WTO谈判中农业“特殊产品”法律问题释微

钱　江



WTO谈判中农业“特殊产品”法律问题释微

钱江*

“特殊产品”是WTO多哈回合农业谈判的主要议题之一，是发展中国家特殊和差别待遇的具体化。对“特殊产品”条款谈判进程的梳理、“特殊产品”界定指标及性质的分析，特别是在谈判中考量其与农业“敏感产品”、“特殊保障机制”，相互独立又有机联动的特性，能使发展中国家成员立足国内农业发展现状，在谈判中加强与发展中成员形成谈判联盟，充分运用“特殊产品”条款谈判，为本国农业发展争取政策空间，对内则能尽快建立国内农产品安全保护的特殊产品和特殊保障机制。

WTO“特殊产品”；“敏感产品”；“特殊保障机制”谈判

农业是多数发展中国家经济和社会发展的基石性产业，它代表了生计来源、家庭生存，也反映了环境保护、基因资源、生物多样性等重要问题。世界上约50个发展中国家依赖于出口三种或者更少的农业产品，这些农业产品不仅代表了这些国家超过一半的出口收入，而且在实现粮食安全和农村发展人口需求的就业资源上发挥着重要作用。〔1〕WTO农业谈判从乌拉圭回合到多哈回合，其间充满了争议和敏感议题，其中新增的议题包括发展中国家所适用的“特殊产品”的灵活性处理以及特殊保障机制。“特殊产品”如何辨识和指定、它与“敏感产品”的区别、及其所涉的法律问题，关乎WTO农业产品市场准入谈判中发展中国家特殊与差别待遇的具体实现，以及WTO农业贸易自由化和未来农业发展之间的平衡。

一、“特殊产品”概念的提出

关于“特殊产品”(简称SPS)的讨论最早可以追溯到2000年。该年6月，一些发展中国家提出了一个“发展箱”*转引自Bernal E.L. Guidelines for Approaching The Designation of Special Products and SSM Products In Developing Countries, Geneva, 30 September2004. p5.参见WTO文件G/AG/NG/W/13OF 23June 2000,由古巴、多米尼加共和国、洪都拉斯、巴基斯坦、海地、尼加拉瓜、肯尼亚、乌干达、津巴布韦、斯里兰卡、萨尔瓦多提出。的提案，提案对具体宽广的目标和发展中国家在谈判中的关切，包括有必要规定足够的灵活性予以发展中国家，让他们采纳一些措施去加强国内粮食生产、保护农村贫民和小农业生产者的生计等问题给予了充分关注。“发展箱”提案下的理念是无差别的贸易自由会在农业领域对发展中国家的粮食安全产生负面影响，损害农村贫民的生计，加剧发展中世界的贫穷和不公平。多哈回合的部长宣言明确体现了对发展中国家的关切，宣言声明：“对发展中国家的特殊与有差别待遇应该是构成谈判所有要素中的一个不可或缺的部分，如此地有效运作能使发展中国家考虑到他们的发展需要，包括粮食安全和农村发展”。

许多发展中国家支持在“发展箱”提案中提出的特殊与有差别待遇理念，并在每个支柱领域或农产品协议领域的市场准入、国内支持和出口竞争方面，提出具体的提案去运作这些理念。因此在WTO制度中设定某些特定的农产品*这个关于特殊产品的设想由包括来自肯尼亚、毛里求斯、尼日利亚、乌干达、津巴布韦等的16国联盟提出。，使其从关税削减中被排除，并建立保护本地市场的机制来防止廉价进口、补贴和其他损害的制度构想便应运而生了。WTO多哈回合谈判中，三十三国集团(G33)*三十三国集团是在多哈回合农业谈判中形成的一个发展中国家集团，成立时包括33个成员。目前已增加到以印度尼西亚牵头，包括韩国、印度、中国、多米尼加、秘鲁、巴巴多斯、菲律宾、斯里兰卡、洪都拉斯、危地马拉和毛里求斯等46个国家。该集团主要是在特殊产品(SPS)、特殊保障机制(SSM)的立场上较为一致，主张建立发展中国家享有的SPS和SSM。正式提出“特殊产品”概念，指出发展中国家成员可以根据粮食安全、生计安全和农村发展需要制定适当数量的产品作为特殊产品，在谈判中享受更多灵活待遇，包括关税不削减或少削减，配额不扩大等。作为发展中国家要求特殊和差别待遇的具体体现，“特殊产品”概念得到了广大发展中国家的拥护。然而，这些关于特定农产品市场准入承诺灵活性的要求导致了相当大的争议。尽管发展中国家强调这些灵活度是根本性的关于粮食和生计安全、农村发展的表达并在多哈部长宣言中的反映。而其他WTO成员，特别是美国和凯恩斯集团则反对这种观点，他们强调通过进口保障粮食安全，才是保障穷人粮食安全的最好方式。

基于农业特殊产品问题在发展中国家所获得的广泛而强有力的支持，农业特别会议主席在2003年3月的第一份模式草案中，允许发展中国家指定一定数量的农产品为涉及粮食安全、农村发展和生计安全的关切的“特殊产品”，它们和WTO一般规则相比可以享有最低限度的关税削减。草案正文中同时计划为发展中国家建立特殊保障机制(SSM)，并协商与其相关的具体内容。

二、“特殊产品”条款的谈判进程

2003年农业第一份模式草案，开启了WTO农业“特殊产品”条款正式列入多哈谈判议程的大门。随着谈判进程的不断深入，围绕“特殊产品”的界定、灵活性待遇等具体问题，WTO成员以结成联盟、集团方式进行谈判、交锋、博弈，充分体现了WTO成员内部不同的农业利益诉求，以及因农业禀赋、农业政策差异而形成的各成员间在国际农产品贸易方面利益的激烈冲突与利益平衡。

(一)2004年“七月套案”明确规定适当数量的产品为农业“特殊产品”，并将建立农产品“特殊保障制度”。

WTO农业问题的框架协议谈判从2003年8月开始，直到2004年7月WTO总理会通过了包括《建立农业模式的框架协议》(WT/L579)，即《七月套案》(July Package)。该框架协议的第41条和42条所包含的内容是可持续发展角度的重大创新。协议明确规定：“发展中国家成员基于粮食安全、生计安全和农村发展需要的标准，将能灵活地制定适当数量的产品为特殊产品。这些产品将能享受更加灵活的待遇。”*WTO(2004)，The July Framework (WT/L/579)Paragraph 41 of Annex A: “ Developing country Members will have the flexibility to designate an appropriate number of products as Special Products, based on criteria of food security, livelihood security and rural development needs. These products will be eligible for more flexible treatment. The criteria and treatment of these products will be further specified during the negotiation phase and will recognize the fundamental importance of Special Products to developing countries.”框架协议随后还进一步规定将建立“特殊保障机制”为发展中国家所使用。*WTO(2004).The July Framework (WT/L/579)Paragraph 42 of Annex A: “A Special Sateguard Mechanism (SSM) will be established for use by country Members. ”根据《七月套案》，G33主张发展中国家可自行制定符合“粮食安全、生计安全及农村发展”定义的农业“特殊产品”(SPs)，SPs数目应比敏感产品多，且应免于削减关税及关税配额的扩大；而美国、澳大利亚、新西兰等成员主张仅少数敏感产品可指定为SPs，且仍应削减关税和扩大配额，只是幅度可以小于敏感产品。

G33认为SPS和SSM构成了当前发展中成员在粮食、生计安全以及农村发展关切的谈判中所需要的灵活性的基础部分，在谈判中应享受更多灵活性待遇。G33认为作为一种有效的手段，SPS条款在农业修改协议中应该包括这些要素：1.发展中国家必须能够决定被认定SPS的关税细目比例；2.SPS必须是单独的条款；3.所有SPS无须新的关税削减配额承诺；4.被认定为SPS的产品必须也能适用SSM。*G33 Issue Statement calling for better treatment of SP and SSM in July agriculture text. Geneva, 28 July 2004.美国则批评G33在SPs和SSM上的立场，指出这些与SPS相关的灵活性将阻碍其本国产品的出口。

(二)2005年香港部长会议宣言确定发展中国家可自主选择适当数量的产品为“特殊产品”，并适用特殊保障措施。

2005年12月的香港部长宣言确定，发展中国家可基于粮食安全、生计安全及乡村发展的目的自主选择适当的产品项数作为特殊产品；发展中国家也可以依据基准数量和基准价格适用特殊保障措施，具体规定将再进一步讨论。这次农业谈判的成果将把特殊产品及特保机制列入减让模式。*WTO(2005).Ministerial Declaration,Ministerial Conference,Sixth Session,Hongkong,13-18 December 2005,WT/MIN(05)/DEC.但是谈判各方对SPS的指定分歧较大，G33主张由发展中成员指定20%的税目为特殊产品，美国则要求将其限制在每个成员5个税目，印度坚持至少将15%的该国农产品关税税目列入特殊产品范围。会议明确发展中国家在特别需要时，可以适用特保机制，但具体内容还未达成共识。对于敏感产品税项，成员意见也有分歧，在占所有税项的1%—15%之间谈判，此外对如何处理敏感产品分歧也很大。

(三)2008年达成的农业减让模式修正草案，明确发展中国家可指定“特殊产品”的数量范围和降税偏离幅度，以及特殊保障制度的适用范围。

2006年6月至2006年12月，农业谈判陷入僵局。2007年1月复谈后，在WTO秘书长Pascal Lamy的主导下，农业谈判主席Falconer于2007年7月提出减让模式草案，随后进行密集的技术协商，并于2008年2月8日提出减让模式修正草案。该修正草案规定：发展中国家可根据相关指标来制定总税项最少8%及最多12%或20%的产品为SPS,而在8%税项以内的SPS无须符合指标。新加入成员无须符合指标的SPS项目可以增加2%，总项数可以增加1%。此外还提出敏感产品的项数应为总税项的4%或6%，发展中国家的项数可多1/3，降税可偏离幅度为1/3、1/2及2/3。发达国家在采取1/3、1/2及2/3的降税偏离幅度时，配额扩增幅度分别应为国内消费量的3%或5%、3.5%或5.5%、4%或6%。其次，还明确SSM适用于发展中国家的所有农产品，但每一年度仅可实施3或8项产品。数量基准方面，对进口量明确分段范围。在此基础上，形成2008年7月减让模式草案。*具体内容可见表1。

(四)2008年12月小型部长级会议明确农业“特殊产品”的具体数量和削减幅度，但在特殊保障制度的实施条件上分歧极大。

2008年12月6日，农业谈判主席Crawford Falconer以2008年7月修正草案为基础，公布农业谈判减让模式再修正草案第四版(TN/AG/W/4/Rev.4)，并针对新增关税配额、敏感性产品项数及特殊保障机制(SSM)，提出三份文件(TN/AG/W/5, 6, 7)，说明争议内容和未来可能的解决方案。农业谈判减让模式再修正草案第四版明确了发展中国家成员可自行指定农产品总税项的12%为 SPS，其中5%免于削减，平均削减幅度为11%。新加入成员可指定农产品税目的13%作为特殊产品，平均削减幅度只须达10%。同时也明确了敏感产品的指定总税项的百分比和降税待遇，提出了SSM数量机制启动后的建议。*同上。在农业谈判中，G33是特殊保障机制(SSM)的积极捍卫者，在SSM实施条件上，美国与G33发生重大分歧，美国坚持必须界定SSM机制适用的合法性和防止滥用，并不愿作出任何让步，这直接导致了2008年谈判的失败。此后有关发展中国家的SPs和农产品SSM机制谈判进展受阻，农业委员会于2009年、2010年、2011年、2012年至2014年曾组织多次谈判，均无实质进展。

(五)2015年后巴厘工作计划中的”通过特殊产品与特保制度可再发展”提案。

2015年7月28日，在关于发展的后巴厘工作计划中，G33联合脆弱的小经济体(SVEs)、非洲，加勒比和太平洋(ACP)和台湾、澎湖、金门、马祖单独关税区提出了“通过特殊产品与特保制度可再发展”的提案，提案指出之前农业谈判减让模式修正草案中的SPS被认为是稳定的，同时特殊保护机制(SSM)的一些要素也十分重要。*WTO(2015)Renewing Development Through the Special Products and Special Safeguard Mechanism (TN/AG/GEN/36)然而有一些成员认为，SPs和SSM在市场准入、国内支持和出口竞争方面不再需要名义上的“简单化”，“校准”和“降低雄心”。这种断言不仅明确否认七月框架协议和香港部长会议宣言，更是对发达国家成员仍然继续的不必要的大量补贴所造成的不平等和不平衡的否定。G33认为SPs或SSM应该是市场准入核心的独立要素，他们不应该与任何关税削减公式及雄心水平相关联。因此，G33、ACP及单独关税区、台湾、澎湖、金门和马祖认为SPS和SSM为第十届部长级会议获得成功的谈判成果所“必需”*WTO(2015)Renewing Development Through the Special Products and Special Safeguard Mechanism (TN/AG/GEN/36)。G33则强烈呼吁尊重WTO成员的发展和多哈回合下的特殊与差别待遇、七月框架协议及香港部长会议宣言，并为成员继续密集磋商SPs与SSM。G33注意到市场准入的一些可替代方式在加强。这些可替代方式寻求背离分层削减公式，并降低发展中国家在2008年农业谈判减让模式再修正草案第四版中已经限制和约束的灵活性(即SPS和SSM)。G33主张成员应该追求“简单”、“可行”和“可预见性”的替代方式，在这个工作计划会谈的关键时刻，他们不应该导致多哈回合发展任务的淡化。同时，在2008年农业谈判减让模式第四版中的特殊产品(SP)文本必须包含在工作计划中，自主指定和零/无削减应当作为必要且核心的要素保持在SP文本中，不被关税配额的任何形式所淡化或在配额任务中被扩张和消除，特殊产品应当保持比敏感产品更强的灵活性。*WTO(2015) Refocusing Post-Bali Work Programme on Development (TN/AG/GEN/35/Rev.1)

三、农业“特殊产品”(SPS)的性质与界定标准

(一)农业“特殊产品”的性质

当“特殊产品”的定义对发展中国家产生挑战和机遇时，不应把它理解为是一种解决系统性贸易扭曲的机制，这些贸易扭曲来自持续使用的贸易扭曲补贴和发达国家成员的倾销实践。制定恰当的标准去区分核心农产品使之受到特殊产品保护，应当被视为是一种被发展中国家所需要的保护工具，旨在保护他们本国的经济和市场免于来自倾销实践和来自发达国家进口产品激增的损害。这种具体的手段也被视为是一种特殊的方式去运用有效的特殊和差别待遇(SDT)原则。*PianHernandez M., and Switzerland G.:Incorporating Gender Considerations for the Designation of Special Products in WTO Agriculture Negotiations, from International Gender and Trade Network，p5.因此，SPs应该被理解为是一种发展中国家提出的保护性工具，目的在于保护他们本国的农业生产者和市场免受来自贸易扭曲实践的损害。在SPs的定义和指定上，三十三国集团(G33)、非洲加勒比太平洋集团(ACP)、非洲集团、最不发达国家集团(LDCs)的发展中国家主张自主指定，即每个发展中国家自行决定哪些产品可以被界定为“特殊产品”；美国等其他WTO成员则强调规定客观标准来限制“特殊产品”的范围以保证这些条款对贸易的影响最小。*Bernal E.L.,Guidelines for Approaching The Designation of Special Products and SSM Products In Developing Countries, Geneva, 30 September2004. p6.

(二)农业“特殊产品”的界定标准

如何制定标准来界定SPS，这对发展中国家而言充满挑战。为了适当地反映每个国家的需求和状况，界定SPS需结合社会、经济、金融和养殖业的界定要素，同时并非是在国家层面上被识别的所有SPs都具有同样的重要性或是敏感性，需要在关税削减中获得相同程度的保护。根据“七月套案”，SPS的界定应当建立在粮食安全、生计安全、农村发展的标准之上，这是一个融合社会发展和贸易发展标准为一体的界定准则。在界定标准上G33强调“发展”的要素多于“贸易”要素，而美国、马来西亚、泰国则更着重于“贸易”的要素。*Deep Ford J.R., Khaira h.,Yanoma Y., Koroma S., Special Products-An Overview and Evaluation of Proposals, available at http://www.dtn.go.thvtl_upload_file/1179739460531/Special_Products_An_overview_and_evaluation_of_proposals.pdf, p3.要消除分歧、界定SPS，需要首先明确两个问题：需要保护的主要社会经济团体是哪些?何种产品需要被保护？*PianHernandez M., and Switzerland G., Incorporating Gender Considerations for the Designation of Special Products in WTO Agriculture Negotiations, from International Gender and Trade Network. p7.需要保护的团体应该是最脆弱的，不容易获得生产和经济资源的，且最容易在贸易自由化进程中被损害的团体。传统上包括小农场主、农村贫民和无土地的农民。*PianHernandez M.and Switzerland G.. Incorporating Gender Considerations for the Designation of Special Products in WTO Agriculture Negotiations, from International Gender and Trade Network, p6.因此联合国粮食与农业组织(FAO)在调研分析了非洲、亚洲、拉丁美洲和加勒比的一些国家后，归纳出界定SPs的两个标准为：(1)辨识预期的受益者；(2)辨识他们生计所依赖的产品。*Bernal E.L., Guidelines for Approaching The Designation of Special Products and SSM Products In Developing Countries, Geneva, 30 September2004. p16.

1.辨识预期的受益者。包括了三方面界定要素的综合，来界定和区分社会经济团体也就是受益者的特征及其需要寻求保护。这些界定要素或指标应该包括：

第一、收入水平。根据联合国粮食与农业组织(FAO)和联合国规划署(UNDP)的标准，它是基于所有生存需要的收入。不同来源的信息都可以运用，比如国家层面的、联合国规划署的或是世界银行的统计数据。世界银行标准的贫困线是每天两个美元的收入。第二、有权使用的经济和生产资源的水平或“生产能力”。它可以通过信贷组织、在当地市场贸易的产品的基础条件来判断。每个国家可以使用自己的标准。第三、地理环境。它基于每个国家内部的特点和特殊发展需要的地理区域。根据一国的贫困水平辨别敏感区域是很重要的，这样就能够在设计政策时考虑不同的现实以及政策实施对所有脆弱区域的影响。许多研究表明，贫困常集中在这些缺乏富饶的土地、水资源或被孤立等因素的特定区域。*同上引〔19〕。

2.辨识对预期受益者而言，是他们生计所依赖的产品。这个标准也就是要解决什么样的产品应当被保护的问题。它包括了以下几个界定要素：

第一，属于生计安全和农村发展所依赖的产品。它由两个考量指标构成：(1)对经济具有重要性的特定产品；(2)对就业具有贡献的特定产品。对经济具有重要的特定产品的界定，主要通过产品对国家农业GDP的贡献；产品对特定区域GDP的贡献；土地范围的扩展对特定产品在国家或区域生产的贡献；国家或区域的家畜数量；在特定区域或国家层面上每人来自特定部门收入的份额；与特定产品结合产生的价值增加的潜力，比如产品的范围或产品加工的范围、国内农产品中间输入在非农部门的使用份额；货物或服务输入某个部门使用的价值等来辨认。*Bernal E.L. Methodology for the Identification of Special Products(SP) and Products for Elegibility Under the Speicial Safeguard Mechanism(SSM) by Developing Countries,ICTSD,p4.对就业具有贡献的特定产品的界定指标有：国家或区域层面上从事于特定部门的总劳动力；国家或区域的农业人口从事特殊产品生产的份额等。

第二，属于粮食安全产品。它包含了以下的指标：国家法律法规所认定的核心稳定产品或反映当地偏好和情况的一组基础粮食；特定产品对居住人口蛋白质和脂肪需求的贡献；国家或区域层面上花费在特殊产品上的收入份额；特定产品的自己自足率；进口渗透；来自特定产品的进口税收，它表明了一个国家在供给粮食安全和发展的能力。除了以上的界定指标和要素，其他附加的考量因素还包括：(1)替代当地生产产品的进口；(2)不正当竞争；(3)当前的保护水平；(4)进口替代的脆弱性等要素。

以上关于定义SPs的诸多判定标准、参考指标和要素，均可以由WTO各成员根据本国或地区的实际情况自行予以辨识，并需要综合多种因素来考量。最为重要的是它的界定应以是否符合发展中国家农业可持续发展的主旨而确定。

四、农业“特殊产品”的谈判策略

结合WTO农业“特殊产品”的界定标准，发展中国家在谈判中需考量以下几方面的因素：农业“特殊产品”的灵活性待遇、农业“特殊产品”与“敏感产品”的异质性、农业“特殊产品”与特殊保障机制(SSM)，再根据本国国情做出谈判安排。

(一)谈判需考量的因素

1.灵活性待遇问题。WTO农业“特殊产品”除了在界定标准上，通过消弭争议、达成共识外，何种灵活性待遇的给予也是谈判斗争的焦点。

“特殊产品”的灵活性安排是发展中成员联盟G33与G20在农业谈判中的重要立场，它也是WTO对发展中成员特殊与差别待遇的具体化。在灵活性待遇上，发展中成员联盟所主张的将“特殊产品”免除关税减让和关税配额的扩大，美国等其他成员则坚持免于“特殊产品”的关税减让不能接受，完善市场准入应该是针对所有产品的规范。*Bernal E.L., Guidelines for Approaching The Designation of Special Products and SSM Products In Developing Countries, Geneva, 30 September2004. p6.2005年的香港部长会议中最终达成的农业谈判成果，把特殊产品及特保机制列入减让模式。

“特殊产品”的灵活性安排在WTO成员多次的艰苦谈判中妥协而成，是发展中国家与发达国家在农产品问题上利益冲突最激烈的议题之一。从“特殊产品”是否应免于关税减让、到发达国家成员坚持列入减让模式和发展中成员被迫由免予关税减让的谈判妥协为 进行“特殊产品”削减幅度的谈判，彰显了发达国家成员在农产品问题中的强势地位，使得农业“特殊产品”的特殊性无法充分实现。例如2008年7月减让模式草案，发展中成员认为，特殊产品平均削减10%至14%(参见表1)，不仅与一般产品几乎差别不大，让特殊产品的特殊性无法体现；而且也难以实现发展中成员在粮食安全、生计安全和农村发展上的目标。

当然，在“特殊产品”灵活性安排的谈判中，发展中国家联盟立场一致，坚持在作出承诺时得以适用“均衡原则”和“较少减让原则”，从关税平均削减幅度需达到10%—14%，通过激烈谈判妥协，在2008年12月农业第四版减让模式草案达成平均削减幅度为11%，*参见表1。反映了发展中国家在团结一致推进他们福利主义的利益中，取得了一定进展。*法扎尔·伊丝梅尔著：《改革世界贸易组织：多哈回合中的发展中成员》，贺平、凌云志、邓峥晖译，上海人民出版社2011年版，第46页。

2.农业“特殊产品”与“敏感产品”的异质性问题。 在WTO农业“特殊产品”的谈判进程中，与其相生相伴的，令发达国家与发展中国家之间唇枪舌战的另一个产品种类就是农业“敏感产品”。农业“敏感产品”是欧盟和十国集团为使其部分维持高关税的产品少做减让而提出的概念，这类产品保护程度高、关税水平高，享有削减的灵活性，即高关税少削减、低关税多削减，旨在维持发达国家对发展中国家具有重要出口利益的农产品高关税，这必将阻碍发展中国家的粮食出口。2004年《七月套案》正式提出“敏感产品”的概念，允许发达与发展中国家继续对某些产品提供保护，只要每种产品的市场准入通过关税配额承诺和关税削减得到改进。*张晓京：《论WTO〈农业协议〉下的粮食安全——基于发展中国家》，载《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2012年第2期。

表1

谈判议题谈判成果特殊产品(SpecialProducts)敏感产品(SensitiveProduct)特殊保障机制(SSM)2008年7月减让模式草案发展中国家允许发展中国家根据粮食、生计安全和农村发展自行指定SPS;数量控制在总税目的10%—18%之间;关税平均削减幅度需达到10%—14%。可指定农产品总税项的4%或6%为敏感产品,发展中国家的项数可多1/3;降税可偏离幅度为1/3、1/2或2/3。SSM适用于发展中国家的所有农产品,但每一年度仅可实施3或8项产品。数量基准方面,对进口量明确分段范围。发达国家无可指定农产品总税项的4%或6%为敏感产品;在采取1/3、1/2及2/3的降税偏离幅度时,配额扩增幅度分别应为国内消费量的3%或5%、3.5%或5.5%、4%或6%。无2008年12月第四版减让模式草案发展中国家可指定农产品总税项的12%作为特殊产品,其中5%免于削减,平均削减幅度为11%。新加入成员可指定农产品税目的13%作为特殊产品,平均削减幅度只须达10%。(发展中国家对特殊产品的数量持保留意见)可指定农产品总税项的5.3%作为敏感产品。可在三个方案中选择一个作为敏感产品的方案:1.三年内不多于1/2的敏感产品比分层公式少削减1/3;2.两年内不多于1/4的敏感产品比分层公式少削减1/2;3.一年内不多于1/4的敏感产品比分层公式少削减2/3。敏感税目的其他部分,发展中成员可以按照分层公式全额削减,但要额外多实施三年或扩大关税配额。原则上允许所有产品均可实施SSM,数量触发还是价格触法都可以。针对数量基准的SSM与发达国家相同。但有分歧。发达国家无可指定农产品税目总税项的4%作为敏感产品。(日本、加拿大坚持税目应超过4%。日本要求增加4%,加拿大要求增加2%。)。敏感产品的约束税率可采取偏离分段降税公式的降幅。偏离幅度为分段降税公式降幅的1/3、1/2或2/3。〔26〕无2011年3月非正式农业谈判全体协商会议未达成任何修正2008年农业减让模式草案的结果

〔26〕采取2/3的偏离幅度时,敏感产品的关税配额,它的新增进口数量为国内消费量的4%;当偏离幅度为1/2时,它的新增进口数量为国内消费量的3.5%;当偏离幅度为1/3时,它的新增进口数量为国内消费量的3%。

(资料来源：根据WTO农业减让模式谈判草案整理)

《七月套案》中没有提到“特殊产品”与“敏感产品”的关系，这两个概念应当是彼此独立、没有内部关联、且具有异质性的。谈判早期并没有关于“敏感产品”的任何界定标准，成员通过谈判，有权自行在关税税目中指定适当数量的产品作为“敏感产品”。广义而言，这两类产品的目标是一致的，都是在进一步贸易自由化下，对特定农产品提供灵活性待遇。但是他们各自产生的缘由却差异很大，这种差异对于某些产品在这两类产品中如何被指定和给予待遇上会产生很大的冲击，使得两者具有异质性。*Bernal E.L., Guidelines for Approaching The Designation of Special Products and SSM Products In Developing Countries, Geneva, 30 September2004. p8.“特殊产品”概念源于发展中国家因全球贸易自由化对国内食品安全、贫农和小农场主生计安全所受到的负面影响，而对发展中国家部分农产品的优惠待遇，这些在多哈回合宣言和《七月套案》中都有所反映。而“敏感产品”的概念却源于谈判后期为了打破僵局而决定如何为发达的工业化国家的敏感部门给予灵活性待遇，在所有关税削减的公式下，保护发达国家农产品背后的高关税不被削减。

理论上发展中国家基于“敏感产品”所获得的灵活性待遇应更优惠于发达国家。*Hoda, A, Special Products:Options for Negotiating Modalities,ICSID, June 2005. p15-16.但在实际谈判中，发展中国家所获得的优惠十分有限，比如就敏感产品发达成员可以指定该国农产品关税税目中的4%作为敏感产品，发展中国家成员可指定农产品关税税目中5.3%的敏感产品，仅比发达成员多1/3；在削减水平上，发达成员可以在三种削减方式中选择，选择原削减水平的1/3、1/2或2/3。*发达成员方指定的敏感产品所享有的较低削减幅度的优惠，具体有三种削减方式可以选择：1.选择原削减水平的1/3，同时应增加该产品的关税配额，配额量不低于产品国内消费量的3%；2.选择原削减水平的1/2，则应增加配额量至少为国内消费量的3.5%；3.选择原削减水平的2/3，则应增加配额量至少为国内消费量的4%。因此对“敏感产品”的轻度关税削减，实际上是一种对这些产品关税配额承诺的补偿手段，尤其是对发达国家的补偿。这在某种程度上减损了发展中国家通过“特殊产品”所获得的农产品优惠待遇。“敏感产品”灵活性安排在很大程度上代表和维护了发达国家的农产品利益，该条款设计充分体现了发达国家对发展中国家农业“特殊产品”灵活性待遇的对抗，以及两者之间农产品利益的再平衡。

虽然农业“特殊产品”与“敏感产品”具有异质性，在农业框架协议下，“特殊产品”与“敏感产品”没有正式的联系，条款分别成文。但是在实际谈判中，他们就像行进在贸易高速道路上的串联式自行车，彼此在很大程度上缠结在一起。*Bernal E.L., Guidelines for Approaching The Designation of Special Products and SSM Products In Developing Countries, Geneva, 30 September2004. p8.基于发展中国家在“特殊产品”中所获得的灵活性待遇，2011年4月农业谈判的主席案文中，加拿大和日本仍对“敏感产品”指定比例强烈不满，加拿大主张指定该国农产品关税税目中的6%作为敏感产品，而日本则主张8%作为敏感产品*WTO(2008).Revised Draft Modalities for Agriculture Sensitive Products:Designation, Committee on Agricuture Special Session, December 2008,TN/AG/W/5.，农业谈判分歧扩大。发展中国家通过农业“特殊产品”所获得的农产品优惠待遇，在未来谈判中很可能被发达国家提出的“敏感产品”的进一步灵活安排所制约并消弭于无形。

3.农业“特殊产品”与特殊保障机制(SSM)。特殊保障机制是针对发展中国家在贸易自由化中，由于开放市场而使国内产业因进口激增而构建的保护机制。在进口产品数量激增或进口产品价格锐减的情况下，发展中国家可以启动这一机制，提高关税来保护本国粮食安全、生计安全和农村发展。这种因进口增长可能带来的冲击所采取的临时性进口保护措施，可以按进口数量和进口价格设定触发水平。

2004年的《七月套案》中明确要建立为发展中国家所用的特殊保障机制*WTO(2004).The July Framework (WT/L/579)Paragraph 42 of Annex A: “A Special Sateguard Mechanism (SSM) will be established for use by country Members. ”。这些规定一定程度上考虑了发展中国家使用出口补贴和国内支持措施的有限能力，正如“特殊产品”条款与特殊保障机制的构建，同为市场准入谈判中给予发展中成员特殊与差别待遇的体现。*《G33强烈要求简化特别防卫机制，以利执行》http://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/do/www/readDoc?document_id=105050，2013年3月24日访问。特保机制和“特殊产品”的目标一致，都是为了保护成员内部粮食、生计安全和农村发展，使之有限的能力免受进一步贸易自由化损害的支持方式。相比较“特殊产品”而言，特保机制更是发展中国家政府应对农产品进口激增、价格锐减的快速有效机制。基于“特殊产品”特性，它也被纳入特保机制产品的辨识指标，即“特殊产品”作为特保机制产品可以予以保护。*Bernal E.L.Methodology for the Identification of Special Products(SP) and Products for Elegibility Under the Speicial Safeguard Mechanism(SSM) by Developing Countries,ICTSD,p10.2005年11月10日，印度商工部长纳特在其主持的伦敦四国(欧盟、美国、巴西和印度、日本作为特邀国出席)会议上强调特殊产品和特殊保障措施是保护发展中国家农业利益的两个关键手段，印度坚决要求将其列入香港会议议程。*中国贸易救济信息网http://www.cacs.gov.cn/cacs/webzine/webzinedetails.aspx?webzineid=1759，2012年9月30日访问。

然而发达成员与发展中成员在特殊保障机制方面存在着巨大分歧，作为特保机制最积极的捍卫者G33认为，在发达国家的要求下，SSM机制已经受限于价格交叉检查机制征收关税的上限。这些措施更应限制发达国家执行的特殊保障措施SSG，而不应该是特殊与差别待遇具体体现的SSM。*《G33强烈要求简化特别防卫机制，以利执行》http://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/do/www/readDoc?document_id=105050 ，2013年3月24日访问。

(二)具体谈判策略

“特殊产品”虽然只是WTO农业谈判众多议题中的一个，它却与“敏感产品”、“特保机制”有机联动，在谈判中相互独立又彼此联系，是发展中成员农产品可持续发展目标和特殊与有差别待遇的具体化。但是在发达国家农业贸易保护主义主导的谈判形势下，“特殊产品”的指定税目的数量以及灵活性待遇上均受到很大限制，谈判多次陷入僵局，目前进展缓慢。

在这样的情势下，发展中成员可以积累在谈判中的有益经验：

1.充分运用“特殊产品”给予发展中成员的优惠待遇。首先要认真研究“特殊产品”的界定指标和指定数量，根据成员自身实际情况，将对各自具有重要利益或关注的相近替代品或竞争产品列入“特殊产品”范围，比如将粮食、棉花等关系国计民生的大宗农产品设定为“特殊产品”以免于关税削减*陈阵：《多哈回合农业市场准入谈判对中国的影响与对策》，载《经济与管理》，2011年第10期。，并通过谈判进一步扩大“特殊产品”的指定数量。其次是利用“特殊产品”关税削减的灵活性，争取某些重要农产品的关税少削减甚至免于削减，这对于发展中成员保护国内农产品市场和维护农业可持续发展具有重要意义。

2.支持G33的关于发展的后巴厘工作计划提案，继续发挥G33在“特殊产品”和“特殊保障机制”谈判中的重要作用。多哈回合农业议题的谈判进程中，随着议题深入，逐渐形成了G33集团和G20集团。尤其是在农产品模式减让草案的谈判中，G33作用突出。G33集团联合G20集团团结协作，要求实质性地改善特殊和差别待遇，充分体现了发展中成员在农业谈判中团结一致地推进他们福利主义的利益并取得了一定成果，成为与发达国家并列的重要谈判力量。在今后的多哈农产品模式减让谈判中要发挥G33与G20的积极性、建设性作用，还要在总结谈判经验、凝聚联盟内部共识上不断加强。G33需进一步提出落实SP 与SSM 的议题，澄清案文中有歧义的内容，确定SP产品税目的数量分歧，SSM中价格和数量的交叉核对、季节性、价格触发等以及针对弱势小型经济体的灵活性议题的深入，更多将SP 与SSM 落实到维护发展中国家粮食生产与贸易流通，以实现发展中国家农业产业的安全。*尚清、郝震：《WTO多哈回合农业谈判与发展中国家粮食安全问题思考》，载《农林经济管理学报》，2014年第13卷。

3.将“特殊产品”、“敏感产品”、“特殊保障机制”条款独立谈判、综合适用。首先，发展中成员须认识到“特殊产品”、“敏感产品”的差异，继续将“特殊产品”、“敏感产品”、“特殊保障机制”条款作为单独议题进行谈判，而不是同一议题，这样才能在谈判中可以各个击破，为发展中成员争取到最大化的利益。比如在“特殊产品”数额谈判上应当力争扩大比重；在敏感产品上要限制发达成员敏感产品的范围，坚决抵制日本、加拿大等国家对于敏感产品额度扩大的过分要求；采取偏离分段降税公式时，主张增加进口该产品的低关税进口配额。其次，敏感产品、特殊产品、特殊保障机制给予成员的灵活性规定可以根据各自适用情况，综合使用。比如中国有权指定农产品总税目的12%作为特殊产品、其中5%的特殊产品免于削减，余下的7%税目的农产品的削减幅度较低；还有权指定5.3%的产品作为敏感产品，这部分税目的农产品的关税削减幅度也较低。此外，根据发展中成员享有的优惠待遇，当农产品进口超过基准进口量一定比例之后，中国还可以运用特殊保障机制来征收临时性保护关税以保护国内市场。特别是作为新加入成员，中国还可以在上述灵活性优惠待遇基础上，再享有一定的优惠待遇，以减轻农业市场准入扩大的压力。*同前引〔37〕。

4.建立国内的农产品安全保护的特殊产品和特殊保障机制。WTO农业规则的制定过程就是发达国家与发展中国家利益博弈的过程，发展中国家应加强联盟谈判模式、防止谈判联盟内部分化，在粮食安全的根本利益上，通过谈判为发展中成员争取更多的政策空间。在成员内部，则要建立农产品安全保护的特殊产品和特殊保障机制*同前引〔26〕。，完善农业政策，在农业贸易自由化的趋势下，保护好我国的粮农安全和农业的可持续发展。

钱江，浙江工业大学法学院副教授，西南政法大学国际法专业博士研究生。

本文系国家社科基金重点项目《WTO体制中成员集团化法律问题研究》(项目编号：12AFX017)阶段性成果之一。

〔1〕 PianHernandez, M. and Switzerland, G.Incorporating Gender Considerations for the Designation of Special Products in WTO Agriculture Negotiations, from International Gender and Trade Network.