安徽城镇保障性住房发展新形势、任务及对策研究

2016-09-06吴应宁合肥学院经济系安徽合肥230601

通化师范学院学报 2016年7期

吴应宁（合肥学院　经济系，安徽　合肥　230601）

吴应宁
（合肥学院经济系，安徽合肥230601）

自2007年全面启动保障性住房建设以来，安徽省在保障性安居工程建设数量、保障范围、制度建设等方面取得了较大成绩。然而未来几年，安徽省保障性住房建设也面临着保障人群持续增加、棚户区改造任务艰巨、资金缺口巨大、分配制度不完善等新形势。我们要从制度建设、资金筹集、税费减免、土地供应等方面出台政策措施，继续扩大公租房覆盖范围、打通公租房和商品房的转换通道、推进棚户区改造货币化安置以及优化公租房分配运营机制，推进保障性住房的健康发展。

城镇保障房；新形势；新任务；发展对策

城镇保障性住房建设是关系国民经济和社会发展全局的重大民生工程。“十二五”期间，安徽省城镇保障性住房在建设规模、收益范围、制度完善等方面均取得了较大成就，对调结构、惠民生、促发展发挥了重要作用。未来五年，随着工业化、城市化的快速推进，大量新就业人员和外来人口进入城市，住房保障工作将更艰巨、更复杂。因此，我们要认清发展新形势，抓住发展机遇，出台相应措施，确保保障性住房建设和公平分配的顺利推进。

一、安徽城镇保障性住房发展现实基础分析

自2007年全面启动保障性住房建设以来，安徽省在保障性住房建设方面取得了巨大进展和显著成绩。

第一，保障性安居工程建设数量不断增加。截止2015年年底，全省累计开工建设各类保障性安居工程约265万套，其中廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等保障性住房近100万套，比2010年年底的21.7万套增加了360.83%；①《安徽出台城镇保障房“十二五”规划中低收入者住有所居》，万家热线，2011年 10月11日。http://365jia.cn/news/2011-10-11/ EE1E0DB1FEDE2833.html棚户区改造近165万套，基本实现“十二五”规划确定的全省城镇保障性住房（含棚户区改造）覆盖面20%的目标。2012-2015年，全省保障性安居工程开工建设量和基本建成量连续居全国前列，并全面完成国家下达的各项目标任务。

第二，保障范围不断扩展。随着经济社会发展和新型城镇化的需要，全省各地逐步放宽住房保障申请条件，保障对象由城镇低收入住房困难家庭稳步向中等偏下收入住房困难家庭扩展。截至2010年年底，安徽省有20.9万户城镇低收入住房困难家庭通过廉租住房保障制度改善了住房条件，而截止到2014年年底，全省已有近150万户城镇住房困难家庭居住条件得到改善，增加了617.70%；其中有近66万户居民通过配租配售保障房和租赁补贴方式享受了住房保障，近84万户居民通过棚户区改造改善了居住条件。未来，随着新型城镇化和户籍制度改革进程的加快，将会有更多的城镇中等偏下收入住房困难家庭、在城镇稳定就业的外来务工人员、新就业无房职工以及符合条件的农业转移人口的住房条件得到改善。

第三，住房保障机制不断完善。经过多年的探索和实践，安徽省基本构建了以满足群众基本住房需求为基础，市场供给与政府保障相结合、以市场供给为主的城镇住房供应体系；基本建立了“政府主导、市场运作，统筹建设、并轨运行，租补分离、分档补贴，四权分离、公开透明，先租后售、租售并举”的保障性住房运营管理机制；另外，廉租住房和公共租赁住房并轨运行制度、保障性住房租补分离制度、保障性住房租售制度和乡镇公租房制度正在不断完善中，住房保障信息系统工程也正在稳步建设中。

第四，配套支持制度不断健全。截至2013年6月底，安徽全省保障性安居工程累计完成投资396.47亿元。①《安徽保障性住房工程累计投资400亿元》，证券时报网，2013年10月31日。http://finance.ifeng.com/a/20131031/10983324_0. shtml从2011年开始，安徽省根据各地年度建设计划，保障性安居工程新增建设用地按照1.4-1.8容积率并加15%商业配套进行计算，在省级年度土地利用计划中单列安排，做到应保尽保。同时，对保障性安居工程建设，一律免收各项行政事业性收费和政府性基金。廉租房、城市棚户区改造中的安置房、经济适用房以及面向经济适用房对象供应的公共租赁房建设用地除依法支付土地补偿费、拆迁补偿费外，一律免交土地出让金。对廉租房、经济适用房、公共租赁房以及城市和国有工矿棚户区改造分别给予税收优惠。

第五，对经济社会发展的拉动作用显著增强。“十二五”期间，安徽省累计完成保障性安居工程建设投资2300亿元，结合房地产开发拉动投资、带动就业的经验值及保障性安居工程建设的特点，按投资乘数1.25测算，五年内保障性安居工程建设投资累计拉动全社会总投资增加2875亿元②《安徽省今年保障性安居工程任务完成》，中安在线—安徽日报，2015年12月9日。http://house.anhuinews.com/system/2015/12/09/ 007120415.shtml。同时，保障安居工程建设也为扩大城市就业、带动内需、提高人民生活水平、加快新型城镇化建设、改变城市面貌和推动经济社会健康快速发展发挥了积极作用。

近些年来，安徽省城镇保障性住房建设工作虽然取得较大成效，但也存在一些问题，主要有：地方政府对保障性安居工程重视不够，认识不足，积极性不高，多数是为应付完成上级下达的任务指标；挤占、挪用和滞拨国家专项资金现象时有发生，地方财政配套资金不到位，土地出让净收益和公积金增殖收益安排不足；财税优惠、土地划拨等配套措施不到位，部分地区未按规定的划拨或出让方式向保障性安居工程项目供地；保障范围仍有待拓展，大量外来务工人员和新就业人员还没有完全纳入住房保障范围；保障性安居工程配套基础设施建设滞后，水、电、气、公共交通、基础教育、医院等设施建设与保障房建设难以做到同步等等。

二、安徽城镇保障性住房发展新形势分析

未来五年是安徽加快发展的黄金时期，也是实施“一带一路”和长江经济带发展战略的关键时期。随着工业化、城市化的快速推进，大量新就业人员和外来人口进入城市，住房保障问题将更加突出。

第一，保障人群持续增加。《安徽省主体功能区规划》提出，到2020年，安徽省城市空间每平方公里生产总值提高一倍，人口密度达到每平方公里1万人，城镇化率接近60%③《2020年安徽省城镇化率接近6成森林覆盖率35%》，中安在线，2013年11月28日。http://news.163.com/13/1128/09/ 9EOQ7VNJ00014AEE.html。根据测算，到2020年，安徽省总人口将达到7150万人④《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省人口发展“十一五”规划和2020年远景目标的通知》，《安徽省人民政府公报》，2007年第9期。。也就是说，到2020年，安徽省城镇人口将达到4200万人左右。2014年年末，安徽省常住人口6082.9万人，城镇化率49.15%⑤《安徽省城镇化率达49.15%合肥步子最快》，中安在线，2015 年3月7日。http://news.focus.cn/hf/2015-03-07/6090391.html，城镇人口为2989万人。因此，到2020年年底，安徽省城镇常住人口将增加约1200万人。城镇常住人口的增加必将扩大保障性安居工程的保障人群数量和范围，见图1所示。

第二，棚户区改造任务艰巨。根据《安徽省2013－2017年棚户区改造规划》，未来几年内，安徽省将计划改造各类棚户区146.1万户，包括城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林场棚户区危旧房和国有垦区棚户区①《安徽省棚户区改造规划出炉 146万户将换“新家”》，安徽网，2014年1月22日。http://www.ahwang.cn/anhui/20140122/1345197. shtml。更为突出的是，这些棚户区项目，大多数建筑密度大、位置偏远、产权复杂，安置补偿矛盾突出，面临的不确定因素较多，有的棚户区项目少数住户“久拆不完”，部分已经列入计划的项目难以及时实施改造，加之各地一般都遵循先易后难的原则，相对以前改造的，待改造的难度将更大，任务更加艰巨。

图1　安徽省保障性安居工程保障人群数量对比情况（单位：万人，%）

第三，保障房建设资金缺口巨大。根据未来几年安徽省计划改造各类棚户区的数量146.1万户和专家根据改造安置房、建安成本等估算，按一户平均25万元进行计算②《棚改2.5万亿配套资金从何而来：地方政府既喜且忧》，华夏时报，2014年8月30日。http://j.news.163.com/docs/10/2014083004/ A4T02QJQ90012QJR.html，未来安徽省保障房建设资金可能高达3652亿元。另外，上述资金仅是针对房屋建设成本而言，并不包括前期的土地整理和后续的基础设施配套。如果按照基础设施配套占总投资规模的20%进行计算，那么额外需要资金730亿元。目前，公共租赁住房等保障性住房筹资渠道相对单一，建设资金主要来自中央、省级投资以及地方自筹资金。公共租赁住房收益较低，由于缺乏激励政策，社会资本、民间资本参与度不高，还不能作为公共租赁住房建设的稳定资金来源，再加上金融支持保障性住房建设的力度不大。因此，巨大的资金缺口仍然是影响保障性住房建设进程的重要因素。

第四，后期分配与管理制度亟待完善。未来几年，公共租赁住房等保障性住房将由原来的建设为主转为运营管理为主，而随着保障房大量建成并逐步投入使用，不断完善分配和运营管理制度则显得越来越重要。目前，由于收入制度不健全，很多隐形收入难以核查，非固定收入更是难以量化，部门信息尚未实现共享共用，致使缺乏有效、实用方法审核申请对象的实际收入水平，对住房保障对象的识别和范围的界定存在一定的困难；多数地方保障房仍管办不分，政府大包大揽，缺乏市场运作理念，加上人员力量有限以及部分地方保障房地理位置偏远、配套基础设施不完善等原因，后期运营管理效率低下，对未来保障房的使用与管理提出了较大的挑战。

另外，保障房缺乏及时、有效的退出机制也极大影响了保障房的健康发展。目前，部分城镇居民一旦购买到保障房，便将终身拥有。一些不符合政策的居住者，如购买保障房后逐步进入中高收入阶层的人群，其保障房的及时退出在实际中存在一定的执行难度，由此持续占用社会资源，而本该享受保障房政策的中低收入人群却失去了保障权利，这既阻碍了社会公平，同时也限制了保障性住房的合理、有效流动，影响了资源配置的效率，最终无法实现保障性住房的循环供给。

三、安徽城镇保障性住房发展任务分析

未来五年，面对新的发展形势，安徽省保障性住房应遵循广覆盖、保基本，分类别、多形式、重公平、促稳定的原则，就以下几个方面进行重点发展。

第一，继续扩大公租房覆盖范围。结合新型城镇化和户籍制度改革，适当放宽公租房保障条件，降低准入门槛，简化申请程序。在优先保障城镇低收入住房困难家庭的基础上，逐步将符合条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工、在城镇稳定就业的外来务工人员（包括符合条件的农业转移人口）纳入公租房保障范围。在农业转移人口集中的开发区和产业园区，鼓励建设单元型和宿舍型公租房；支持用工企业利用符合城市规划的自有存量土地为外来务工人员提供能满足基本住房需求的宿舍，使进城农民落下脚、住得好。对于公租房建设数量较大、房源富余的地区，可进一步放宽实物配租的条件，扩大保障范围，加快已建成公租房的分配入住。加强配套设施建设，公租房项目要与公共服务设施设置以及道路、排水、电力、通信、供热、燃气等相关市政基础设施项目紧密结合，做到同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。

第二，打通公租房和商品房的转换通道。推进公租房房源筹集由新建向市场长期租赁、收购方式转变。市场上小户型普通商品住房或社会上个人住房供应较为充足，且保障性住房实物建设量达到一定规模的地区，不再新建公租房。确需增加公租房供应的地区，应结合当地实际，主要通过在市场长期租赁和购买方式筹集。长期租赁、购买的房源应产权合法明晰、质量合格、符合居住安全，所在区域交通便利、配套完善，房屋套型面积可在公租房建设规定面积标准的基础上适度增减。采取长期租赁方式的，住房保障部门应与房屋所有权人书面签订房屋租赁合同，明确租赁期限、租金标准、双方责任义务等。长期租赁、购买的公租房房源面向保障对象配租，超出建设规定面积标准的部分，按市场租金收取。

第三，大力推进棚户区改造货币化安置。在尊重群众意愿的基础上，棚改项目征收实施单位可采取政府组织棚户区居民自助购买存量房安置、政府购买存量房进行安置以及直接货币补贴等多种方式推进货币化安置。实施货币化安置的，计入年度住房保障考核目标任务，并适当提高货币化安置奖励标准。可按照产权调换面积市场评估价格的15%-20%给予奖励，普通房屋另享受10%-15%的公摊面积补助，实施减免契税、印花税以及免收房屋登记费和抵押登记费等税费优惠政策，可以一次性享受3-6个月临时安置补助。省级行政主管部门要加快制定货币化安置工作方法，并做好对市县的指导。市县要因地制宜，在摸清存量房底数的基础上，采取有效措施，推进棚户区货币化安置。

第四，优化公租房分配运营机制。加强申请资格审核，逐步将公民信用体系引入到公租房管理工作中，建设公民信用信息平台。建立有效的轮候机制，在轮候配租时应当遵循最困难者优先的原则，将公租房优先配给住房条件最困难的人员或家庭。完善配租方法，在抽签或摇号后可以给予对所获得房屋不满意的人员或家庭进行互相交换的权利。构建灵活的退出机制，加强对公租房租住人员或家庭的租住信息的动态监管，防止隐瞒申报条件或不符合续租条件的家庭或人员长期占用公租房。设计多层次的监督机制，完善公租房分配管理过程中管理人员的操作规章制度，建立分配管理的绩效管理制度和分配管理问责制，及时在公众媒体、政府网站等平台公布分配管理工作方案、公共租赁房分配管理相关数据，接受社会的广泛监督。尝试通过外包、补助制度、抵用券制度等方式将公租房的供给和运营环节外包给非营利组织，政府从包揽的社会事务中解脱出来，更多地发挥引导作用。

第五，全面推行保障房绿色建筑标准。各级政府发展改革部门要加强对保障性住房项目的审批管理，在初步设计方案审查和节能审查时落实绿色建筑的有关要求，严格执行绿色建筑标准规范，并将绿色建筑增量成本列入投资概算。对未进行初步设计方案审查及节能审查，或审查未获批准的项目，发展改革部门不予审批、核准。各级财政部门应以绿色保障性住房为重点，整合有关专项资金，充分发挥省级绿色建筑以奖代补资金杠杆撬动作用。建设、设计、施工图审查、施工、监理、检测等单位要牢固树立绿色发展理念，对施工图设计审查不合格的项目，不得颁发施工许可证，对施工未达到绿色建筑设计要求的项目，不得进行竣工验收备案。

四、新形势下安徽城镇保障性住房发展对策研究

未来几年，安徽省城镇保障性住房面临着新的发展形势和发展任务，为此，我们应在以下几个方面制定有针对性的对策措施。

第一，推进住房保障法律法规体系建设。按照“低端有保障，中端有支持、高端有市场”的住房供应思路，加强住房保障制度的总体设计，加快建立符合安徽实际的地方性法规和政府规章。要明确安徽省住房保障的对象、保障标准、保障方式、保障水平及退出标准与方式；规定住房保障管理机构的设置及其职责权限；明确把住房保障资金列入政府财政专项预算；明确规定各级政府在解决城镇困难人群住房问题中的责任等，推动住房保障工作逐步迈入法制轨道。

第二，拓宽资金筹措渠道。加大财政性资金投入力度，土地出让金总额的5%要用于保障性住房建设，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于公共租赁住房建设，中央代发的地方政府债券资金要优先安排用于公共租赁住房等保障性安居工程建设。承担保障性安居工程建设项目的企业，也可以在政府核定的保障性安居工程建设投资额度内，通过发行企业债券进行项目融资。对发行企业债券用于保障性安居工程建设的，优先办理核准手续。扩大利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市的范围，重点支持公共租赁住房建设。探索建立安徽省保障房建设引导基金，吸引保险资金、信托资金、民营资本、个人资本等社会资本加入，发挥政府资金“四两拨千斤”的功效。

第三，落实税费减免政策。严格执行国家关于保障性安居工程建设项目税费优惠政策，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费。对公共租赁住房和棚户区改造安置住房，要切实落实现行建设、经营等环节税收优惠政策，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费。各级政府还可以出台相应的税收优惠政策，对参与保障房建设者减免营业税和土地使用税等，提升参与积极性。

第四，确保建设用地供应。各级政府要将保障性安居工程纳入土地利用年度计划和供地计划，优先安排，单列指标，做到应保尽保。涉及新增建设用地的，要提前确定地块，开展土地征收等前期工作，确保及时供地。储备土地和收回使用权的国有土地，优先安排用于保障性住房建设。严禁改变保障性住房建设用地用途，擅自改变用途的，要依法从严处理。各类企业和其他机构、民资投资的公共租赁住房建设用地，可以采取出让、租赁或作价入股等方式有偿使用，并将所建公共租赁住房的租金水平、套型结构、建设标准和设施配套条件等作为土地供应的前置条件。

第五，完善监督考核和问责机制。各地方人民政府负责落实保障性安居工程项目前期工作、建设资金、土地供应、工程质量监督、保障性住房管理和使用监管等。省级政府要对项目、资金、土地不落实、政策措施不到位、建设进度缓慢地区的政府负责人进行约谈，对没有完成年度目标任务地区的政府负责人进行问责。建立严格的生产资质审查、房屋质量监管和价格调控机制，对已出现问题的建设者，实行问责制，做到对保障房问题的“零容忍”。对在保障性安居工程建设、分配和管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的政府及其相关职能部门工作人员，依法依纪追究责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

五、结论

未来五年，随着城市化进程的加快和城市人口的增加，保障人群将持续扩大，对各类保障房的需求日益增大，随之也伴随着资金缺口的增加和相关制度的亟待完善。面对新形势，我们要健全法律法规体系，完善管理、监督、考核体制，拓宽资金来源渠道，尤其是引导社会资本进入，落实税费减免政策，确保建设用地供应，在继续扩大公租房覆盖范围，加强水、电、气、路、学校、医院、农贸市场等相关配套设施建设的基础上，积极打通公租房和商品房的转换通道，推进公租房房源筹集由新建向市场长期租赁、收购方式转变，同时要通过物质奖励、税收减免等途径大力推进棚户区改造货币化安置，优化公租房分配运营机制，逐步将公民信用体系引入到公租房管理工作中，确保安徽省城镇保障性住房的健康、快速、稳定发展。

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（责任编辑：吕增艳）

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