分税制下我国地方财政自主权的规范与保障

【摘要】随着国家财税体制改革的不断深化，有关我国地方财政自主权的讨论也愈发激烈。1994年分税制的确立，是中央与地方财政关系走向制度化、规范化、法制化的起点，基本形成我国现行财政体制的制度架构。但是，由于分税制改革不彻底，长期以来，中央和地方政府之间关于事权与财权不匹配，财政收入及支出权限划分不清晰等原因，导致地方财政自主权空间逼仄。因此，本文以我国地方财政自主权为题，为规范央地财政关系寻觅新机。

【关键词】分税制 地方财政自主权 规范保障

财政是国家治理的基石，是庶政之母。分税制改革的主要目的是提高国家的财政汲取能力，这使得在财政制度架构的过程中表现出强烈的时代印迹，反映在制度上主要有宪法规范的缺失、法律规范的碎片化以及制度化范围的局限性等特征，导致地方财政风险加大。因此，在这种风险倒逼机制下，包括中央与地方事权与财权如何划分，地方财政事权与支出责任如何匹配，地方财政自主权的范围亟需进一步明确，地方税与地方债以及预算监督管理等方面做更多研究和关注。

一、赋予地方政府一定的事权与支出责任自主权

由于我国是单一制国家，中央与地方实行垂直管理，中央政策地方必须无条件执行。而且，分税制并没有确定统一的地方政府财政体制，而是由各地政府根据自身情况自行决定，如何处理地方政府的事权与支出责任同国家结构目标间的矛盾平衡直接挑战着公共财政权的机制构建。实践中，我国大量的事权与支出责任由地方政府，特别是县一级政府承担，中央政府与地方政府以及地方政府间事权划分与支出责任划分极不合理。改革开放以来，我国各地经济发展取得显著成就，但是由于地理位置、自然资源、工业基础的差异，各地发展不均现象愈发突出，使得现有的地方收入与支出责任划分早已不能适应各地的发展现状。比如，某些中西部省份财政收入尚无法自给自足，需要通过中央政府的财政转移支付等手段满足其财政需求；以北上广为代表的沿海发达省份其财政收入屡创新高，对于地方财政自主支配的权力日益强烈。在事权与支出责任严重失衡的现状下，导致“中央请客，地方买单”的情况屡屡发生。

对此，我认为，合理划分地方财政事权与支出责任，通过法律形式明确各级政府的事权是制度使然。对于法律规定事权范围内的事权，赋予政府一定的财政主权，严格按照法律办事；对于法律规定范围以外的事权地方政府可以结合本地实际情况考虑是否履行，赋予地方一定的选择权。

二、赋予地方一定的税收自主权

国家财政收入可分为税收收入和非税收收入，因此财政收入自主权包括税收收入自主权和非税收收入自主权。立法法第8条的规定，对中央和地方税收立法权的配置进行了明确界定。税种的设立、税率的确定等税收基本制度只能由法律规定，但是法律也没有明确否认在税收基本制度之外的地方税收立法权的存在。实践中，我国并没有建立统一完善的地方税体系，并没有收入可观且收入可持续增长的地方税主体税种。

要解决我国地方财政困难，理顺中央和地方财政关系，必须加快我国地方税体系建设。对于具有外溢效应的收入方式，如增值税、所得税等税种，应由全国人大及其常委会统一立法。但是纯粹属于地方的收入方式，如房地产税可以交由地方自主决定。在税收优惠及扣除等方面，根据地方实际情况给予一定的自主权，也是不错的选择。

三、赋予地方政府一定的发债权

发债权即地方政府是否拥有自主借债的权力，是否可以自由地使用债务收入，以及是否对自己举借的债务独立负责，这些都是地方政府发债应当考虑的问题。近年来，地方政府为了筹集公共基础建设资金，全国各地兴起一股“土地财政”热潮。《预算法》修改后，赋予地方政府一定发债权。随后在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中要求，地方政府对于其举借的债务具有偿还责任，中央实行不救助原则。“不救助”意味着地方“买单”后中央没有偿还义务，实质上有悖法理。

笔者认为，在当前状况下，清理、整顿地方债刻不容缓，其可以在一定程度上解决地方政府债务存量问题，但其不能一劳永逸地解决地方政府的新增债务问题。在允许财务状况较好的地方政府发行地方债的同时，法律应明确规定地方债收入只能用于投资性支出，且禁止用新债还旧债，迫使地方政府谨慎投资、谨慎借债。此外，还要加快地方政府信用评级体系建设，进一步完善地方信贷市场。

四、加强中央对地方的预算监督管理

在一定意义上，财政民主主义与现代预算相伴而生。预算是财政的核心与基石，关系国计民生，是实现现代国家治理的重要手段。地方预算监督是地方公共财政的重要领域，是影响政府收支行为与财政活动的重要因素。由于我国地方民主制度不健全，地方政府的财政行为往往缺乏有效的外部监督。因此，加强中央对地方的预算监督管理是赋予地方财政自主权的重要保障。

目前，地方财政部门对部门预算的监督主要依靠事后监督，导致“亡羊补牢，为时已晚”的情况屡屡发生，给地方政府带来巨大损失。因此，地方财政部门要适应财政体制改革的需要，对本级政府财政预算支出的事前、事中、事后采取全过程、全方位跟踪与监督，及时发现在资金运行过程中存在的风险与问题。同时，加强对地方财政的监督力度，建立财政监督员制度，其目的在于由财政监督员加强与地方政府及其所属财政部门的联系，做到专员专办，专员跟踪，及时发现并解决预算执行过程中出现的问题，切实做好监督工作。

五、加快财政基本法立法保障

保障地方政府财政自主权，应立法规范财政自主权。我国宪法中欠缺对于地方财政自主权权限的规范，更欠缺相应法律对地方财政自主权进行约束与保障，对此，应借鉴国外先进经验着手起草财政基本法，包括政府间收支划分法、财政转移支付法等。地方财政自主权的法制化模式充分发挥了地方参与的积极性，具有权威性、稳定性和可预测性等特点，更加有利于提升国家财政治理能力，加快我国财政法制化进程。

参考文献

[1]熊伟.《财政分税制与地方预算自主权》[J].武汉大学学报（哲学社会科学版）2015年第3期.

[2]魏涛，张青.《财政分权与地方财政自治：法国的经验与借鉴》.2015年第八届中国财税法博士论坛论文集，第26至37页.

[3]闫然.《地方财政自主权保障与规范的重构路径》.2015年第八届中国财税法博士论坛论文集，第49至57页.

[4]徐健.《分权改革背景下的地方财政自主权》[J].载《法学研究》2012年第3期.

作者简介：李静静（1990-），女，汉族，山东潍坊人，山西财经大学法学院硕士研究生，专业：经济法学，研究方向：财税法。