主体的城镇化战略格局的提出

2010年7月29日，全省领导干部大会上，省委领导对市域城镇化发展作出重要指示，山西省将以太原都市区为核心、区域性中心城市为节点、大县城和中心镇为基础，构建“一核一圈三群”城镇体系框架。2011年，山西省第十一届人民代表大会第五次会议审议通过了《山西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，该纲要正式提出建设“一核一圈三群”的城市框架，并对推进城镇化做出了详细规划部署。

“一核”即由太原市区、晋中市区、清徐县城、阳曲县城构成的太原都市区，是全省城镇体系的组织核心，经济转型发展的增长极核。“一圈”即太原都市圈，是以太原都市区为核心，太原盆地城镇密集区为主体，辐射阳泉、忻定原、离柳中城镇组群的都市圈，包括太原、晋中、吕梁、阳泉、忻州5市的30个县、市、区。该区域是省域经济与社会事业最为发达的核心区域和最为重要的城镇密集地区。“三群”一是以大同、朔州为核心的晋北中部城镇群，二是以临汾、运城为核心的晋南中部城镇群，三是以长治、晋城为核心的晋东南中部城镇群。三个城镇群是区域经济发展的核心区域，省域经济持续增长的重要区域。

按照“一核一圈三群”布局，努力把太原都市圈打造成为具有全国意义的重点开发区域，成为中部崛起新的增长极，成为山西经济转型发展的强大引擎和综合配套改革的先行区；太原市成为资源型经济转型示范区，全国重要的能源、原材料、煤化工、装备制造业和文化旅游业基地；阳泉市成为新型能源和新型材料生产加工基地、晋东地区中心城市；忻州市成为以渡假和旅游服务、轻型工业为主的综合性城市；吕梁市成为山西西部区域性中心城市；大同市成为国家重要的能源基地和历史文化名城、晋北及晋冀蒙交界地带中心城市；朔州市成为新型煤电能源基地、晋北南部区域性中心城市；临汾市成为晋南区域性中心城市、新型工业大市；运城市成为晋南和晋陕豫黄河金三角地区重要中心城市，具有河东文化特色的新型工贸旅游大市；长治市成为具有上党文化特色的区域性中心城市和综合性工业城市；晋城市成为能源和煤化工服务基地、区域性中心城市；实施“大县城”战略，培育一批新的中小城市；实施百镇建设工程，建设成为集聚产业、吸引人口、服务三农的中心镇，成为统筹城乡发展的突破口。

二、山西省新型城镇化发展现状及问题

（一）城镇化水平不断提高，但城镇化质量太低

目前，山西省处于城镇化快速发展阶段，城镇化水平不断提高（见表1）。2014年，全省城镇人口1962.32万人，城镇化率53.79%，接近全国平均水平（54.77%），较2009年的45.99%提高了7.8个百分点，年均增长1.3个百分点，远高于全国年均增长速度1.07个百分点）（见图1）。

2012年，全省城镇化率已超过50%，山西省已进入城市型社会为主体的新时期，但是城镇化质量太低。城镇化率总体水平低，城镇化发展滞后于工业化和经济发展水平，城镇基本公共服务建设滞后，生态环境污染问题突出，“城市病”问题日益突出，综合承载力不强，城乡建设缺乏特色。

山西省城镇化水平与经济发展的适应程度有差异，从城镇化与工业化的比较来看，2000年以来山西经济发展速度加快，尤其是工业化率远高于全国平均水平，而城镇化率却一直不及全国平均水平。2012年，全省工业化水平为52%，城镇化与工业化之比为0.99，仍低于国际公认的1.4～2.5的合理区间，城镇化滞后于工业化；2012年的人均地区生产总值为5327美元，按照国际标准，人均GDP达到1000美元的地区，城镇化水平应在60%以上，山西城镇化落后于经济发展水平。以太原市为例，太原的城镇化率高达84.12%，在省内和中部六省城市中位居第一，比武汉高13.52个百分点，比郑州高17.04个百分点，但是太原的 “城中村”和棚户区人口高达94.22万人，占市区人口的33.1%，这说明太原城镇化率太高，城镇化质量太低，呈现“虚高实低”。

（二）城镇化空间格局初步显现，但区域城镇体系不完善

2010年以来，根据山西省委省政府编制的城镇化规划，经过五年的建设期，“一核一圈三群”为主体的城镇化格局在山西版图上越来越清晰，城镇化空间格局初步成型。太原率先发展取得了明显成绩，两山绿化、汾河整治、公共自行车服务点、立体交通、太原南站、晋阳新区、汾东新区、城中村整村拆除等建设取得一定进展。太原晋中同城化步伐加快，率先实现规划协调、道路对接、公交互通，山西高校新区、山西科技创新城、晋中108廊带区域一体化发展示范区正在加快建设发展。大同都市区、朔州东部新区、临汾百里汾河经济带、运城盐临夏、长治上党城镇群、晋城“一城两翼”、孝汾平介灵等特色城镇组群已具雏形。

城镇群建设虽然取得一定成效，仍处于起步阶段，区域城镇体系不完善，城镇规模偏小。太原城市群虽写入国家战略，但与中西部地区的长株潭城市群、中原城市群、关中城镇群等存在较大差距。太原都市圈体系不完善，内部差异明显，城镇的等级规模、功能定位、区域分工与联系等发展不明确，太原都市区、太原晋中同城化、孝汾平介灵城镇群发展成效明显，但“阳盂平”、“忻定原”、“离柳中”城镇群发展缓慢，连接中心城市的交通、通信等基础设施正加快建设。

三大城镇群中，上党城镇群发展成效卓越，其他城镇群发展滞后。上党城镇群建立了1+6城乡一体化发展新格局，实现了中心城区到周边6个县城的20分钟通达圈，形成了人流、物流、资金流、信息流大通道，区域城镇空间布局合理，获得多项“国家级”荣誉。而其他城镇群内部功能结构、分工联系未能显现，中心城市与其他城市未形成明显梯度，中心城市对周边的辐射带动能力较弱。

（三）城镇化规模不断扩大，但“人的城镇化”水平低

城镇化发展过程中，城镇人口数量增加、城镇用地规模扩大是城镇化的主要标志。“一核一圈三群”规划布局和开展城市扩容提质大行动是山西加快推进城镇化的重点工作，2013年，山西省22个设市城市平均人口达到46万，平均用地规模达到43.5平方公里，分别比2006年增加5万人和10平方公里；县城平均人口达到7.2万，比2010年增加0.7万；初步形成了大型中心城市、中小城市、小城镇协调发展的格局。在实施“大县城”战略中，孝义市的做法很典型。孝义市全面推行全域城镇化战略，集中力量搞一流主城区建设，建成区面积达31平方公里，城镇人口35万人，市区集聚了76%的城镇人口。

城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，真正实现“人的城镇化”。山西在城市化建设中，人口城镇化滞后于土地城镇化，户籍城镇化滞后于常住人口城镇化。2012年山西省常住人口城镇率为51.26%，户籍人口城镇化率为33.48%，两者相差17.78个百分点，户籍人口城镇化水平远远落后于常住人口城镇化水平，导致进城农民未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。“人的城镇化”水平低还表现在产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化等，城镇人口的过度集聚，导致基础设施建设滞后，交通拥堵问题严重，城镇环境污染问题突出，社会秩序混乱等，人居环境变差，严重制约了城镇的健康发展，以人为本，真正意义的城镇化未能实现。

三、山西省新型城镇化发展对策

（一）加快推进城镇化建设，提升城镇化质量和水平

近几年，山西省城镇化水平一直略低于全国城镇化平均水平，处于全国中等发展水平，与同期城镇化率高的省份还存在较大的差距，要积极推进城镇化建设，努力提升山西城镇化质量和水平。

1.坚持“四化同步”，推进城镇化全面发展。坚持把信息化作为引领，推动“智慧城市”建设，提高信息技术在农业、工业、城市管理等领域的应用；坚持城镇化与工业化互促互进，增强城镇化的产业支撑，提高就业吸纳能力；坚持城镇化与农业现代化相辅相成，提高农业产业化水平，引导农村人口有序向城镇转移，为工业化和城镇化提供支撑。

2.提高综合承载能力，改善城镇人居环境。结合“一核一圈三群”城镇体系布局框架，加快构建包括公路、铁路、轨道交通、民航组成的现代综合交通体系和“大”字型综合交通主骨架，加强都市圈、城镇群内部交通联系及与周边城市群的联系，形成包括高速公路、城际快速路、铁路等方式的现代化综合交通体系。加强城镇道路、供水、燃气、垃圾处理等市政公用设施和科技、教育、卫生、文化、通信等公共服务设施建设和供给；继续推进旧城区改造，以棚户区改造为切入点，稳步实施城中村、连片旧住宅、废旧工业片区等综合整治；加强改善城镇污染、生态破坏环境，实施碧水蓝天和造林绿化工程，发展循环经济，努力建设绿化山西、气化山西、净化山西、健康山西，提高综合承载能力，全面改善人居环境，推进城镇化全面发展。

3.发掘城镇文化资源，建设各具特色的文化城镇。在城镇化建设的进程中，应在文化传承上，发掘城镇文化资源，传承好山西五千年的文化底蕴，打响三晋文化名片，增加山西城镇的文化内涵和品牌效应，建设形态各异、各具特色的城镇。在旧城改造中注重保护历史文化遗产、民族文化风格和传统风貌；在新城建设中注重融入传统文化元素，加强城镇自然与人文协调发展，鼓励文化多样化发展；加强对历史文化名镇、历史文化街区、民族风情小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护。阳城县北留镇下辖33个行政村，全镇有国际级重点文物保护单位3个、中国历史文化名村2个、省级历史文化名村4个，有皇城相府、九女仙湖等景区。北留镇在推进城镇化的进程中，根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性、彰显文化特色，应努力培育工业强镇、文化强镇和旅游强镇。

（二）加快构建“一核一圈三群”城镇化空间格局，不断完善城镇体系建设

1.继续优化“一核一圈三群”城镇化空间格局，提升区域竞争力水平。按照“一核一圈三群”城镇空间布局框架，继续加快发展太原都市区和都市圈，培育壮大晋北、晋南、晋东南城镇群，继续推进“大县城”和“百镇建设”，继续促进资源型城镇转型发展，让‘一核’更加坚实、‘一圈’更加完备、‘三群’更加丰满，让‘大县城’更具规模、重点镇更具特色、资源型城镇更快转型。

全力打造太原都市圈，提高阳泉、忻定原、离柳中、孝汾平介灵四个城镇组群辐射带动能力。孝汾平介灵组群要协调城区拓展方向，推进区间交通网络的一体化对接，加强城市功能的有机联系；阳泉市要按照“一带四城，多点环绕”的空间结构协调发展；忻州市要加快云中新城和经济开发区建设，推进中心城区与原平、定襄整合发展，加快形成“一廊三带，两区三城”的空间结构；吕梁市要以北部新区建设为着力点，拓展城市发展空间，促进离柳中及方山大武镇的一体化发展，形成“一体两翼，带状组团”的空间结构。晋北、晋南、晋东南城镇群是区域经济发展的核心区域，省域经济持续增长的重要区域，必须加快提升“群”的整体实力，使三大城镇群尽快成为具有较强竞争力的增长型区域，让三大城镇群发展壮大，形成太原、大同、阳泉、长治、临汾、晋城、晋中、运城8个50万以上人口规模的城市，成为引领全省经济发展的重要增长极。

2.继续完善城镇体系建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。一个区域的城镇体系是否合理，主要从城镇的等级规模结构、不同城镇的功能定位、区域分工、城镇之间的联系网络等方面进行考察。

加快区域中心城市发展，增强中心城市辐射带动功能。继续支持太原率先发展，建设成为一流省会城市，全国重要的新材料和先进制造业基地、中部地区重要中心城市、历史文（下转第201页）（上接第199页）化名城。加快构筑三大城镇群，建设区域性中心城市，充分激活和发挥大城市聚集经济、辐射带动和吸纳能力，带动区域经济社会发展，增强竞争能力。

促进中小城市快速发展，提升质量，增加数量。把资源富集、交通便利、工业基础较好、综合承载力较强的中小城市作为推进城镇化的重点之一，鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，实施“大县城战略”，就地城镇化，努力使其成为吸纳农业人口转移的主阵地，提高对人口和产业的集聚能力。

有重点地发展小城镇，提高小城镇集聚规模、提升经济实力、增强服务功能。实施百镇建设工程，按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，重点发展一批区位和资源优势突出、发展潜力较大、基础设施相对完善、具有一定人口和产业基础的重点镇。

此外，积极推进资源型城镇转型发展，形成多样化的现代城镇职能体系。山西是全国典型的资源型地区，资源型城镇比例高，对城镇化的带动作用不强。按照工业新型化战略，提升资源型产业，大力发展资源加工业、配套产业和生产性服务业，积极发展新兴产业和第三产业，促进支柱产业多元化和产业结构优化，强化城镇综合功能，增强城镇的综合服务能力，扩大辐射和组织效应，促进工矿型城镇可持续发展。今后继续推进太原西山地区、大同矿区、阳泉矿区等工矿地区的综合治理。

（三）重视“人的城镇化”建设，促进城镇化健康发展

1.有序推进农业转移人口市民化，提高城镇化质量。2013年，山西省城镇化率达52.56%，高于全国1.36个百分点，尽管如此，户籍人口城镇化仍有600多万农民有市民之名而无市民之实，因此，提高城镇化质量首先应从农业转移人口市民化做起。推进农业转移人口市民化，需健全农业转移人口落户制度，制定大中小城市和小城镇的差别化落户政策，改进大城市落户政策，放宽中小城市条件，取消小城镇落户限制，合理引导农业人口有序向城镇转移，实现以人为中心的城镇化发展战略。2015年2月6日，山西省出台了《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，将进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，到2020年，全省要基本建立规范有序的新型户籍制度，努力实现360万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这标志着山西户籍制度改革正式进入实施阶段，二元户籍管理模式将退出历史舞台，城乡居民的身份差别将被取消，将会进一步加快城镇化进程。

2.推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，进一步推动城镇化健康发展。推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，就是要稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务全覆盖。具体做法是保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；提高就业吸纳能力，加强农民工职业技能培训；改善农民工基本医疗卫生条件；扩大社会保障覆盖面，把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系；实施统一的城乡居民基本养老保险制度；加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系；完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展；拓宽住房保障渠道，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。农业转移人口享有基本的公共服务，生活质量明显提升，人居环境得到改善，“人的城镇化”逐步实现，真正意义的城镇化显现。

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（作者单位：山西省社会科学院 山西太原 030006）

[第一作者简介：张文霞（1986—），女，汉族，山西交口人，研究实习员，硕士研究生，研究方向：区域经济]（责编：李雪）