土地利用总体规划实施评价研究—以天津市为例

王 坤，马振兴，孟伟庆

（天津师范大学城市与环境科学学院，天津300387）

土地利用总体规划实施评价研究—以天津市为例

王 坤，马振兴，孟伟庆

（天津师范大学城市与环境科学学院，天津300387）

为了解《天津市土地利用总体规划（2006—2020年）》的实施效果，及时发现问题并进行相关调整，将2006—2013年天津市土地利用现状进行统计、对比和分析，结合天津市土地利用总体规划实施情况和评价需要，基于土地开发利用程度、土地集约经营程度、土地利用综合效益3方面21项指标构建规划实施评价指标体系，利用功效函数模型和层次分析法对规划实施进行分析评价，并针对问题提出相关建议.研究结果显示：土地利用总体规划实施综合评价值为0.71，说明实施综合效果为较好等级水平，其中天津市土地利用开发程度因子、土地集约经营程度因子和土地利用综合效益因子的值分别为0.866、0.764和0.549.结果说明本轮初期土地利用总体规划实施和监管效果以及土地集约经营程度较好，而土地利用综合效益处于一般水平，部分指标仍有较大提升空间.因而应在保障经济平稳发展的情况下继续合理控制建设用地规模、加强耕地保护，在完善相关措施的同时加强生态用地保护.

土地利用总体规划；实施评价；天津市；层次分析法；功效函数模型

土地利用总体规划是解决各种土地利用矛盾的重要手段，对实现土地资源合理利用和支撑社会经济可持续发展具有重要意义.土地利用总体规划的实施评价是落实规划、强化规划引导性和有效性的重要环节，目前，土地利用总体规划实施评价的研究重点是评价方法的选择.汤江龙等［1］基于理想点法构造评价函数，通过求解最优解选定最佳评价方案，但此方法某些维度上难以进行准确地定量分析，进而影响最终的评判效果.一些学者从可持续利用的角度出发，运用生态足迹法和模糊综合评判等方法对规划实施期间土地利用可持续性进行分析评价，但评价方法比较宏观，且数据量过大，严重影响了评价方法的应用性［2-5］.还有研究针对案例地区的实际情况制定了评价指标，利用层次分析法计算出指标的比重后进行比较和分析［6-13］，该方法适于大部分案例，且计算过程相对简单清晰，因此本研究采用层次分析法并结合功效函数对天津市的土地利用总体规划实施情况进行研究.

《天津市土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称《规划》）的规划期限为2006—2020年，该规划的实施对落实国家战略、引导天津市土地资源合理利用、促进区域经济社会快速发展具有重要的支撑作用.目前，规划实施期限已经过半，本研究运用功效函数和层次分析法对天津市2006—2013年土地利用情况进行计算和分析，以期通过简单实用的评价方法对土地利用总体规划的实施进行评价，探究规划的实施效果，并提出相关调整措施.

1 研究区概况及数据来源

1.1 天津市区域概况

天津是我国四大直辖市之一，环渤海地区的经济中心，地处华北平原东北部.辖区南北长189 km，东西宽117 km，北纬38°34′～40°15′、东经116°43′～118°04′.处于燕山山地向滨海平原的过渡地带，北部山区属燕山山地，南部平原属华北平原的一部分，东南部濒临渤海湾.2013年末，天津市常住人口1.47×107人，国内生产总值1.44×1012元［14］.

1.2 天津市土地利用现状及其数据来源

本研究土地数据和社会经济数据分别来源于《天津市土地利用变更调查汇编（2005—2013）》和《天津统计年鉴》，相关规划数据参考《规划》文本.2013年天津市土地总面积为1 191 685.30 hm2，人均土地面积仅0.08hm2，低于全国平均水平.耕地面积为438309.82hm2，占土地总面积的36.78%，天津市土地利用的具体情况如表1所示［15］.

表1 2013年天津市土地利用分类情况Tab.1 Land use classification of Tianjin in 2013

由表1可知，农用地和建设用地的总面积为1 106 897.23 hm2，占全市土地总面积的92.89%.扣除未利用地中河流水面、湖泊水面、苇地和沼泽地等生态保护用地，土地利用率达到98.90%，可开发利用的后备资源极为缺乏.

2 评价方法

省级土地利用总体规划的实施评价是针对规划控制指标执行情况、调控土地利用结构的结果和目标以及综合效益等方面进行分析、比较和综合后的总的价值判断和评价［16］.本研究基于功效函数模型和层次分析法，从土地利用开发程度、土地集约经营程度和土地利用综合效益3方面分类选取指标建立指标体系，并在每一类中选取可以进行定量分析的二级指标，采用特尔菲法和层次分析法界定目标年指标值和确定指标权重，对天津市2006—2013年土地利用情况进行分析评价.

2.1 建立指标体系

实施评价指标体系的建立需要充分体现经济、社会、资源和生态环境，兼具科学性和有效性［17］.依据土地利用规划与评价原理，坚持因地制宜、系统性和可操作性的原则，选定3个评价因子，共计21个评价指标建立评价指标体系，其具体选取情况如表2所示.

2.2 评价模型

运用评价系数法把不同量纲的评价指标无量纲化，通过指标的标准化将各指标转化为可比量纲，计算公式为

综合指标评价值采用加权求和方法，计算公式为

式（2）中：E（0＜E＜1）为该年的综合评价值，E≥0.8时，表明状态极好；0.6≤E＜0.8时，状态较好；0.5≤E＜0.6时，表明状态一般；0.35≤E＜0.5时，表明状态较差；0.2≤E＜0.35时，表明状态很差；E＜0.2时，表明状态极差.Wi为第i个指标的权重.

表2 土地利用总体规划实施评价指标体系Tab.2 Evaluation indexes of implementation of overall land use planning

2.3 权重的确定

2.3.1 建立层次结构模型

运用层次分析法确定各评价因子和评价指标的权重.将天津市土地利用总体规划实施评价分为3个层次，目标层为综合评价值E，中间层为A1、A2和A3共3个因子，方案层为B1～B21共21个指标.

2.3.2 构造比较判断矩阵

为了让结果更科学，邀请地理学科不同专业领域的3名教授对指标两两比较并进行打分，比较每个指标的重要性得出评价因子集的数值集，并对数值集求特征值，最大特征值所对应的特征向量为评价指标的排序，即权重数值分配.判断矩阵的建立如表3～表6所示.

表3 E-A比较判断矩阵Tab.3 Judgment matrix of E-A

最后进行一致性检验，一致性检验的权重如表7所示，其中RI表示平均随机一致性指标，CI表示一致性指标，CR表示一致性比率.当CR＜0.1时，一般认为判断矩阵的一致性是可以接受的.

表4 A1-B比较判断矩阵Tab.4 Judgment matrix of A1-B

表5 A2-B比较判断矩阵Tab.5 Judgment matrix of A2-B

表6 A3-B比较判断矩阵Tab.6 Judgment matrix of A3-B

表7 一致性检验Tab.7 Consistency check

3 计算结果

根据评价指标内涵，将2005年的指标值定为各指标的基值，参考《规划》文本和天津市社会经济发展规划及发展趋势，结合专家意见确定各指标的目标值.对2013年各指标现值进行无量纲处理，然后代入综合评价模型进行计算，结果如表8所示.

表8 2013年土地利用总体规划实施评价评分结果Tab.8 Results of implementation evaluation of overall land use planning in 2013

由表8可知，2013年天津市土地利用总体规划实施综合评价值为0.71，处于较好水平.表明自2006年至2013年规划实施以来，天津市土地利用合理性和有效性总体状态水平较好.3个评价因子中土地利用开发程度因子A1得分最高，其评价值为0.866，表明2013年天津市土地利用开发程度处于极好状态，说明土地利用总体规划实施和监管效果较好.方案层指标中土地建设利用率指标B4得分最高，水面利用率B6得分相对偏低，说明建设用地规模增长显著，而水面利用率有待进一步提高.其次为土地集约经营程度A2，其评价值为0.764，表明2013年天津市土地集约经营程度较好，而方案层指标中最高分为交通密度指标B13，表明交通迅速发展的同时兼顾到了集约节约的用地原则，而单位耕地农机总动力B8分数偏低则说明耕地机械化力度仍需进一步加大.土地利用综合效益因子A3的值为0.549，表明2013年天津市土地利用综合效益处于一般水平，仍有较大提升空间，其中得分最高的方案层指标为单位耕地面积总产值B19，表明农作物产值较高，效益较好.自然保护区比重B21降低源于近年来自然保护区布局的调整，也说明自然保护区的保护与管理存在较大的提升空间.总之，天津市应当继续保持在提高土地利用开发程度和土地集约利用程度方面所作出的努力，并着重提高土地利用综合效益.

4 分析与讨论

4.1 规划期间土地利用结构变化分析

根据《天津市土地变更调查数据汇编》，参照土地利用现状分类2002年试行分类标准，天津市规划期间土地利用结构变化和目标指标如表9所示.

结合表9数据，对天津市土地利用变化情况进行分析：

（1）农业用地整体减少.农业用地中耕地和园地面积有所减少，林地则有所增加，说明近年天津市的农业结构调整和生态退耕力度较大.规划实施以来，天津市耕地面积虽有减少，但仍在规划目标控制限度内.需要说明的是，牧草地面积减少的主要原因是2009年前采用2002年试行分类标准与之后采用的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）国家标准口径不同，导致的数据差距较大.

（2）建设用地总规模增长明显.从2006年的348 694.83 hm2增加到2013年的405 941.40 hm2，增加了14.10%.而2013年全市GDP增长了69.77%，因此虽然2013年建设用地总规模已经超出2020年的规划指标2 541.40 hm2，但其增长速度并未超过《规划》规定的控制速度，即规划期间全市地区生产总值每增长1%，建设用地总体规模增长需控制在0.05%以内.

表9 天津市规划期间土地利用结构调控结果和目标指标Tab.9 Regulatory results and aim indexes of land use structure during the evaluation period in Tianjin hm2

（3）2006年天津市未利用地面积为136502.29hm2，2013年减少到84 788.29 hm2，减少了60.99%，除一部分未利用地被开发利用外，主要是统计口径不一所致.

（4）为减少2次统计口径不一带来的误判，考虑计算城乡建设用地人口密度作为参考，计算得出2013年的城乡建设用地人口密度为4 527人/km2，每平方千米比2006年增加了455人，由此可以看出建设用地集约利用程度提高很大.

4.2 结果分析

天津土地利用总体规划实施以来，规划实施综合评价指数为71%，虽然处于较好水平，但仍存在一些问题，即建设用地增速加快带来的与农用地和生态地保护之间的矛盾会越来越尖锐.

（1）耕地后备资源不足.2013年的耕地保有量为438 309.82 hm2，虽并未低于2020年的规划指标437 000 hm2，但照此速度预计到2020年便有可能低于控制指标.由此可以看出，规划实施以来，尽管全市对耕地采取了一系列保护措施并收效显著，但是耕地资源保护的形势仍不容乐观.重点项目的基础设施建设规模不断扩大，再加上天津市本身就存在的农业用水缺乏和严重的土壤盐碱化等问题，导致耕地保护面临着很大的挑战.

（2）建设用地规模增速过快.建设用地规模虽然目前并未达到目标年的约束值，但参考其增速趋势不难预计2020年很可能超过控制指标.建设用地规模的快速增长主要是由于经济的驱动，经济持续增长，加上天津滨海新区开发开放和自贸区的成立，带动了一系列城镇建设的加速发展，特别是城镇、交通等基础设施建设导致对土地的需求较大，势必造成建设用地规模的快速扩张.考虑到规划实施期较长，规划的制定难以跟上实际的发展速度，在指标目标值的制定上存在建设用地规模指标偏低的问题，与天津市的实际发展出现一定偏差.

5 结论与建议

根据天津市土地利用总体规划实施情况和评价需要，构建规划实施评价指标体系，利用功效函数模型和层次分析法对规划实施进行分析评价.结果显示，天津市土地利用总体规划实施综合效果为较好等级水平，部分指标还有较大的提升空间，在保障经济平稳发展的同时还需要继续合理控制建设用地规模、加强耕地保护.

（1）加强土地节约集约利用，合理控制建设用地规模.加强对现有已开发土地的节约集约利用，提高土地利用潜力和综合效益.为适应新形势，落实天津城市功能定位，应对《规划》个别指标进行微调和修改，适量追加建设用地规模.

（2）完善相关措施，进一步加强对耕地的保护.耕地总量动态平衡是我国实施耕地保护制度中一项最基本的政策.严格实行“占补平衡”政策，并注意对耕地质量的保护.在新农村建设和城乡统筹发展实践中，要在保障农民利益、科学合理补偿的前提下把“增减挂钩”政策落到实处［18］，同时，加大耕地保护基本国策的宣传力度，增强地方干部和群众对于耕地保护的意识.

（3）加强生态用地保护.在天津市未利用地构成中，除一部分为盐碱地、石砾和裸岩外，大部分为具有生态价值的河流、湖泊、滩涂和芦苇沼泽地等，其对改善区域生态环境、维护生物多样性具有重要的作用，因此要根据土地利用规划，从土地适宜性出发，合理开发未利用地，加强对生态用地的保护.

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（责任编校 亢原彬）

Evaluation of implementation of overall land use planning—a case study of Tianjin city

WANG Kun，MA Zhenxing，MENG Weiqing
（College of Urban and Environment Science，Tianjin Normal University，Tianjin 300387，China）

In order to know the implementation effect of General Land Use Planning in Tianjin（2006-2020）for finding problems in time and adjusting relevantly，the land use status of Tianjin from 2006 to 2013 was performed statistical，comparison and analysis，and the index system was constructed combining with the implementation and evaluation needs of overall land use planning of Tianjin based on 21 indexes of three aspects including land use development，land intensive management and comprehensive land use efficiency，in order to analyze and evaluate the planning implementation using efficacy function model and analytic hierarchy process，and to make suggestions for the problems.The results show that the value of comprehensive evaluation is 0.71，which illustrates that Tianjin has performed well during the evaluation period，and the values of the degree of land use development，intensive management of land and comprehensive land use efficiency are 0.866，0.764 and 0.549 respectively.The results illustrate that effects of supervision and implementation and intensive management of land are good in the beginning of this round of implementation，while comprehensive land use efficiency is just in general level，and some indexes still have a large room to improve.So the scale of construction land need to controlling and protection of cultivated land need to strengthen while economic progress.The protection of ecological land should be also strengthened while optimizing relevant measures.

overall land use planning；implementation evaluation；Tianjin；analytic hierarchy process（AHP）；efficacy function model

P963

A

1671-1114（2016）03-0038-06

2015-12-26

天津市应用基础计划资助项目（11JCZDJC24500）.

王 坤（1992—），女，硕士研究生.

马振兴（1963—），男，教授，主要从事自然地理教学以及资源与环境规划、自然灾害防御等方面的研究.