法治政府绩效评价内容及指标设计

卢扬帆



法治政府绩效评价内容及指标设计

卢扬帆*

法治政府绩效评价是绩效导向的法治政府评价，旨在追求政府法治建设的公信力，而评价指标体系是其中的核心问题。本文通过对国(境)外代表性法治指数评价内容及国内地方法治政府评价指标体系的对比分析，以法律价值、法制功能与法治实践为内容纲领，采用层次分析法并经专家咨询论证，构建了包含法制建设、过程保障、目标实现、法治成本与公众满意五个维度共37项指标的法治政府绩效评价指标体系。基于法治政府与绩效评价的内在要求，从法治政府评价向法治政府绩效评价过渡具有客观必然性，因为后者作为一种民主文化的技术工具，兼有了评价的技术功能与民主、法治的价值导向。

法治政府；绩效评价；指标体系；技术功能；民主价值

一、引言：何为“法治”政府及其“绩效”评价

“法治”一词有着深刻的历史渊源和思想基础，其典范含义可追溯到亚里士多德时代，包括“制定良好的法律”及其“得到普遍遵守”两个层面。〔1〕现代法治(法制)的理解始于韦伯所提出的“理想类型”，强调法律的形式合理性。〔2〕基于徐忠明等的总结，法制现代化至少包含其作为一种普遍的价值原则、具有完善的形式功能、成为一种实践精神和具备开放体制〔3〕，而法治的核心则是将公权力置于法律的约束之下，以实现和保障民主；石茂生据此概述了法治的五个方面实质要素，包括良法之治、普遍守法、限制权力、民主理念与民主过程。〔4〕显然，这为我们全面理解“法治政府”的内涵提供了重要参考，通俗地讲，即建设一个“科学立法、严格执法、公正司法、全员守法”的政府。“绩效”的概念源自市场领域，自其导入公共部门以来有了深刻的演化。作为绩效的核心与本质，反映的是组织或个人在履行其职能的过程中，通过某种“可作为”的努力所实现的结果“增量”；它包括了行为主体(履行职能与承担责任者)、行为客体(绩效的受众或评价者)、行为程序(绩效的形成机制或周期)等若干要素，同时在操作层面表现为可观测的经济性、效率性、效果性和公平性内容(“4E”框架)，即绩效是可评价的，且评价结果将以某种方式关联或应用于主体的后续行为决策。*郑方辉、张文方、李文彬：《中国地方政府整体绩效评价: 理论方法与“广东试验”》，中国经济出版社2008年版，第4～6页。

所谓法治政府评价，是指对政府的职能行为与其公共决策符合法律程度、以及政府依法行政所产生社会影响力的评价，简言之，即是对政府法治水平的评价。在现实体制下，它更多为一种体制内自上而下的目标考核手段，旨在强化政府法治建设“执行力”。而法治政府绩效评价，则是基于绩效的理念导向与技术方法，以政府(部门)为评价对象，对其在建设法治政府方面作为的经济性、效率性、效果性、公平性进行综合测量与分析的活动。*郑方辉、冯健鹏：《法治政府绩效评价》，新华出版社2014年版，第19～24页。区别于前者，法治政府绩效评价强调政府(部门)在其法治职能范围内“可作为”的结果，且是特定时期内的“增量”；它关注的是政府“应该干什么”而不是“正在干什么”，协调的是体制内与体制外的矛盾，旨在追求政府法治建设的“公信力”。*郑方辉、廖鹏洲.：《政府绩效管理: 目标、定位与顶层设计》，载《中国行政管理》2013年第5期。逻辑上，政府法治是社会法治的基础；法治政府绩效评价是政府绩效评价的组成部分，它涵盖了政府整体、政府部门、政府支出、政府政策等不同评价范畴，并与之构成一种矩阵关系。*郑方辉、卢扬帆：《法治政府建设及其绩效评价体系》，载《中国行政管理》2014年第6期。基于系统论的视角，法治政府绩效评价体系包含理论体系、组织体系、技术体系和制度机制等要素，而指标体系作为本文关注的焦点，是评价技术体系的关键。换言之，评价内容(即“评价什么”)构成法治政府绩效评价的核心问题。理论上讲，作为组成部分的法治政府绩效评价，其理念、方法、过程及指标结构都与政府绩效评价具有较高一致性，两者差异的关键在于评价内容。由于政府职能是政府绩效评价的依据，政府的法治职能与其绩效评价内容、评价指标体系便有了高度的关联性。

党的十八届三中全会提出，要“加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系”。事实上，2004年国务院已颁发《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《2004纲要》)，明确提出了建设法治政府的目标。2010年，国务院在《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《2010意见》)中进一步要求将依法行政工作考核纳入地方各级政府目标考核或绩效考评体系。此后，部分地方政府出台了有关法治政府建设的评价方案及指标体系。但综观来看，各地指标体系结构庞杂且高度趋同，在一定程度上难以操作，并主要强化的是过程控制，与政府绩效评价的理念存在距离。2015年12月，《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《2015纲要》)出台，对今后一段时期法治政府建设的总体要求、主要任务和具体措施乃至其组织保障和落实机制都作了更为科学规范的设计，当中特别提到要形成法治政府的有效的衡量标准。显然，借鉴国内外已有的经验和做法，对法治政府绩效评价的内容及指标展开系统梳理，藉此构建适合我国国情又操作性较强的评价指标体系，不仅是实践提出的迫切要求，亦具有重要的理论价值。

二、国(境)内外法治政府评价指标简析

法治政府绩效评价是法治政府建设与评价的延伸。从世界范围看，法治政府建设具有普遍性，为共同的发展趋势。评价作为衡量结果的手段，亦为法治政府建设的客观要求。当然，世界各地法治政府评价的内涵与法治政府绩效评价存在差异，但不失为重要参考。

(一)国(境)外代表性法治指数评价内容

国际上法治指数源起于美国1960年代的“社会指标运动”及“法律与发展运动”；根据鲁楠的研究，其实践可回溯到1971年梅里曼等人从事的法律制度定量研究，并在1980年代催生了世界银行治理指数、世界正义工程法治指数等一系列影响深远的建构。*鲁楠：《世界法治指数的缘起与流变》，载《环球法律评论》2014年第4期。本文首先以探究“法治”的可评价内涵及与政府有关内容为目的，基于权威性、普遍性和兼容性等原则，挑选了国(境)外具有代表性的世界正义工程与香港法治指数、台湾公共治理指标体系3项评价进行解读和比较。

“世界正义工程”是鉴于二次法律发展运动以来经济学家不断对新自由主义思想提出挑战、使法治不仅成为推动经济进步也是实现全球正义工具的背景，由美国律师协会前主席威廉·纽康姆在2006年创立的一个非营利组织。该组织以独立第三方身份自2008年起发布国家法治指数，最初设计简单但此后迅速扩展，至2014年已包含4个普遍原则、9项主要因素和47项具体指标，覆盖99个国家。作为“法治”的操作化解释，世界正义工程法治指数将其评价内容表述成限制政府权力、根除腐败、开放政府、基本权利、秩序与安全、监管执法、民事司法、刑事司法、非正式司法9个方面，而这无疑都是建设与评价法治政府的应有之义。*Agrast M, Botero J, Ponce A. WJP Rule of Law Index 2014. Washington: The World Justice Project, 2014.在评价方法上，他们主要是认知性的主观评价，并以3年为周期针对普通公众和专家开展抽样调查，至少覆盖每个被评国家的3个城市1000名公众以及民商法、刑事司法、劳工法、公共健康等领域的学者。

香港法治指数为包含在“香港社会发展指数计划”中的一类指数。该计划最早于1999年由香港社会服务联会发起并赞助实施，但法治为2004年新加入的一个独立维度。他们采用从世界经典法学研著中析出的7个方面要素来定义法治的基本内涵，认为这是任何实践法治的法制所不能或缺的内容*Fuller L. The Morality of Law. New Haven: Yale University Press, 1964, P46.，分别包括法律的基本要求、依法的政府、不许有任意权力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公义人人可及和程序公义，并进一步具体化为超过20个细项。*戴耀廷：《香港的法治指数》，载《环球法律评论》2007年第6期。作为数据来源，评价者致力于搜集针对各子项内容的客观定量指标值，以完整提供给随机选择的政府官员、执法官员、法官、立法会议员及法律专业人士等专家进行主观评议，最后加权合成评价结果。

台湾公共治理指标体系是为加强台湾公共治理的“全观型”理念、突破传统“部会分工”格局及为政府决策提供参考而进行的一组研究，由台湾行政院研究发展考核委员会自2008年起委托台湾公共治理研究中心承担。他们在梳理公共治理概念内涵及参考国际同类权威研究(包括OECD公共治理与管理项目、UN公共行政与发展计划、WB全球治理指标和APEC善治项目等)的基础上，构建了由法治化程度、政府效能、政府回应力、透明化程度、防治贪腐、课责程度、公共参与程度7项一级指标共20项二级指标组成的评价指标体系。*参见台湾行政院研究发展考核委员会：2011年《100年度台湾公共治理指标调查研究》。关于评价技术路径，则采用同一指标结构下并行的主观与客观两类指标，其中客观指标取自世界范围内公开统计数源及相关研究结果，主观指标亦参考同类权威研究设计量表并用于跨越学者、政府、企业和公众多个界别的社会精英调查*如2011年受调查者共有251人，包括学术界119人、政府59人、产业界高管39人、公民社会(非政府组织/媒体等)34人，问卷采用十级评分量表。，加权合成最终结果。表面看来，台湾“公共治理指标体系”似乎与法治关系不大，但其实质内容却跟法治政府的内涵高度重叠，评价目的亦在于加强法治政府建设、提高民众对政府的信任和施政满意度。

表1　　国(境)外代表性法治指数评价内容比较

归纳3项评价的共同特点：一是评价主体独立，均为政府系统外的第三方评价，具有较高的社会公信力；二是以主观评价为主，评价者包括公众及专业人士，或采用国际权威结果作为评价数源；三是评价指标内涵清楚、结构简洁，过程性内容较少，凸显结果导向。然而，从其内涵取向及评价视域来看，三者无疑存在典型差异，因为公共治理、法治社会与法治政府在逻辑上处于不同的层面。但一个主要的关联在于，无论建设法治社会和实现公共治理都需要政府在其中恪尽职守，且又“有所不为”。有学者指出，依法治国及建设法治国家的核心理念在于规范和约束公权力以实现与保障私权利，通俗地讲，即把权力“关进笼子里”。*珠海宣传网：《北大教授周志忍谈依法治国与法治国家建设约束公权力 彰显公民权》， 2014年12月15日报道。这样，政府法治实际上成为了社会法治或公共治理的前提。而正由于此，前述3项评价在所用指标上才显得与法治政府建设及评价内容高度契合，并成为我们探讨法治政府“绩效”评价的重要参考。

(二)国内法治政府评价指标体系

在国内，为推进法治政府建设，国务院2010年发布的《意见》中明确提出了规范行政立法、科学民主决策、公正文明执法、完善政务公开和明确有力监督五个目标指向，并要求加强依法行政工作考核。与此同时，一些地方政府基于实际开始尝试构建法治政府评价体系。从公开的资料看，2007年宣城市人民政府《关于印发宣城市依法行政考核指标体系的通知》成为最早的官方范本，2008年杭州市余杭区公布了首份成型的地区法治指数报告。*钱弘道：《法治评估的意义和方法——以杭州市余杭区为对象的实证研究》，载国务院法制办政府法制研究中心《加快法治政府建设的思考与探索论文集》，中国法制出版社2008年版。事实上，2008～2009年国务院法制办先后与湖北省、深圳市、重庆市政府签订了关于推进法治政府建设的合作协议，三地在全国率先开展试点工作。藉此，通过地方政府规章的形式，深圳于2008年底出台全国首个地方性法治政府建设指标体系，湖北于2010年、广东于2011年亦发布了同类文件。2011年，湖南省公布了《法治政府建设“十二五”规划》，其他省市则多以通知、意见、办法等进行评价发起。

表2归纳了若干省、市、县的法治政府建设及评价指标体系。从其优点看：一是体现自上而下的目标考核思路，二是兼顾了法治理念导向与评价现实路径，三是进行了较为系统的评价内容设计，四是引入刚性的量化评估指标。值得指出的，在我国典型体制下，由上级主导的各地法治政府评价体系都相对一致，通常包括机构职能、政府立法、制度建设、行政执法、行政监督、社会矛盾治理、依法行政能力等内容，覆盖政府法治职能的主要方面。然而对于不同行政层级，其评价的侧重点亦是有差异的，如：湖北、江苏和广东三省，评价无不凸显政府职能与机构职责、政府立法、制度建设、社会矛盾化解等宏观决策性质的内容；深圳较为特殊(既是拥有地方立法权的副省级城市/经济特区，又仅含市—区—镇三级的扁平化行政建制)，故评价体现宏观决策与微观服务兼有的特点；余杭区作为基层，评价更强调政府的市场及社会服务职能，并反映对社会法治意识、居民安全感和满意度的关注。从评价方式来讲，目前国内法治政府评价以上级党委政府作为评价主体的官方(体制内)评价为主，在指标属性上基本为客观指标，但也不乏引入多元主体甚至民间评价的尝试，如：广东省引入人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体和社会公众的满意度评价所占权重达20%；余杭区更是针对评价内容的9个方面分别设计了面向公众的调查问卷，并通过委托第三方机构组织实施，力图以社会认可或主观满意度来反映创建“法治余杭”的工作成效。

表2　　国内部分省市法治政府评价指标体系比较

另一方面，国内法治政府评价就其内容或指标而言却有不少局限，或说严格意义上，仍与(法治)政府绩效评价的内涵存在差距。在通过政府规章发布评价方案的少数省市中，广东省因其发起时间较近、指标体系相对完整与评价主体多元化，可谓具有代表性。我们以之为例试作简析，不难发现：一是其评价内容和指标基本来源于国家有关文件的目标要求，缺少对应法治内涵与政府法治职能的设计论证，如国务院《2004纲要》中提出要“建立健全科学民主决策机制”，则对应设立了“行政决策”一级指标，《2010意见》中增加了“全面推进政务公开”要求，便设立“信息公开”一级指标；二是二级与三级指标庞杂，过程控制特征明显，基本是对应国务院两个相关文件要求把法治政府建设的过程进行节点分解，然后转化为评价指标，虽然指标体系整体上较湖北省与深圳市简单，但仍旧复杂难以操作；三是定性评价指标较多，规范定义的指标较少，如涉及机构设置、文件颁布、领导重视等指标主观性强，内涵较为模糊(其结果多取决于谁来组织评价)，三级指标中更是出现不少诸如“建立公务员录用法律知识测试制度，将法律知识作为公务员录用考试的重要内容，并对拟从事行政执法、政府法制等工作的人员，组织专门的法律知识考试”的表述(名称超过50个字)，严格来讲并非指标*按照评价指标的一般定义，它是一套量化的统计数据系统，用于描述社会状况、制定社会规划和进行社会分析；指标有狭义和广义之分，广义上亦可通过反映事物价值的定性方法来确定，但无论如何都应“规范定义”并“可描述分析”；参见Raymond A, Bauer, et al. Social Indicators. Cambridge: MIT Press, 1967, P18.，只是一些规范要求，与绩效和法治的内涵背道而驰；四是部分评价指标规定了过于刚性的目标值，如8项一级指标所对应的二级指标中都至少包含1项可量化且设定好目标的指标，这些“硬性”标准虽然增强了指标体系的“筋骨”及“以评促建”的评价功能，亦会带来一系列的技术性问题，类似“社会公众对社会矛盾纠纷化解工作的总体满意度(满意率+基本满意率)”等主观指标，也规定必须“达到80%以上”，显得有些“过犹不及”。

上述指标体系所呈现的特点有其必然性。首先，全国地方法治政府评价服务于体制内自上而下的目标考评，评价主体一般为上级党委政府，评价对象为下级政府及其职能部门，同级政府法制办公室为牵头单位，拥有事实上评价组织权，在这一模式下评价内容显得高度趋同。其次，指标体系庞杂与评价的功能定位模糊密切相关。一方面各地对“法治”的理论与实践内涵以及政府在法治建设中应承担的职责缺乏充分认识，故在指标设计时基本忙于跟上级文件的对应，具体指标则涵盖了政府相关工作的各个方面，无法做到“重点突出”；另一方面作为目标考评，评价更多在于追求同级政府部门或下级政府在推进法治政府建设方面的执行力，同时隐含上级政府目标的正确性，指标为既定任务的“过程性”分解，不能彰显评价的“结果导向”。最后，各地启动评价的时间多在2011年(以后)，为期较短，基本未有完整公开的评价结果，因此亦无法检验指标体系的科学性、合理性、适用性。

进一步地，法治政府评价指标体系复杂还涉及法治政府建设考评与其他党政组织考评之间关系的问题。基于广东省的汇总资料表明：2013年中央及有关部门对粤实施的考核检查评比表彰项目共334项，其中考核检查240项、评比表彰94项；省级(对下级与同级部门)的考核检查评比表彰项目共459项，其中检查279项、评比表彰180项；具体指标数累计不少于3000个，而大部分却有着重复或相近的内涵。*曹小华、张兴：《立足于“解决问题”的佛山市绩效管理》，载《中国行政管理》2014年第8期。仅就省级重要部门统筹的综合性考核来讲，就有组织部牵头的科学发展观考评、发改委牵头的幸福广东考核、省府办牵头的珠三角规划纲要考核、省财厅牵头的基本公共服务均等化考核、省政法委牵头的平安广东考核、省委宣传部牵头的学习型组织考核等近10项。重复考评无疑增加了基层的工作负担，推高了行政成本，但更为关键的是，争取考评权日渐成为部门权力异化的工具。现实体制下，各单位普遍热衷于“以考代管”，以考评驱动目标完成，拥有评价组织权意味着评价主动权甚至部门利益的实现；同时，考评构成回避责任的有效手段，将考评打造成过程管理的“法定”程序，一旦出现问题，即可“正当”推诿。*同前引〔7〕。作为法治政府评价牵头方的政府法制部门，岂可轻易割舍这一既得“甜头”。某种程度上，设置的考评指标数量愈多，意味着评价组织部门的权力愈大；指标内涵愈模糊，意味着自由裁量权就愈大。这些既是我国法治政府评价体系设计与实践操作中凸显的深层矛盾，亦为贯彻“绩效”理念的法治政府绩效评价指标体系构建所必须面对和处理的现实难题。

三、法治政府绩效评价内容设计

法治政府绩效评价并非法治政府评价的简单延伸。基于政府绩效评价的理念，法治政府绩效评价追求政府法治的公信力，或说有公信力的执行力；与法治政府评价指向政府组织内部上下级的关系不同，法治政府绩效评价体现公众与政府关系，对应民主范畴。关于评价内容(指标)的设计，则是为实现这一理念而努力。

(一)价值导向

法治政府绩效评价应有明确的价值导向。法治政府评价是对政府法治水平或法治建设目标完成情况的评价，属于自上而下的目标考核，潜在地假设了目标的正确性，故关注的是下级政府(部门)的法治执行力，与政府绩效评价指向政府“应该干什么”存在质的区别。由于政府目标具有多元性，在缺失选举市场压力的条件下，相对封闭的政府层级组织中“对上负责”特点必然导致其与外部公众需求的偏离，即缺乏不断改善和调整目标的动力，更难以形成对目标的纠错机制。进一步说，法治政府评价的本质是考核政府法治职能的实现程度，理论上指向政府与社会、公民的关系，应为民主机制而非单纯技术手段，但由政府来定义和评价政府的法治目标，则其技术功能与法治的内涵及民主价值便形成悖论。同时，在我国目前上下交错、五花八门、各自为政的考评格局中，法治政府评价并没有法定的地位，它与其他考评的关系如何界定直接决定其生命力、公信力及可操作性。现行体制下，法治政府评价虽由党委领导，但党委部门不纳入评价对象，而由本该为评价对象的政府法制办承担“牵头单位”的角色，行使事实上的评价组织权。这种制度设计既脱离国情，更难以真正开展评价结果应用。

法治政府绩效评价的理念方法与之有异，它凸显政府法治建设的效果性、回应性和公平性。从民主进程的视角与技术可行性来讲，法治政府评价过渡到法治政府绩效评价应具有必然性。首先，法治政府绩效评价忠于政府法治职能与现代法治要求，是对法律价值原则的崇尚、贯彻和彰显。国务院2010年《意见》提出了法治政府建设的规范立法、民主决策、文明执法、政务公开和权力监督五项目标，可为政府基本法治职能的概要；推而广之，现代法治的实质包含良法之治、普遍守法、限制权力、民主理念与民主过程等，其核心在约束权力和保障民主；由此评价不仅要求建立一个形式完备、功能完善以及价值合理的社会主义法制体系，更需关注社会整体法律意识与法治自觉的养成，推动平等、正义、公平、有序等法律价值成为政府和社会共同遵守的实践理性。其次，法治政府绩效评价体现结果导向，是关键指标评价。所谓绩效的关键指标，是指政府为履行其法治职能做了什么、成效如何、是否实现公民满意，其本质为反映政府在依法行政(依法治国)的各方实践中是否及贯彻了怎样的法治原则、践行了怎样的法治程序；而法治又是有成本的，因为程序规范意味着程序复杂，并可能出错，故绩效评价还加入法治成本(经济性)的考量，表现为过程控制与结果导向的矛盾。再次，法治政府绩效评价强调公众满意导向，旨在提升政府法治建设的公信力。目标评价通常为组织内部评价，而绩效评价强化公众对目标的认同性，涉及组织内外的关系，公众认同事实上作为“为什么要建设法治政府”的落脚点，亦为对体制内自上而下设定与完成目标的一种纠错，彰显评价的民主功能。最后，法治政府绩效评价要求评价主体多元化，超越政府内部格局，扩大公众参与，从而实现指标体系优化，避免角色冲突，强化评价过程的科学性与公正性。

(二)内容纲领

要探讨法治政府绩效评价的内容及指标设计，还需先找到其所依据的纲领，否则便会失了方向。我们以为：在形式意义上，徐忠明先生指出现代法制的主要内涵包括其作为一种价值原则、具备形式功能和成为实践精神三方面，可为较好的分析框架；就其实质而言，良法之治、普遍守法、限制权力和保障民主等为基本要素。由此出发，本文提出一个由法律价值、法制功能与法治实践三个维度所组成的概念模型(简称VFP模型)，具体为：将法律价值、法制功能和法治实践固定为3个坐标轴，构成法治政府绩效评价内容分析的逻辑视域；而每个坐标轴拥有质与数两重含义，质量体现该维度关注的内容重点(如法律价值关心平等、正义、公平、有序等价值准则的彰显，法制功能关心法制体系的形式完备与功能完善)，数量则体现关注程度的差异(用刻度反映)；这样，分别从3个坐标轴上各取一点组成平面即可表示任一成型的评价内容或指标体系，该平面在3轴方向上与原点距离为其对相应维度的关注和体现情况，并可根据各维度内容作出解析；如图1。

图1　　法治政府绩效评价内容分析(VFP)模型

关于3个坐标维度代表的实质内容，一是法律价值。如卓泽渊所定义，法律价值是以人与法的关系为基础的法对于人的意义，是人的法需要的满足及其法律化。*卓泽渊：《法律的价值论》，法律出版社2006年版，第45～55页。不同学者对法律价值的外延有不同论述，归纳起来大致有正义、自由、秩序、平等、公平、公正、对人与客观环境的促进以及法律文本的头条价值等，其中前五者为基本法律价值，居于更高的位阶。法律价值维度不仅要求法律的基本价值能在国家或政府各项立法中得以彰显和弘扬，即实现良法之治，而且强调全社会法律意识的培育，力图使法律价值成为政府及公众共同恪守的行为自觉。二是法制功能。法制包括法律和制度两个层面，前者为进入法律位阶序列的法律法规与政府规章，后者涵盖各级行政机关制定或发布的规范性文件。法制功能维度要求在政府与社会法治建设的进程中，要不断规范和健全法制形式、完善法制功能，以使之一方面符合法律的基本价值原则，另一方面反映且调整政府及社会运作中的各种法律关系；简言之，即建立一个价值合理、形式完备与功能完善的法制体系。三是法治实践。如果说前两个维度主要着眼于静态层面，那该维度即更关注法治的动态过程。如前所述，政府的基本法治职能可用规范立法、民主决策、文明执法、政务公开与权力监督五个方面来概括。法治实践维度一方面要求国家立法及政府的建章立制行为都遵循法定权限和程序，以凸显法制建设的科学性；另一方面亦要求政府严格依法行政(依法治国)与社会普遍守法、护法、尚法，即使各项法律制度得到有效落实，达到限制权力和保障民主(人民满意)的目的。总结起来，对应于法治政府绩效评价，就是要将这些理念作为指导评价内容设计的纲领或梗概，甚至落实成具体的评价指标。

这一思路若是可行，则不仅找到一种可以解构现有众多法治政府评价指标体系的路径。以台湾公共治理指标体系为例，其评价内容更多涉及法治实践(政府法治职能)层面，亦有对法制功能的一定程度关注，而对法律价值的直接体现较少(相较于香港法治指数)，藉此取点绘出图1中颜色较浅的平面T。反过来，亦可基于特定评价目的和理念，先通过坐标轴定位描出及论证评价内容的雏形，再对应进行指标设计，如此实现整个指标体系有章有旨、相互嵌套、浑然一体。由于本文重点在法制政府绩效评价指标体系构建，故针对VFP模型3个维度(坐标轴)的操作化与数量化及如何应用于比较分析等内容将另作探讨。

四、法治政府绩效评价指标体系构建

(一)技术方法

政府绩效评价指标体系设计是公认的“世界难题”。如联合国教科文组织定义，指标为“通过定量分析来评价社会经济生活状况的变化”，可是“并非所有的社会经济活动都可以被量化”。西奥多·H·波伊斯特进一步指出：在技术层面，绩效指标设计的关键或难点在于如何对绩效维度进行操作化界定、如何收集数据及如何获得考评结果。*[美]西奥多·H·波伊斯特：《公共与非营利组织绩效考评：方法与应用》，肖鸣政等译，中国人民大学出版社2005年版，第36页。置于法治政府绩效评价的视域，其指标体系构建首先面临系列基本矛盾。一为评价对象，即评价的是政府部门、政策、项目还是政府整体的矛盾。国内各地法治政府评价一般为牵头部门组织评价其他部门，但“绩效”评价更关注政府法治职能的科学界定及其责任分解，涉及立法、决策、行政与投资等不同范畴；致力于通用指标体系的构建，逻辑上讲，无论部门、政策、项目还是政府整体都应遵循“法治”原则，即为法治政府绩效评价的内容；故评价或以交叉(总概)于其他各项政府绩效评价中更为恰当，显然这一定位会给具体评价指标及其口径的选择带来重要影响。二为评价重点，即评价法治政府“过程”还是“结果”的矛盾。法治政府建设的过程和目标也许本身难以区分，但“绩效”的价值内涵决定其在评价技术选择上必须强调结果导向(以结果性终端指标为主)，而基于法治政府的要求多维复杂，可适当兼顾过程。三为指标属性，即采用主观还是客观、定性还是定量指标的矛盾。政府绩效评价本质为主观评价，惟有主观评价才能将复杂不可测量的技术变量内置化，然而限于主观评价所需条件，如社会资讯开放、被访者理性表达与调查技术成熟等尚不具备，以客观指标佐证及补充主观指标成为现实可行的做法。四为指标数量，即指标体系简单还是复杂的矛盾。一方面法治政府建设内容庞杂，另一方面“绩效”为关键指标评价，应在力求全面的基础上突出重点，尽可能优化指标结构，控制指标数量，降低评价成本。

法治政府绩效评价作为政府绩效评价的重要组成部分，以后者近百年的发展为基础，其指标体系构建尽管困难，却也有章可循。如国内外主流学者所述，政府绩效评价指标体系设计应遵循系统性、典型性、独立性、可比性、可操作性等原则；*吴建南：《政府绩效评价：指标设计与模式构建》，载《西安交通大学学报》(社会科学版)2007年第9期。指标体系构建的定量研究方法主要有平衡计分卡、层次分析法、主成分分析法和数据包络分析法等；而在技术层面，指标体系论证还需经过隶属度分析、相关分析、信度与效度检验等过程。本文采用层次分析法对法治政府绩效评价指标体系进行构建。层次分析法是处理复杂评价或决策问题的一种简单且有效方法，它将与决策总是有关的元素逐步分解成目标、准则、方案等层次，藉此进行定性和定量分析，包括按“两两比较”的原则确定层次中诸因素间的相对重要性，再转为对这些元素排序，最后确立各元素的权重。至于“两两比较”的数据来源，则一般以专家座谈会或专家问卷调查方式得到。其具体过程：一是基于前文理念和分析，设计评价内容的基本维度作为指标体系中的一级指标(领域层)；二是考虑指标独立性与相互隶属关系等因素，遵循一定原则对一级指标进行分解，形成二级、三级指标体系结构；三是经过专家论证(咨询调查)，计算各项指标权重。但现实条件下，很难通过专家咨询对指标重要程度逐个进行“两两比较”，为此我们先对设计的指标初步筛选，然后利用专家问卷调查，一次性得到指标的相对重要性评分，进而取其权重系数；相应地，简化了指标的相关性、隶属度等分析过程，降低其预设条件。*本文重点在于从内容层面探讨法治政府绩效评价指标体系构建，故对其技术过程尤其数学原理的分析从简，可参见郑方辉：《幸福指数及其评价指标体系构建》，载《学术研究》2011年第6期。

(二)指标维度

评价指标为评价内容的载体，亦是实现评价理念的工具。法治政府绩效评价为对“政绩”的评价，内容指向政府可作为的领域，包含其投入、产出和效果(表现为经济性、效率性、效果性与公平性)。对应于法治政府建设目标的分解，国内外成型的法治(政府)评价指标体系为我们提供了重要参考；而在技术层面，评价指标有主观和客观的区分。基于明确的价值导向与设计纲领，我们认为法治政府绩效评价的指标体系包括客观指标和主观指标两类，前者可归纳成法制建设、过程保障、目标实现、法治成本四个基本维度，后者体现为社会满意。其中：法制建设主要针对各级政府(部门)通过建章立制来确立有关规则的行为，不仅包括法律体系和规章制度，而且涵盖政府权责(如机构编制与服务职能等环节)；过程保障是指制度制定及其落实的行政过程的保障机制，可分解为公共决策、行政执法、政务公开、权力监督等方面；目标实现体现法治政府建设的产出和效果，即相关目标的实现程度，可融合国家《2010纲要》和《2015纲要》的要求确定及归类其目标内容，概括起来主要是法治意识、行政效能、政府诚信与社会治理实现四个层面；法治成本是绩效评价的内在要求，对应政府为履行各项法治职能所投入的成本，既包含支付的公共财政资源(如建设法律服务站、维护社会治安等投入)，也包含耗费的社会资源，它在逻辑上是“过程保障”的必然结果(经济性)，又与“目标实现”形成相互制约；社会满意为主观内容，既是体现评价民主功能的关键标志，亦为“绩效”评价的落脚所在，一般通过不同评价对象的问卷调查实现，但因为法治政府绩效评价具有专业性，现实条件下的理性民意表达环境尚不成熟，故由专家评价和公众评价相结合可能更显科学。进一步地，过程保障维度可依据政府基本法治职能(法治建设目标)再作分解，比如：民主决策要求各类行政决策规则明确与程序完备，民意调查、专家论证、社会听证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等成为重大行政决策的必经程序；文明执法要求执法主体不仅具备法定资格忠于职权，而且执法行为科学妥当，保护公民、法人和其他组织的合法权益；政务公开要求严格执行《政府信息公开条例》的相关规定；权力监督要求行政监督制约体系完善，行政问责机制健全，人民群众对政府行为的知情权、参与权、表达权和监督权得到依法保障。可以看出，五个基本指标维度皆围绕法律价值、法制功能与法治实践的内容纲领设计，五者可谓互相衔接、彼此嵌套；比方说：对法律价值的关注在目标实现和社会满意两个维度彰显深刻，法制功能则主要在法制建设和过程保障维度得到具体阐释，法治实践更是作为主线贯穿于评价的各维度中。

(三)指标体系

利用确定的指标维度和技术方法，本文构建的法治政府绩效评价指标体系如表3。其中：一级指标凸显绩效评价理念与法治政府内涵，共有5项；二级指标为根据一级指标分解，共有16项，覆盖政府法治职能的主要方面并体现法治政府与法治社会的逻辑关系；三级指标共有37项，落实法治政府建设各环节的具体要求。需要指出的，社会满意作为主观评价内容包括3个层面：一是与“法治政府”直接关联的政府作为，如政策公平、执法公正、政务公开和市场监管4项满意度；二是符合“法治政府”要求的政府形象，如政府态度、政府效率、依法行政和政府廉洁4项满意度；三是与“法治政府”产出关联较大的社会状态，如社会治安、社会保障2项满意度。考虑到操作方便和结果可比的需要，专家和公众满意度采用一致的评价内容。此外，指标权重为根据专家咨询调查结果作了取整等微调。*作为学术性研究，本次咨询调查在广东、广西两省进行(均为2011年监察部确定的全国绩效管理试点，拥有较好的信息公开和民意基础)，咨询对象包括理论专家、行业专家、政府官员及社会人士4类，采取方便抽样的原则，调查执行时间为2015年10月，共回收有效问卷218份。而作为方法论探讨的学术性研究，各项指标说明与评分标准在此并未给出。

这一指标体系的特点：一是忠实于法治政府“绩效评价”定位，有效区分了绩效评价与目标考核的差异，在推动目标实现的基础上，强化结果导向与公众满意度导向；二是过程评价与结果评价相结合，全面反映法治政府投入、过程与结果的逻辑关系，既符合绩效内涵，又成为法治政府建设的工作推手；三是实现评价体系统一性与评价对象差异性的平衡，以及主观评价与客观评价的逻辑统一及功能互补；四是针对增量(评价周期内指标值变化量)，兼顾存量，指标结构简洁，内涵清晰、互不重叠(克服了现有同类评价中指标内涵不明确、表述冗长与结构复杂等弊端)，充分考虑指标数据可得性，即操作上的可行性；五是适用于体制外的独立第三方主体操作，可有效保证评价结果的社会公信力；等等。

表3　　法治政府绩效评价的指标体系

当然，我们提出的指标体系也不是完美的。本质上讲，任何评价都是主观评价，因而其技术方案只是一家之言。比方说：作为法治政府绩效的“过程保障”维度评价内容——决策论证充分、决策过程民主、执法行为适当以及权力监督有效等，某种程度上亦可认为是法治政府的“目标实现”，两者究竟如何区分并无定论，其边界本身是模糊的，或说构成“一枚硬币的两面”，所以现有区别方式仅为一种“可行的选择”。另外，诸如各项指标的相对重要程度、为何选用这项而不选用那项(相近)指标等，亦只能在实践中不断检验和逐步完善。

卢扬帆，华南理工大学法学院博士研究生。

本文系国家社科基金重大项目《公众幸福指数导向下的我国政府绩效评价体系研究》(批准号：11ZD057)及广东省法学会法治研究基地项目《法治评价与研究》(批准号：201502)之阶段性成果。

〔1〕[古希腊]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1995年版，第148页。

〔2〕苏国勋：《理性化及其限制——韦伯思想引论》，上海人民出版社1988年版，第220-222页。

〔3〕徐忠明：《法制现代化的法哲学与历史社会学解释——公丕祥〈法制现代化的理论逻辑〉读后》，载《法制现代化研究》2000年刊。

〔4〕石茂生：《论法治概念的实质要素——评亚里士多德的法治思想》，载《法学杂志》2008年第1期。