编织“制度之笼”

【摘要】本文结合工作实际，以XX大学的实践为蓝本，从宏观架构和微观操作层面对高校内控建设行了不同维度的考察，坚持问题导向，对高校普遍面临的内部控制制度建设问题进行了“接地气”的描述，以探寻经济新常态下，依法治校语境中教育事业单位内部控制制度建设的持续发力点。

【关键词】教育 制度建设 内部控制

随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）陆续出台，从经济活动到所有业务活动的范围扩展的内部控制理念深入人心。旨在通过“以评促建”方式指导和推动行政事业单位积极开展内部控制建设，财政部2016年6月24日印发《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号），决定于2016年下半年开展单位内部控制基础性评价工作，这是贯彻落实党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的一项重要改革举措。基于此，就有关内部控制制度建设在高校的实践方面的话题与同行交流互鉴。

一、认识和体会

由中国会计报和瑞华会计师事务所联合主办的“瑞华杯”2015年度中国十大财会新闻评选结果揭晓，“行政事业单位内控工作进入新一轮发力期”（背景是，2015年底，财政部发布《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，因此说“引领行政事业单位内控进入新一轮发力期”）与“政府会计准则体系雏形初具”“《会计法》实施30周年”一道入围。评选结果由财政部相关部门负责人、业内著名财会专家学者等组成的专家评委会评选产生。这足以说明，内控是财经界的大事件。

我们认为，内控的核心是制衡思想。编织科学的制度“笼子”至少有以下重要作用或者说重要意义：

一是基础。全面推进行政事业单位内部控制建设，强化行政事业单位内部控制实施效能和对内部权力的制约和监督，更好地发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。

二是抓手。从源头上落实党风廉政建设主体责任和贯彻《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的重要抓手，对于建立健全权力运行的制约和监督机制、减少自由裁量权、限制公共权力滥用、有效避免政策制定和资源配置过程中的行政风险、法律风险与廉政风险等方面具有重要意义。

三是机制。机制建设是实现从惯性到规范化转变的重要途径，通过内部控制的建立编织起科学的制度‘笼子’，形成‘不能腐’的防范机制，有助于推动反腐工作从治标转向治本。同时，有效实施单位内部控制，能够明确依法履职的行为准则，而科学设置审批流程和办理时限，既防止了“乱作为”，也杜绝了“不作为”。

因此，我们的体会是：从讲政治角度讲，是国家加强治理体系建设的重要抓手，又是单位统筹落实党风廉政建设的具体落地的方式之一，也是落实中央“将权力关进笼子里”的具体措施之一，更是单位践行“三严三实”、“两学一做”常态化、长效化的具体内容。从讲经济的角度讲，行政事业单位是以耗用政府财政资金或纳税人的税金以及其他公共资源为代价行使职权和提供服务，必须建立有效的控制制度体系，以保障这些资源的有效使用。

河南省财政厅“企业信息管理系统”网站显示，2015年1～12月河南省企业主要财务指标：全省纳入统计范围的6065户一级企业，1～12月企业累计实现营业总收入23039.3亿元，下降1.5%。因此，不难看出，经济形势的严峻性。据河南省财政厅网站信息公开资料显示，2016年省级一般公共预算收入总计3368.2亿元，其中：省本级收入150亿元，中央补助收入2857.3亿元，市县上解收入338.9亿元，动用预算稳定调节基金20亿元，调入资金2亿元。其中，省本级教育经费安排135亿元，占省本级预算收入的绝大大部分。如何管好用好教育资金，我们怎么用好纳税人的钱，是值得持续深入思考的！然而，健全有效的内控制度是管好、用好经费的客观要求。

二、XX大学初步的做法

内部控制制度作为行政事业单位的管理、资源配置等经济业务活动和内部权力运行的行为规则。一个健全的单位内控体系可促进单位科学高效地运行。一定要明确一个理念：内控不是单位财务部门的事，是整个单位的意志体现、是单位的“一把手工程”。在领导重视的同时，单位要做到全员参与，具体制度既要通用也要因地制宜，组织的管理与服务事项所需要的业务流程要公开，以方便组织落实和执行，也方便公众和相关机构的监督与评价。

总体上，我们认为，首先，要明确‘做什么’和‘怎么做’，落脚点是健全内部控制体系、加强内部权力制衡；其次，构建内部控制建设工作的保障机制，落脚点是要建立内控报告制度、加强监督检查工作。这样构成的内控体系应当“规范、可控、高效”，这样的体系建成之后，无论领导怎么换届，组织运营的所有事项都不应因为领导的变更而改变，换句话说，应该按照制度规则行使权力提供服务，而不是按照个人的意志或爱好运营组织、行使权力。

为此，XX大学的具体做法是：

（一）建构学校层面的“规程”

1.制定《XX大学工作规程》。例如，明确常委会议研究决定学校年度党政重点工作计划、经费预（决）算和预算外50万元以上的经费支出、基本建设和大型设施维修、对外投资项目。

2.制定《XX大学学院工作规程》。例如，学院党政联席会议研究决定学院人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等改革发展的重要问题、重大事项；审定学院年度经费预决算、大额资金使用、津贴分配、办学资源调配等方案。

3.制定《XX大学纪检监察工作规程（试行）》。例如，明确监察处责对学校人才引进、职称评聘、科研经费使用、财务预算审批、基建（修缮）工程、物资（设备）采购、招生就业等重点领域、关键环节进行监督；参与校务公开、学院院务公开监督工作。

4.明确职责。例如，下发《XX大学行政职能部门直属及产业机构职责的通知》对各职能部门的职责进行了明确。

（二）规范制度建设的“入口”

出台《行政规章制度合法性审查与备案管理办法》，为深入推进依法治校，保障学校规章制度的合法性、统一性、科学性和规范性，构建以大学章程为统领的现代大学制度，需要规范学校行政规章制度合法性审查与备案工作。学校法律事务办公室负责学校行政规章制度合法性审查与备案审查的具体工作。

（三）定立经济活动的“规矩”

1.制定《XX大学经济活动内部控制规范（试行）》。为进一步提高管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防范控制机制建设，维护学校经济秩序，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》及相关制度规定，结合学校实际制定。学校内部控制目标主要包括：保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高办学效益和水平。经济活动的各经办单位、校财务处、校审计处、校监察处要各负其责，相互协调、相互制约，确保经济活动合法、合规、有效。本规范适用于校属各单位。各单位负责人对本单位经济活动内部控制的建立健全和有效实施负责。

2.制定《XX大学关于贯彻实施<经济活动内部控制规范（试行）>专项检查工作方案》。为有序推进学校经济活动内部控制规范的贯彻实施，在主管校领导的指导下，监察处、财务处、审计处联合工作，分工明确又相互配合，有效推进内控规范的贯彻落实，每年做几项专题检查活动，探索在“学院预算编制和审核、招投标管理、科研经费使用、合同管理”等方面开展自查工作。

3.制定《XX大学经济活动立项管理办法》。要有真正的规范内部权力运行的具体制度并执行到位，以防止权力过度集中产生廉政风险。项目的确立必须按照学校运行和发展实际需要，必须符合上级政策和学校建设发展规划。列入学校项目库内的项目优先予以考虑。例如，对于使用本单位业务及专项经费的项目、年度预算中已确定了资金额度但未细化的项目（成套设备、工程或服务），立项的审批权限如下：（1）金额在1万元以下的项目由项目负责人签批；（2）金额在1万元（含）以上、10万元以下的项目由分管财务副校长签批；（3）金额在10万元（含）以上、30万元以下的项目经分管财务副校长审核后，由校长签批；（4）金额在30万元（含）以上的项目，经校长办公会研究通过后，由校长签批；（5）对额度较大且涉及教职工切身利益的项目，要经过教职工代表大会或教职工代表大会分团长联席会议通过后，由校长签批；（6）对使用教育事业经费，金额不超过1万元，但属于特殊商品的，如空调、计算机、打印机、摄像机、电视机、照相机等，由业务归口主管校领导签批；（7）学校年度预算中的基本建设、教学设备、学科设备、图书资料、大型维修与改造等大额项目的投入方案经校党委会研究审定。

4.下发《XX大学关于科研经费采购支出严格执行政府采购制度的通知》，使用科研经费进行采购必须经过申请、论证、审批等程序，严格执行国家政府采购制度的规定。购买货物、工程或服务的科研支出，必须经过法定采购程序，采取法定采购方式采购。

（1）单个项目（成套设备、工程或服务）一次性支出在1万元（含1万元）以上、5万元以下的，由项目负责人提出书面申请（见附表），经所在教研室（系、所）主任、学院主管科研工作副院长和科技处（或社科处）处长审批后，由国资处按法定采购程序和采购方式进行采购。（2）单个项目（成套设备、工程或服务）一次性支出在5万元（含5万元）以上的、10万以下的，由项目负责人提出书面申请，由科技处（或社科处）组织专家论证，经主管科研工作副校长审批后，由国资处按法定采购程序和采购方式进行采购。（3）单个项目（成套设备、工程或服务）一次性支出在10万元（含）以上的、30万以下的，由项目负责人提出书面申请，科技处（或社科处）组织专家论证，分别经主管科研工作副校长、校长审批后，由国资处按法定采购程序和采购方式进行采购。（4）单个项目（成套设备、工程或服务）一次性支出在30万元（含30万元）以上的，由项目负责人提出书面申请，科技处（或社科处）组织专家论证，经校长办公会（必要时由校党委常委会）研究决定后，由国资处按法定采购程序和采购方式进行采购。（5）一次购置费支出，金额不超过1万元，但属于特殊商品的，如空调、计算机、打印机、摄像机、电视机、照相机、录像机等，教学学院的，经主管科研副院长审核后，科技处或社科处处长签批；其他单位的，经单位负责人审核后，科技处或社科处处长签批，由国资处按法定采购程序和采购方式进行采购。

5.明确预算调整程序。学校预算执行过程中，如遇国家政策调整或学校事业计划有较大变动，需要调整或追加的项目，20万元以下的，由校长签批；20万元（含）以上、50万元以下的，经校长办公会研究通过后，由校长签批；50万元（含）以上的，经校党委会研究通过后，由校长签批。

6.规范专项经费专项检查。对经费预算在100万元（含）以上的项目（单个或成套设备及工程）按归口管理原则进行专项检查，主要内容包括：立项手续、预算审核、招标采购、验收付款、绩效评价等，并提出意见和建议。具体分工如下：

（1）对从重点学科设备购置费、自然科学类重点学科与科研平台建设专项经费中列支的上述项目进行专项检查，并提出意见和建议。牵头单位：发规处。

（2）对从教学设备购置与维护专项经费中列支的上述项目进行专项检查，并提出意见和建议。牵头单位：教务处。

（3）对从后勤大型维修专项经费中列支的上述项目进行专项检查，并提出意见和建议。牵头单位：后勤处。

（4）对其他涉及上述项目的事项进行专项检查，并提出意见和建议。牵头单位：财务处。

（四）探索内控落地的“支撑”

内控要真正落地，最终还要信息化支撑。通过信息化内嵌内控制度和业务流程，可以起到物理固化的保障作用。同时，信息化是行政事业组织规范有序的具体表现，能够减少人为主观因素影响和降低寻租空间并有效实现信息公开透明，提高组织运行效率。

我们的目标：以信息技术为支撑，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行。目前，我们利用网络财务信息系统，固化了流程和规范了业务，主要有三大块：

1.网上校内预算申报系统。实现各个学院和职能处室有关经费项目从立项申请到预算总额度以及明细预算项目支出的全过程管理，直至学校按照相关规定审定后，进入财务报账系统。

2.网上预约报账方面。以经办人工号为经济业务入口，以经费项目负责人审核为依据，实现网上预约和线下报销的邮寄结合。

3.酬金发放模块。例如，在有关学生奖助学金、科研经费劳务费、助研补助、零星补助和酬金发放等环节进行探索。

让分管部门科研处、人事处、研究生处、学生处逐步审核有关业务的项目经费。

当然，单位内控信息化是大势所趋，同时内控信息化建设也并不能一蹴而就、一劳永逸，而是一个需要不断调整的过程。

以上是XX大学初步的作法，以抛砖引玉。在此，也建议：上级有关部门应组织相应的培训与示范，比如设立相同类型的高校的的内部控制标杆，以利于推广。同时，还应促进财政与审计、监察等部门在内部控制监督考核标准方面进行统一。

三、展望

当前，要以时不我待的决心和勇气，扎扎实实落实《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》精神，把“制约内部权力运行、强化内部控制”作为当前和今后一个时期的重要工作来抓。《指导意见》提出了两个让人印象深刻的时间点：内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作；到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。这体现了国家层面全面推进行政事业单位内控建设的决心。

下一步，将按照省教育厅工作部署，密切跟踪教育部直属高校的有益作法，扎实推进学校内部控制制度建设。要结合XX大学实际情况，在已有的内部控制基本制度和内部控制办法和操作规程的基础上，深入梳理涉及经济活动的各个领域的业务，描述经济业务流程，抓住重要环节和控制节点，分析存在的业务风险和廉政风险，综合运用不相容岗位（职责）分离控？制、授权控制、归口管理、流程控制、信息系统管理控制等方法进行有效防控，并做好内控自评工作。我们要以“大局意识、政治意识、担当意识、看齐意识”把单位的内控制度建设好、执行好，让纳税人放心，让师生满意，经得起内外部的监督检查。

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目《我国高校财务信息披露模式研究》（编号：2013BJY030）后续研究成果、河南省教育厅人文社会科学研究项目《教育事业单位内控研究——以河南为例》（编号：2015-ZD-050）阶段性研究成果、河南省高等学校哲学社会科学研究应用研究重大项目《高等学校内部控制制度体系的构建与实施研究》（编号：2017-YYZD-14）阶段性研究成果。

作者简介：李亚鲁（1973-），男，汉族，山东枣庄人，武汉大学会计学硕士，任职于河南理工大学财务处，研究方向：高校财务管理学。