资源税的改革红利

张德勇

资源税是促进绿色发展、提高资源集约化利用率、加快经济发展方式转变的重要政策工具。

7月1日起，我国全面推开资源税改革，包括铁矿等矿产资源在内的多种资源税收将实行从价计征。资源税开征至今已有30多年，2015年收入1035亿元。受困于大部分资源品目实行从量定额计征、征收范围仅限于矿产品和盐、收费基金项目较多且税权集中等，现行制度已不适应经济体制改革和“两型”社会建设需要，改革迫在眉睫。

在经济新常态下，实现经济发展方式转变，供给侧结构性调整是“重头戏”，着眼于促进资源集约利用和生态环境保护的资源税改革，自然要发挥一分“台柱子”的作用。

资源税改革的主轴

继“营改增”之后资源税改革提上日程

我国的资源税制度始建于1984年，当时的征收范围仅限于石油、天然气和煤炭3种资源。随着1994年的税制改革，资源税也相应进行了调整，征税范围扩大为原油、天然气、煤炭、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、其他非金属矿原矿和盐等7种，按照普遍征收、级差调节的原则，实行从量定额税率，并根据资源开采条件、资源本身的优劣情况设置不同的税率。

从2010年起，我国加快了资源税改革的步伐。2010年6月，新疆率先实行了原油、天然气资源税从价计征的改革，并在同年12月将改革扩大到内蒙古、宁夏、甘肃、四川等西部12个省区，第二年11月将这场改革推广至全国范围。2014年12月起，煤炭资源税也改为从价计征。2015年5月起，稀土、钨、钼资源税也启动从量计征到从价计征的改革。

7月1日起，资源税改革全面推开。这是继5月1日全面实行“营改增”之后，我国财税体制改革在税收领域的又一次重要进展。

因此，这一次资源税改革，既因应了践行“五大”发展理念的需要，也因应了促进供给侧结构性改革以及推动新一轮财税体制改革的需要，其亮点也不少。

首先是以从价计征为主，辅以从量计征。

黏土、砂石等具有经营分散、多为现金交易而难以管控特点的少数矿产品，为方便征管仍实行从量计征。除此之外的21种资源品目和未列举名称的其他金属矿都实行从价计征。与从量计征相比，从价计征的优点是税收收入与资源产品的价格变化同步。

当前资源产品价格因宏观经济形势走低，许多企业出现了经营困难，从价计征的资源税，配以清费、减费措施，实际上对企业起到降负的作用，扶持企业渡过难关。据媒体报道，2014年以清费为前提推进煤炭资源税从价计征改革后，2015年全国减少涉煤收费基金366亿元，抵减增税因素后，全国煤企总体减负181亿元，其中因煤价下降实现自动减税约90亿元。

再就是有助于将资源富集地区的资源优势转化为经济和财政优势。

我国资源富集地区，多集中在“胡焕庸线”以西，虽是资源输出地，但资源优势的好处享受得不多，经济社会发展水平不及沿海发达地区。这次资源税改革赋予地方适当的税政管理权，省级政府在中央政府规定的税率幅度内，对主要应税产品提出具体适用税率建议，决定本辖区资源税的减税免税等优惠政策，而且纳入改革的矿产资源税收入全部为地方财政收入。

资源税从全国层面上看是一个小税种，但对资源富集地区却是一项必不可少的收入，为缩小这些地区与经济发达地区的经济社会差距提供了财力支持。以新疆为例，仅新疆油田公司这一家公司，因资源税改革，从2010年6月1日至2015年12月31日就增加新疆财政收入91.04亿元。

另外，这次资源税改革还扩大了征收范围。

原来的资源税主要涉及矿产资源等不可再生资源上，这次资源税改革，提出要逐步扩大征收范围：首先在河北省推进水资源税试点工作，将水资源费改为税，并在条件成熟后逐步在全国推开;另外，省级政府可根据本地情况对辖区内的森林、草场、滩涂等资源开征资源税。

下一步要怎么改

资源税是以我们赖以生存和发展的自然资源为课税对象，关系到人与自然的和谐共处，也关系到代际公平。全面推进资源税改革也必然涉及到各方利益，包括政府与企业的关系，降低企业税负与稳定地方收入如何平衡;政府与老百姓的关系，社会敏感性比较大;政府与政府的关系，包括中央与地方如何妥善地处理财政分权改革，以及地方政府之间核心竞争力的问题。

当前及今后一段时期是我国经济新旧动能转移、结构优化升级的重要阶段，资源税本身的特点使其成为促进绿色发展、提高资源集约化利用率、加快实现经济发展方式转变的重要政策工具。在现有基础上，未来还应处理好上述各方关系，继续推进改革。

进一步理顺税费关系。目前涉及资源收费的项目较多，形成费挤税的现象，费加重了企业负担。这次资源税改革，是以清费立税、不增加企业负担为原则，未来的改革估计也是遵循这一原则。不过，有的费，是不是取消或并入税中，需要考虑。最明显的例子就是矿产资源补偿费。该费在性质上属于权益金，体现国家对资源的所有权，与凭借政治权力而征的税在性质上有本质区别。“十三五”规划纲要明确提出“建立矿产资源国家权益金制度，健全矿产资源税费制度”，这应是下一阶段资源税改革中税费调整的出发点。

完善资源性产品价格形成机制。资源税实行从价计征后，资源性产品价格与资源税形成更紧密的联系。在我国，绝大多数资源性产品价格尚不是通过市场机制形成的，使其价格无法真实反映资源的稀缺程度与供求关系，也会让依托产品价格的资源税所传递的政策意图存在失真的可能。因此，下一阶段，应尽快完善资源价格形成机制，让市场发现价格，实现税价联动，这样才能最大限度释放改革红利，也有利于进一步推进资源税改革，促进自然资源更加有效、合理的使用。

加强资源税与其他税种衔接与协调。与资源有关的税种不仅有资源税，最明显的还有消费税以及未来拟议开征的环境保护税等。环境保护税的课税对象往往是诸如煤炭等资源性产品消费的衍生物，因此这两种税也存在一定的关联。故此，未来的资源税改革，应注意这三种税之间的协调配合，明确各自的职能分工，进行合理的税负分配，从而为相关税种的改革都预留出相应空间，并保持企业税负的相对稳定。

尽快提高资源税的立法层次。税收法定原则是税制改革中必须坚持的原则，资源税改革亦是如此。目前资源税的征收依据是国务院制定的《资源税暂行条例》，此次资源税改革的依据，是来自财政部和国家税务总局联合发布的通知，这都停留在行政法规层面上，法律层次低，权威性不足，与规范我国矿产资源开发利用与管理的《矿产资源法》不匹配。