用新的发展理念破解“三农”新难题

摘要：当前我国农业面临的突出问题，是农产品供给与需求不匹配、不协调、不平衡，存在着结构性供给过剩和结构性供给不足。要求通过农业供给侧结构性改革，减少无效和低效供给，提高供给的质量和效率。这就必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过进一步完善市场机制，按照市场导向的要求规范政府的权力，矫正以前过多依靠行政配置资源带来的资源配置扭曲，使农业供给能够及时地、灵活地反映市场的需求。要把农业供给侧结构性改革的重点，放在创新和制度供给上。

关键词：发展新理念；农业生产；供给侧改革；“三农”新难题

中图分类号：F3 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2016）05-0065-06

2016年中央一号文件指出，要用发展的新理念破解“三农”新难题，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收。与当前我国经济转型升级相一致，“供给侧结构性改革”一词首次写入2016年中央一号文件，虽然“供给侧结构性改革”一词在文件中仅出现一次，但15000字的文件内容通篇体现“农业供给側结构性改革”思路。把供给侧结构性改革作为贯彻落实新发展理念、引领经济新常态的发展主线。

一、农业供给侧改革的提出

以往我国的经济增长都是具有周期性特点，即从高增长转入低增长，再从低增长转入高增长。如此循环反复，周而复始。只是有的周期长一些，有的周期短一些。但是，我国国民经济发展到现阶段，由于供求关系发生了质的变化，其所面临的主要矛盾不是周期性的，而是结构性的。比起周期性的调整，结构性的调整需要经历较长的时间。也就是说，在今后较长时间内，我国的经济增长都是处于较低的速度。当然，与世界平均水平相比，还是处于中高速水平。在农业领域，经过30多年的改革发展，长期困扰我国的农产品供不应求的状况，获得了根本性的改善。在以往农产品供不应求的时代，只要产品能够生产出来，很快就被市场吸收，如何增加农产品供给总量和需求总量，是当时需求侧管理或宏观调控的着眼点。但是，当前我国面临的主要矛盾不是农产品供不应求，而是总体上能够满足需求，有些农产品过剩，即结构性供给过剩，库存量过大；有些农产品短缺，不能满足需求。如何化解农产品结构性过剩和结构性短缺，则是农业供给侧管理的着眼点。当前我国农业面临着数量和质量的结构性失衡，即有的农产品（如玉米）多了，库存爆满；有的农产品（如大豆）少了，依靠大量进口；高品质产品、绿色食品以及公共服务产品供不应求，低品位的、大路货农产品又供大于求，甚至是严重过剩。就粮食来说，虽然实现历史性的“十二连增”，连续5年超过11000亿斤，连续3年超过12000亿斤，但是从总量上看，仍然是供不应求。2015年，我国粮食总产量从2003年的8614亿斤，增加到12429亿斤，也还没有达到当年粮食12800亿斤的需求量。但是由于2015年进口粮食2495亿斤，反而超出需求量大约2000亿斤。当前我国的粮食问题，主要不是总量问题，而是结构性问题。我国小麦总量上供需大体平衡，稻谷总量上供给略大于需求。问题较大的是大豆或玉米。我国是大豆的原产地，消费文化底蕴深厚，但却成了最大的进口国，进口量占世界贸易量的70%。结构性问题还有玉米，2015年总产量为4400多亿斤，但其进口量（加上可以替代玉米的品种）达到880亿斤，二者合计5280亿斤，而当年仅消费3500亿斤左右，导致玉米的库存量很大。由于近几年我国粮食较为充裕，进入市场收购粮食的民间企业少了，老百姓家里存粮也少了，市场上的粮食主要是国家粮库来收购，国家粮库库存偏高，特别是玉米的库存量偏高。具体地说，2013年以来，由于宏观经济形势发生较大变化，粮食购销价格出现明显倒挂现象，民间经营粮食的企业收购粮食积极性急剧下降，国家政策性收储粮食便成为化解农民卖粮难的主渠道。根据中储粮公布的数据，2013年政策性收购粮食0.83亿吨，2014年增加到1.25亿吨，2015年增加到1.80亿吨，政府收购的粮食以每年近50%的速度增加。其中相当大比重的粮食不是进入市场销售，而是涌入国家粮库。这就存在着如何“去库存”的问题。那么，在当前的形势下，如何确保我国粮食的安全呢？如果说在工业部门，存在着“去产能”的问题，那么，在粮食部门则不存在“去产能”的问题。因为从中长期看，我国的粮食供求还是偏紧，产需缺口还在扩大，决定着不仅不能“去产能”，还要进一步巩固和提升粮食产能。其所必须采取的措施是，要保护好耕地，坚守耕地底线，加强耕地质量建设，推进耕地数量、质量和生态“三位一体”保护；建设高标准农田，并推广高新技术，“藏粮于地”，“藏粮于技”。所谓“藏粮于地”，就是牢牢抓住保护耕地这个根本，划定永久基本农田，建设粮食生产功能区，加大高标准农田建设力度，确保耕地质量不降低，数量不减少；所谓“藏粮于技”，就是有效推进农业科技创新，能够以更少的投入取得更多更好的产出。从国家的角度，要把扶持粮食生产的政策和投入向口粮主产区和产粮大户集中；对粮食主产区来说，就是要按照中央的部署，切实落实好各项举措，履行好保护耕地、提升粮食产能的责任。

农民增收是农业农村改革发展的根本目的，也是衡量农业供给侧结构性改革成效的重要标志。要通过农业供给侧结构性改革，提高供给的质量与效率，就必须保护农民的积极性，并将调动农民积极性建立在促进农民收入持续较快增长的基础上。值得肯定的是，2009年至2015年我国农民连续6年收入增长速度快于城镇居民收入增长速度，城乡居民收入差距从2009年的1：3.33缩小到2015年的1：2.73。但是，随着影响农民收入增长因素的变化，要继续保持农民收入较快增长，面临着新的挑战。2015年，在农民可支配收入中，家庭经营收入和工资性收入分别占39.4%和40.3%。由于我国粮食出现产量高、进口高、库存高的“三高”现象，导致国内粮食价格的明显下跌，农民家庭经营收入的减少。与此同时，随着国民经济增长速度放慢，农民工外出就业的机会减少，农民工的工资性收入也会相应下滑。2015年农民外出打工的数量，是新世纪以来增加最慢的一年，只增加60多万。这和世纪之交平均每年增加1000多万相比，差距太悬殊了。在这两项影响农民收入的主要因素明显减弱的情况下，如何持续增加农民收入面临着新的挑战。这直接关系到全面建成小康社会的目标能否实现的问题。2016年3月18日颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在25个指标中就有一个关于农民收入指标。按照《纲要》的要求，农民收入的年均增长必须保持在6.5%以上。根据2020年比2010年的“两个翻了一番“的目标的要求，农民收入的年均增长也必须保持6.5%以上。农业供给侧改革不仅是为了保供给（即保供给质量和效率），而且是为了保收入（即保农民收入持续增长）。

统筹农产品进出口，形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系，实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一，是我国农业对外开放的战略布局。在这种背景下，如何增强我国农业国际竞争力，也是摆在我们面前不可回避的严峻挑战。国际比较分析表明，一个国家农业竞争力的强弱，取决于农业生产结构、农民组织化程度、农产品市场体系建设、农产品科技含量和质量安全以及政府对农业的支持力度。而农业经营规模则是一个综合性指标。一个国家农业经营规模相对较大，劳动生产率相对比较高，单位农产品成本相对较低，在国际市场上就更具竞争优势。当前我国粮食领域出现一个奇怪的现象，即从总体上看，国内粮食供求还存在缺口，为何会出现高库存呢？与其相联系，还出现国内粮食入库、进口粮食入市的奇怪现象。这就涉及我国农业的国际竞争力问题。美国、澳大利亚和加拿大等国家，其农产品在国际市场上具有很强的竞争力，其中的一个重要原因，就在于它们的农业实行的是大规模经营，要素生产率高，产品成本低。按每个农业劳动力平均耕作的农地，中国为0.30公顷，美国为67公顷，加拿大为109公顷。虽然法国农户经营规模比较小，平均每个劳动力耕作的农地也达到30公顷。美国等一些发达国家之所以竭力鼓吹农产品贸易自由化、国际化，其根本原因就在于它拥有以大规模经营为基础的现代化农业。在日益扩大的对外开放形势下，我国农业面临的重要挑战是：生产经营规模小、劳动生产率低、产品成本高，市场竞争力弱。解决这个问题的根本出路在于通过进一步深化改革，发展多种形式的农业适度规模经营，加快培育种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，以及健全农业社会化服务体系，不断提高农业要素的生产率，增强农产品在国际市场上的竞争力。

二、农业供给侧改革的目标

如果说，需求侧管理的重点是解决总量问题，包括供给总量和需求总量；那么，供给侧管理的重点是解决结构问题，包括结构性过剩和结构性短缺两个方面。而去库存、降成本、补短板是农业结构性改革的主要任务。与工业不同，工业是把“去产能”和“去库存”并提，且把“去产能”摆在首位。而对我国来说，由于人均占有的耕地只有世界平均水平的38%，保护耕地数量、提高耕地质量，是必须长期坚持的底线。从中长期看，我国粮食供求不是偏松而是偏紧。任何时候我们都不能忽视粮食生产和粮食安全。在粮食（如玉米）“去库存”的过程中，一定要注意保护耕地的数量和质量。须知，粮食多一点或少一点是技术性问题，粮食安全则是战略性问题。我们不能让发展中的技术性问题，冲击战略性决策。保障粮食安全是农业供给侧结构性改革的基本底线。要确保谷物基本自给，口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在中国人自己的手中。我国粮食“去库存”一定要建立在稳定和提升粮食产能的基础上。一旦有市场需求，就能及时地把粮食生产出来。鉴于当前玉米库存量过大，适当压缩玉米种植面积、改种其他作物，是必要的，中央已明确提出，到2020年缩减玉米种植面积5000萬亩，2016年缩减1000万亩以上，但必须以不降低耕地质量和不减少耕地数量为前提，“藏能于地”，“藏粮（玉米）于地”，“藏粮（玉米）于技。”

根据我国实际情况，粮食去库存必须与降成本同时发力。我国粮食库存量过大，是源于国家层面的托市收购和收储政策。我国现行的购销政策是，粮食主产区农民生产的粮食，相当一部分不是农民自己拿到市场上出售的，而是由政府相关部门直接向农民收购的。出发点是为了保护农民的利益，同时也是为了保证粮食的稳定供给。国家每年都会确定收购价格，而且收购价格呈现不断上升的趋势，因为农民种粮成本不断提高。以三种粮食（小麦、水稻、玉米）为例，1995年至2011年平均每亩产出量仅增长29.1%，但其投入成本却增长110.2%。这就形成了国家托市收购的粮食价格。这种价格明显高于进口粮食价格。2015年国际粮食市场大豆、玉米、小麦、大米的价格分别比国内粮食市场价格每吨低1175元、923元、626元、1145元。倘若能够降低我国粮食成本，就有条件降低粮食收购价格，增强与进口粮食的竞争力，粮食库存量自然而然就会减少。那么，如何降低我国的粮食成本呢，发展适度规模经营，提高劳动生产率，减少劳动力成本，是其中的重要途径之一。

经营规模偏小是我国农业的短板。国内外的实践经验告诉我们，只有发展农业适度规模经营，才有可能提高农业专业化、商品化、社会化水平，容纳现代农业科学技术和先进技术装备，促进农业向高产、优质、高效的方向发展，大幅度提高农业劳动生产率。应当这样看，即改革开放以来，我国已有2.77亿农村剩余劳动力转移到城镇二三产业，但由于这种转移是侯鸟式的转移，并没有完全融入城镇，从而妨碍着农村土地经营权的流转和发展农业规模经营。这就要求我国的城镇化必须从劳动力城镇化向人口城镇化转变，把农民工转化为市民。随着城镇化（核心是市民化）进程的加快，农村土地和劳动力等生产要素必然出现重新配置的要求；而通过土地经营权流转，实现农业规模化经营，就可以达到提高农业劳动生产率和降低农业成本的目的。中央有关部门明确表示，“十三五”时期是推进农民工市民化的关键时期，要以更大的力度推进农民工逐步实现平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户，让改革发展成果更多惠及全体农民工。以供给侧结构性改革为主线的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，新型城镇化要坚持以人的城镇化为核心，加快农业转移人口市民化，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入城镇。深化户籍制度改革，实施居住证制度，健全促进农业转移人口市民化的机制。要健全住房供应体系，构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，优化住房供需结构，稳步提高居民住房水平，更好保障住有所居。完善购租并举的住房制度，促进房地产市场健康发展，提高住房保障水平。

能否保持农民收入的持续增长，是衡量农业供给侧结构性改革成效的重要标志。也是当前乃至今后若干年我们面临的最大挑战。目前无论是农民家庭经营收入，或者是农民工资性收入，都出现减少的苗头。促进农民持续增收要以改革创新的思路，在农业结构性改革中开辟新的增长点。提高农业综合效益和竞争力，是农业供给侧结构性改革的重要目标。而推进农村一二三产业深度融合，是促进农民收入持续较快增长的重要支撑。一产强、二产大、三产活，是农业产业化的基础性条件。当前被频频提及的供给侧改革，主要是为了解决供给与需求相脱节。我国农业连续12年丰收，有不少农产品已经告别供不应求的短缺时代，经常出现农产品卖难的问题。而农业产业化（即接二连三）经营方式，把产、供、销有机地衔接起来，根据市场上消费者的需求，组织农产品加工，根据农产品加工的规模，组织农产品供给，建立供给与需求相匹配的运行机制，正是化解这个矛盾的重要举措。供给与需求是市场经济的两个基本方面，存在着既对立又统一的辩证关系。新的需求可以催生新的供给；新的供给也可以催生新的需求。作为农业产业化龙头企业，通过市场调查、客户营销等方式，研究市场动态、分析消费者需求，把信息传递给农户和其他经营主体，使其有效地对接市场。在农业产业化经营过程中，经营主体要根据不断变化的新的消费需求，顺应消费升级规律，以新消费为牵引，催生新技术、新业态、新模式，发挥新消费的引领作用，积极推动农产品加工增值，加快发展电子商务等现代流通方式，千方百计提高农业附加值。目前全国农业产业化经营组织35.4万个，龙头企业12.6万家，辐射带动全国47%农户，户均年增收3200多元。从横向拓展看，农村一二三产业融合（国际上称之为第六产业），还包括农业与其他产业交叉型融合。即在挖掘农产品生产功能的同时，还要注重挖掘农业的生活、生态、文化功能，挖掘农业的生态价值、休闲价值和文化价值，不断开拓农业现代化新领域、新内涵。供给侧改革是通过结构性调整，包括调整出新的产业、新的产品，创造出新的需求，使潜在需求得到满足。我国目前中高收入群体正在形成，中低端产品难以满足他们的需要。而发展农村生态、旅游、休闲、养生等，正好适应中高收入群体个性化、差异化的消费需求，有很大的发展空间。农村一二三产业融合是由于制度创新和技术进步，而引发产业边界变化形成新的产业业态，导致产业边界模糊化和产业界限重构。推进农村一二三产业深度融合，有利于拓展农业功能，让农民分享三次产业融合所带来的红利，培育农民增收新模式，也有利于引入先进生产要素，把传统农业改造成为现代农业。当前我国农村一二三产业融合发展还处于起步阶段，农业（即第一产业）的基础还较为薄弱，农产品市场竞争能力还不强，新型农业经营主体的带动功能较弱，利益联结机制还很不完善，农村一二三产业融合发展还面临着许许多多的困难。政府必须加大对农村产业融合的政策支持力度，把推进农村产业融合作为工业反哺农业、城市支持农村的重要途径，促进工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化同步发展。

三、农业供给侧改革的实质

当前我国农业面临的主要矛盾，是供给与需求相脱节，即供给与需求不匹配、不协调、不平衡，而矛盾的主要方面在供给侧，即供给不能适应市场需求的变化，而作出及时地、相应地调整。所谓供给侧结构性改革，即通过市场化改革，矫正要素配置扭曲，调整不合理结构，减少低效和无效供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对市场需求变化的适应性和灵活性，提高供给的质量和效率，提高全要素生产率，降低农产品成本，增加农民收入，促进农业持续健康发展。农业供给侧改革的提出，是源于政府对市场的过度干预而导致市场调节供求、配置资源的功能被扭曲，出现背离市场需求的无效供给，出现非正常的产品积压、产品过剩以及库存爆满。而其中的根本原因是没有处理好政府与市场的关系。

从理论上说，如果能够遵循市场经济的客观规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，是不可能长期存在供不应求或供过于求的现象。也毋须要借助于政府的力量去库存。因为市场调节供求的功能，是通过商品价格的功能来体现。商品价格是商品价值的货币表现形式。商品价格是以商品价值为基础，伴随着商品供求的变化，以商品价值为中心上下波动。当商品供不应求，商品价格就上涨，并激励商品生产者增加生产增加供应；当商品供过于求，商品价格就下跌，商品生产者就减少生产减少供应，使商品供求趋向平衡。在计划经济时代，为什么农产品长期供不应求，计划经济被人们称之为“短缺经济”，是因为商品价格不是由市场决定的，而是由政府决定的，即指令性价格。这种价格从属于赶超型经济发展战略，通过人为压低农产品价格，以工农产品价格剪刀差的形式，提供资本原始积累。当前我国农产品供给之所以出现结构性过剩，是因为这部分农产品价格，不是由市场决定的，而是由政府决定的，面对农产品实际成本和机会成本的不断上升，政府实行保护性的价格收购政策，农产品收购价格不断调高，甚至是高于国际市场价格，出现“价格倒挂”。例如，2015年国内玉米收购价格为每斤1.18元，而国外玉米进口到岸价格完税后仅0.80元。农产品（尤其是粮食）进口数量因此不断扩大，国内粮食市场不断被进口粮食所挤占。高产量、高库存、高进口现象就这样被人为制造出来。农业供给侧结构性改革，就是按照市场导向的要求，来规范政府的行为，离开市场在资源配置中的决定性作用，空谈农业供给侧结构性改革，以政府的有形之手，来抑制市场的无形之手，不仅无助于农业结构性调整，还会使农业结构性问题越来越严重。例如，去库存是当前农业供给侧改革的首要任务。解决这个问题要从种植结构上着手，即适当增减种植面积。但是如果体制机制不转变，不让市场在资源配置中起决定性作用，新的库存还会重新出现，而且可能越来越严重。所以说，农业供给侧结构性改革不是简单地加加减减。农业供给侧结构性改革，就是让市场在资源配置中真正发挥决定性作用，通过市场竞争来降低信息成本、生产成本和制度性交易成本，提高要素生产率。有效市场、有为政府应当协同发力，通过市场机制所固有的优胜劣汰，实现提质增效的去库存。体制改革、结构创新，是农业供给侧结构性改革的核心。中央已经明确粮食收购要坚持市场化改革与保护农民利益并重的指导原则，即“市场定价、价补分离、保障农民合理收益。”所谓“市场定价”，就是遵循市场经济规律，实现粮食价格由市场决定，让粮食价格如实反映市场供求关系，产销随行就市，形成购销主体和多渠道流通的市场新格局；所谓“价补分离”，就是实现市场与补贴分离，政府不直接入市收购粮食，而是制定目标价格，如果种粮农民在市场上出售的粮食，没有达到预期目标价格，损失的部分由财政给予补贴，从而体现保障农民的合理利益。这就既能把我国玉米收购价格降下来，又能保护保护农民的合理利益，调动农民生产玉米的积极性。我们所说的供给侧结构性改革，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府的作用。与西方供给学派的重要区别，在于西方供给学派只强调市场的功能，而忽视政府的作用。

坚持市场化改革方向，就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用。而要发挥市场在资源配置中的决定性作用，存在着如何提高农村生产要素的市场化程度的问题。资源（生产要素）市场化程度越高流动性越强，市场配置资源（生产要素）的力度就越大，效果就越好。新中国建立60多年来，改革开放30多年来，我国城乡差别之所以没有能够从根本上改善，在很大程度上是源于城乡二元体制下农村要素市场发育程度低。由于存在着城乡二元体制，导致农村劳动力市场化程度低，农民工虽然到城镇务工，但身份却没有改变，不能与市民同工同酬，享受同等的基本公共服务，这就不利于提高劳动力的利用率和生产率；由于存在着城乡二元体制，农村土地市场化程度低，土地流动面临着体制性障碍，不仅影响着农业向规模经营发展，也影响着城镇化（市民化是城镇化的核心）进程；由于存在着城乡二元体制，农民的住宅不能买卖，也就不可能作为抵押品从银行那里获得贷款。当前城乡居民收入差别较大，其中的一个重要原因，就是农村土地市场化程度低，以及与其相联系农民的财产性收入少。改革开放以来的实践经验表明，农民收入的多少，不仅仅取决于他们拥有多少资源，如劳力、土地、住宅，还取决于这些资源的市场化程度。要确保农民充分分享改革发展成果，就是改善这些资源的市场运作。我国未来农村资源的市场化程度如何，将在很大程度上影响他们收入水平的提高。只有实现城乡发展一体化，实现城乡要素的平等交换，才能真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。这也是农业供给侧结构性改革必须攻克的难题。但是，城乡二元体制是政府设置的，要破除城乡二元体制，用新的制度取而代之，离开政府的主导作用，是不可想象的。政府既是旧制度的设置者，也是新制度的供给者。

推进农业供给侧结构性改革，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府在制度供给方面的作用。把有效的市场和有为的政府有机地结合起来。这是我国供给侧结构性改革与西方供给学派的本质区别。长期以来粗放型的发展方式，导致生态环境恶化，客观上要求必须补齐生态环境这块短板。当前我国生态环境面临的问题，实际上是供给侧出了问题。即低水平的结构性供给，粗放型的发展方式，长期消耗大量能源资源，在严重污染环境的同时，带来一系列低效、无效供给。这就要求通过农业供给侧改革，建立严格的环境保护制度，包括法律制度，从源头上减少能源资源消耗，强化对低端供给的约束，促使向高端供给转变。要坚决地把化肥、农药的施用量减下来，把畜禽粪便、农作物秸秆等农业废弃物利用起来，走生态农业和有机农业发展道路，并“确保舌尖上的安全”。这是政府必须承担的责任。绿色发展是我国现代农业发展的新理念。与绿色发展相依存的生态农业的根本特征，是资源节约、环境友好，人与自然和谐相处。绿色发展是以尽可能少的消耗取得尽可能大的效益。其中的“绿色”代表低消耗、低污染、低排放；“发展”则代表着高产出、高效益、高循环。农业供给侧结构性改革的主要目的，就是通过制度改革或创新，提高全要素生产率，以实现农业的可持续发展。这和绿色发展的目标是相一致的。

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