黑龙江省国有林区职工社会救助研究

李静 刘娜

摘 要：文章分析了黑龙江省国有林区职工的基础救助、配套救助和补充救助等社会救助现状，并探讨了林区职工社会救助存在的问题，如配套资金缺乏、救助方面的政策不完善以及救助手段单一等，继而提出了提高社会救助水平的相应建议。

关键词：社会救助 林区职工 社会保障

中图分类号：F840.61

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）02-193-03

全国重点国有林区和森林工业基地的黑龙江省林区建于1945年，森工林区经营总面积达1009.8万公顷，占黑龙江省国土面积的22%。其中国有林地面积846万公顷，占全国国有林面积的11.7%。黑龙江林业人口155.8万，其中职工36.9万，离退休人员24.8万。黑龙江省林区地域广泛机构众多，下属40个林业局跨全省10个地市、37个县（市）分布，其中跨省分布的有4个局、跨2个以上县（市）分布的有19个局。我国在2000年开始实施天然林资源保护工程，旨在通过禁伐天然林和减少商品木材产量，解决天然林的休养生息和回复发展问题。至今天保工程二期即将进入第六个年头，天保工程的实施对林区的生产生活产生了重大影响，15年来黑龙江国有林区商品林的采伐不断减少，天然林禁伐，木材产量骤减，林区直接相关的收入大幅下降，导致林区经济发展滞后，地方财力拮据，继而引发了林区职工收入减少、社会保障匮乏、职工福利很难落实、部分林区职工生活较为贫困等社会问题。同时国有森工企业产生大量富余劳动力，大批职工下岗且未能得到妥善安置，没有足够的收入来支付生活花销，有些甚至连基本生活无法保障，导致国有林区职工对社会救助的需求更为迫切。所以随着黑龙江林区经济形态的不断变化，应加强对林区职工生活水平的关注，尤其关注对经济困难职工的救助问题，完善救助制度落实救助政策，保障林区职工的基本生活权益。

一、林区职工社会救助现状分析

社会救助是指通过立法由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因所造成收入中断或者收入降低并陷入贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。林区职工的社会救助就是林区政府对林区贫困职工或家庭行补偿的社保制度，国有林区社会救助体系主要有三个方面和八个内容：三个方面分别是基础救助、配套救助和补充救助，其中基础救助的主体就是生活救助，配套救助包括医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和司法援助五个方面，补充救助包括应急救助和社会互助两个方面。

（一）基础救助

基础救助的主要内容是生活救助，所以在林区职工社会救助体系中，生活救助是最基本的内容，也是其它救助的基础。生活社会救助是指解决贫困人员吃穿等温饱问题的一种社会救助项目。生活救助体现的是林区政府的基本职责，通过保障林区职工的基本生活，以保证职工家庭社会救助目的的实现。一方面近年来林区职工收入显著提高，但较其他行业职工收入差距仍然较大。黑龙江省国有林区在岗职工年平均收入由2010年的13661元上涨到2013年的20680元，但2013年黑龙江省和全国在岗职工人均年收入分别为38598元和45676元，分别是黑龙江省林区职工人均年收入的1.9倍和2.2倍。另一方面在森工企业内部，分流上岗人员的工资远低于地方其他部门和行业，而下岗及进入再就业服务中心待安置人员的主要收入来源则是所发放的基本生活费，生存状况更为窘迫，形成规模较大的特困群体。国有森工企业职工虽然具备城镇户口，却无法享受城镇居民应该享有的低保待遇。至今林区的各种补贴标准仍按照20年前标准实行，以取暖费和菜金为例，仍为每年90元。林区职工最近一次普调工资是2013年，人均月增200元，时至今日扣除各种保险费用，职工发到手的工资甚至不足2000元，有相当一部分职工处于最低生活保障线以下。对于负担家庭重担的林区职工来说，仅有的工资很难满足生活、医疗以及子女上学的费用支出。

（二）配套救助

配套救助包括医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和司法援助几个方面。医疗救助是指对低收入者在患病时给予一定医疗补助的一种社会救助项目。虽然我国实行基本医疗保险制度，但这一制度并未普及到所有职工，而且即使参保患者在看病时虽可享受一定的医疗保险待遇，但同时又需要承担一定比例的自付费用。医疗救助部分则是对不能享受医疗保险公民的医疗费用和低收入者高昂的自费费用部分的补助。黑龙江国有森工企业的的职工中，只有全民所有制职工和部分集体所有制职工享受医疗保险，对于分流安置的富余职工并没有解决医疗保险问题，医保覆盖率在1/3左右。而且在森工林区，职工住院医疗费用的补偿比例能够达到约60%，林业职工医院略高于林业中心医院。对于转诊到森工系统以外的非定点医疗机构的参保患者来说，补偿水平非常低，如哈尔滨医大一院、二院的一些大病补偿比最低的只有10%左右。就人均每月1723.3元的工资来看，一旦患有重大疾病，巨额的医疗费用根本无力负担。此外，龙江森工林区总人口155.8人，其中职工（含退休）61.7万人，职工家属94.1万人，职工家属既无城镇医保也无法享受森工系统的医疗保险，患病时自己需要承担高昂的医疗费用，沉重的负担使整个家庭陷入贫困之中。因此，在森工林区亟需医疗救助政策，从根本上解决因病返贫的职工家庭困难。

教育救助是指政府帮助贫困学生的一种社会救助，救助对象是贫困家庭的学生，既包括小学生也包括大学生和研究生。林区工资水平低，留不住教师人才，教学质量差，望子成龙的林区家庭若想把孩子送出去读书无疑负担很重。贫困家庭的学子想通过高考走出林区继续深造需要负担学费和生活费，对于低收入家庭负担仍然过重，无钱上学以至于放弃学业的现象仍然存在。此外，随着林区工作机会的锐减，相当一部分原林区职工走出林区进入其他城市务工，而他们的子女就成为留守儿童，种种家庭教育问题开始显现。所以林区的教育救助，除了资金上的帮扶，还需要对学生心理和思想上的救助，在父母不在身边缺乏家庭教育的情况下，需更注重对学生心理的教育，帮助他们树立正确的人生观、价值观和世界观。

住房救助是国家对低收入者在住房上给予一定的帮助。2008年国家将国有林区棚户区改造纳入保障性安居工程。为建立和完善林区住房补贴制度，缓解林区困难家庭的住房困难，黑龙江国有林区政府实行了职工整体搬迁和棚户区改造，极大地改善了职工的居住条件和居住环境。但是，国家在林区棚户区改造等项目上的资金补助有限，一些退休职工，双下岗职工和残疾职工等家庭负担房屋自费部分仍有困难。目前林区职工人均住房面积为25.98平方米，若再分给无工作的家庭成员则人均面积更小，所以仍有部分困难职工居住条件较差，需要更好的住房政策和更大的资金投入来改善林区职工住房问题。

在就业救助方面，天保工程启动后，国有林区的就业形势发生了重大变化，富余人员急剧增加。由于企业经济危机，大量的混岗大集体职工和大集体职工未得到一次性安置，大多数人成为富余人员。2013年黑龙江国有林区年末在岗职工约30万人，离开本单位仍保留劳动关系人数为10.6万人，下岗人数占职工总人数的26%。2014年4月1日起全面停伐的实施，更是新增富余劳动力4.5万人。林区虽在努力调整产业结构吸纳剩余劳动力、发展第二产业带动就业、加强小城镇建设转移剩余劳动力并鼓励职工自主择业，并且出台了《黑龙江省森工林区下岗再就业人员职业技能培训实施细则》尽其所能解决就业问题。但林区经济发展的局限性和巨大的富余劳动力基数，使得林区充分就业的目标仍难实现。不妥善的安置会引发更多的社会问题和矛盾，不利于林区长期的发展。所以当前林区急需就业救助政策，帮助无业人员尽快找到合适的工作岗位，才能从根本上解决林区人口的贫困问题。

司法救助即政府对贫困家庭和贫困人员给予法律上的帮助。林区政府虽然开展了一系列的法律援助项目，但林区职工文化水平普遍较低，法律意识比较淡薄，很多情况下不懂用法律武器维护自身权益，即使想诉诸法律，对律师费、诉讼费等费用也有所顾及。所以林区仍然缺少对林区人口的法制宣传和司法救助。

（三）补充救助

补充救助包括应急救助和社会互助两个方面。在应急救助中，林区由于独特的自然环境，森林火灾等自然灾害较多，东北地区冬季严寒和大量降雪，也给林区人民生活造成一定困扰。而现在林区并没有建立完善的应急救助体系，很难保证应急救助的时效性和有效性。

社会互助方面，在林区政府和森工企业的扶持下，林区建立了很多互助组织和慈善机构，在职工群众中开展互助活动。但目前林区贫困人口仍然较多，困难群众为数不少，林区缺少宣传互助精神，未能发动林区人民互帮互助使帮扶效果达到最大化，也未能出台有效的鼓励政策来鼓励民间帮扶机构的设立。

由此可见，目前黑龙江省林区职工的社会救助水平较低，满意度较差，社会救助不充分。

二、林区职工社会救助不充分的原因分析

（一）缺少足够的配套资金

林区贫困人口较多，社会救助范围较小，财力无法支持所有贫困人口的日常生活。救助最基本的形式是提供经济上的补助或利好政策，所以在林区贫困职工生活、医疗、住房、子女教育问题上，林区政府和森工企业不得不提供巨额的财政支持。一方面贫困人口比例过大，另一方面财政支持有限，此外随着经济林减产，森工企业已无力负担用于贫困救助的高额资金。资金缺位成为林区职工救助存在种种问题的重要原因。

（二）救助政策不够完善

以医疗保险为例，林区医疗保险参保范围较小，报销比例较低。在众多的支出中，医疗支出是一个家庭不可避免的花销，也是致使家庭经济不稳定的重要因素。一旦有家庭成员患有重病，都将给这个家庭带来巨大的经济负担，因此很大一部分家庭是因病返贫的，而医疗保险和医疗救助是减轻职工医疗负担的根本方法。目前林区人口看病贵就医难的问题无疑是医疗保险参保范围小，报销比例低造成的。对于灵活就业人员，收入本就不稳定而且较低，还要自己承担缴费部分，过重的压力使很多人选择放弃医疗保险，没有医疗保险也无法享受重大疾病等医疗救助，突发的重大疾病成为了家庭贫困的隐患。

（三）救助手段单一

林区主要的救助手段是常见的现金救助和实物救助，而由于林区经济条件的限制，现金和实物救助的数量有限，林区缺少其它多样的救助手段。例如大部分林区的富余人口仍具有劳动能力，下岗后由于缺乏生存技能而待业家中，林区缺少对这些待业人员的就业引导，授之以鱼却未授之以渔，缺少工作技能等方面的救助。此外较为落后的林区经济导致思想观念落后，相当大数量的林区人口依赖补助生活，落后的观念制约着职工自谋出路及再就业，林区又缺乏对他们的思想宣传，不能从思想观念上改变贫困人口的就业观念。

三、提高林区职工社会救助水平的建议

自2012年8月1日起施行的《黑龙江省国有重点林区条例》规定要完善社保制度，完善救助制度，发展社会福利和慈善事业。以此规定为依据，还要从以下几个方面来提高林区职工的社会救助水平：

（一）增加资金投入，加大财政支持

林区政府应健全最低生活保障制度，确保国有林区低保对象的正常生活，同时加大对特困户、残疾人等弱势群体救助力度。一方面要明确林区贫困标准，确定贫困人口范围，加大对林区贫困人口的财政支持以满足贫困职工的基本生活需求。另一方面要充分利用现金救助、实物救助和服务救助等形式对有需求的职工家庭进行救助，包括发放生活保障金、必备的生活资料以及对一些特殊家庭提供的生活照顾和护理等服务。随着经济发展和物价的上涨，最低保障标准也应随之提高以保证贫困职工的基本生活。

（二）完善救助政策，扩大医疗保险参保范围，提高报销比例

林区的特殊情况要求建立一个系统的、科学的、适应天保工程的涵盖大病和特殊疾病的补充医疗体系，并且是覆盖到森工企业职工和家属、与医疗保险相配套的贫困职工医疗救助体系。首先要确保乡、村、林场诊所拥有基本的医疗体系，例如卫生监督、疾病预防控制、妇幼保健和健康教育，并对基层医疗卫生服务机构提供正常运营的经费保障。确保社会救助基金发放及时到位，保持低保标准和补助水平持续适度增长，以此确保有充足的就医条件满（下转第197页）（上接第194页）足林区职工的就医需求；再次，在林区职工纳入医保范围外，对职工家属的就医可以设定一些优惠条件，减轻职工家庭的医疗负担；另外需要提高医疗报销比例，将常见病、多发病等纳入基本医疗保险支付范围，从根本上解决职工看病贵、看病难的问题，提高国有林区职工及家属对林区政府的认同感、归属感。

（三）培训劳动技能，改变就业观念，增加自主就业

救助贫困人口的根本办法是解决他们的就业问题，才能使他们彻底走出贫困。《黑龙江省国有重点林区条例》第三十六条规定：国有重点林区应当制定并实施促进就业政策，完善劳动者平等就业制度，建立统一规范的人力资源市场，加强职业教育和培训，健全覆盖林区的就业服务体系。

首先，从政策上予以支持和帮助。制定一系列优惠政策，鼓励下岗职工自主创业，在税收等财政政策和行政制度上予以支持；其次，转变林区职工价值观念，建立多元化的就业理念，积极拓展多种就业渠道；第三，通过培训传授知识与工作技能，以市场需求为导向，提高下岗职工再就业能力。

随着国家和地方政府对民生问题的日益关注，黑龙江国有林区职工的生活水平也在不断提升。日益健全的社保政策为林区人民提供了良好的生活保障。但林区生活环境与普通城镇或乡村生活环境不一样，有自己的特点，存在大量的失业人员、森工国有企业一次性安置人员以及其他劳动者。林区很大一部分职工没有稳定的收入，贫困成为了林区难以走出的困境。在社保制度逐渐健全的今天，林区应更加关注社会救助问题，对有困难的林区群众进行必要的救助，缓解他们在生活、医疗、教育以及住房等方面的困境。大力发扬互助精神，在林区政府、森工企业和林区人民的共同努力下，完善社会救助制度，提高救助效果，创造和谐的林区生活环境。

[基金项目：中央高校基本科研业务费专项基金项目（DL11CC06）大小兴安岭林区生态管理体系构建及评价研究；黑龙江省哲学社会科学规划项目（11D100）国有森工企业改制政策优化研究。]

参考文献：

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[2] 国家林业局.中国林业系统年鉴.北京：中国林业出版社，2013

[3] 王兆君，谷振春，张占珍.黑龙江森工林区社会医疗保险问题实证分析[J].林业经济，2009（12）

[4] 韩竺君，冯孟诗，和千琪.黑龙江省国有林区职工家庭生计资本的实证分析[J].中国林业经济，2015（2）

[5] 孙明琦，汤银玲.国有林区职工就业问题与对策研究[J].科技与管理，2013（4）

（作者单位：东北林业大学经济管理学院 黑龙江省哈尔滨 150000）

（作者简介：李静，东北林业大学副教授，主要研究方向是林业公共管理、公共政策。）

（责编：贾伟）