个体环境责任制度与环境责任社会化的互补——以土壤污染修复费筹措机制为视角

王　岚



个体环境责任制度与环境责任社会化的互补
——以土壤污染修复费筹措机制为视角

王岚*

土壤污染修复费筹措过程中部分责任主体可以确定，针对这部分主体按照“污染者负担原则”确定。但是基于土壤污染的复杂性和土壤修复资金的庞大性，还存在另外两种情形：一是责任主体灭失；二是责任主体能力不足，即虽有确定的责任主体但是其无法承担治理责任或仅能承担部分责任。针对后两种情形，可以通过环境责任社会化分摊实现资金的筹措，以弥补个体责任制度之不足。

环境责任；环境侵权损害；环境责任社会化；土壤污染修复费；筹措机制

2014年4月，环境保护部和国土资源部联合发布《全国土壤污染状况调查公报》(下称《调查公报》)宣称：“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。”这是国家层面对中国土壤污染现状的整体评价。事实上土壤污染防治和土壤修复问题早已成为国家和社会关注的热点问题。早在1999年，中国地质调查局就开始着手调查我国150.7万平方千米土地的土壤质量状况，并于2015年公布了《中国耕地地球化学调查报告》。十八届三中全会之后，我国开始加大了对土壤污染防治和土壤环境保护工作的力度，继《大气十条》和《水十条》之后，环保部正在抓紧编制《全国土壤污染防治行动计划》，《土壤污染防治立法》亦列入了十二届全国人大常委会立法规划。“法律、技术、资金”被认为是土壤污染防治中的三大难题〔1〕，其中资金主要是指清洁土壤保护费和土壤修复费，当前中国在土壤环境保护中缺乏稳定的保护和治理资金保障机制。从传统环境法理论来看，依据“污染者负担”原则，土壤污染修复费应该由排污者自己承担，但是相较于一般侵权损害以及其他污染，土壤污染污染者认定则更为复杂，即便是找到具体污染原因，找到污染者其也可能无力承担责任。土壤污染中确定污染修复费的责任主体时可能面临三种情形：一是污染者(即责任主体)明确且有能力承担全部责任包括负担所有的修复费；二是责任主体能力不足，即污染者明确，但其无法承担相应的责任或仅能承担部分责任；三是责任主体灭失，即无法确定污染者是谁或污染者已经不存在。针对后两种情形传统单一的环境责任承担模式显露困境，具体到土壤修复中就出现了修复费筹措渠道的障碍。在此情形下可以考虑通过环境责任社会化分摊来设计土壤修复费的筹措机制。

一、土壤修复资金保障——筹集vs征收

我国已经形成了以排污费和自然资源保护费为主要内容的环境费制度，另外根据新颁布的《环境保护法》规定“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费”。环境费制度是环境法的一项基本制度，按其性质归于行为管制类制度，或被认为属于影响和诱导类法律制度*汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第243页。。从用途上看环境费使用必须是确定的，只能用于某些以环境保护为目的的相关领域*同前引〔2〕，第138页。，比如排污费征收后必须专款专用，按照《排污费征收管理条例》的规定，排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理。如果通过环境税、费制度征收的资金纳入国库之后又通过财政补助或贷款贴息的方式用于修复污染土壤，那么这部分资金就可以纳入到土壤污染修复费中。但是土壤污染修复费与环境税、费有很大的区别，它只是对用于修复污染土壤相关的所有资金的一个总称，并非一个具体的行政收费，其来源也不限于环境税、费。一般而言，土壤修复费仅指狭义的专项土壤污染治理费用，既非单纯的环境费，亦非环境税。

“环境费是对所有环境收费的统称，指国家或其他公法人团体以治理污染和改善环境为目的，依法向环境利用行为人收取的与其行为相对等的金钱。” 环境费制度在中国的具体形式包括征收排污收费制度和自然资源保护费制度。如果将土壤污染修复费完全纳入到环境费中与其性质较为符合的就是排污费。根据目前的法律规定排污收费项目仅仅包含污水、废气、固体废弃物、放射性和噪声污染这五类。而排污费的取得方式使用的是“征收”*从相关的法律法规可以看出，比如《征收排污费暂行办法》用的就是征收。，即排污者按照污染物排放的种类和数量向法律授权的行政主管部门缴纳的费用。征收是行政法中的概念，即我们所说的行政征收的概念，按照征收的内容与环境保护相关的征收主要是三类：环境税征收，资源费收征和排污费征收，征收者和缴纳者均具有特定性。排污费的缴纳者为排污者或超标排污者，即直接污染环境的责任主体。当然缴纳排污费并不意味着其他责任比如修复责任的免除。如果土壤修复费的获得用“征收”予以限制就意味者对其法律性质的明确界定，将其定位为类似于德国环境法中的“环境公课”*陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第267页。的性质。此种法律定位将导致土壤修复费获取途径单一性，仅适合三类情形中的第一类。排污收费制度并不能涵盖土壤修复费的法律需求。所以文章中的土壤修复费的资金取得方式不用征收而是筹措。

筹措是经济学中的概念，如果用征收其资金获得途径仅为一种，用筹措则表明资金来源途径更广一些。从理论上来说任何可以获得修复资金的方式都可以使用，因此从广义上来看征收也是筹集土壤修复资金的一种方式，但仅是其中一种方式。十八大报告和十八届三中全会《决定》都特别强调了市场经济手段的作用，在土壤污染修复资金来源上要突破惯有的财政拨款思维，通过市场经济的手段拓宽资金渠道，以弥补土壤污染修复的资金缺口。所以本文用筹集来说明土壤修复资金来源的多元性，这也是土壤污染修复责任承担方式社会化体现。

二、环境侵权之特殊性

当前社会中的环境侵权极其复杂，其复杂性远超于一般侵权行为。环境侵权的复杂性主要由两个因素决定：一是我们处于一个异常复杂的生态系统运行过程中，同时人类对其运行机制尚无一个清晰的了解，这点与我们所说的环境问题形成原因之科学不确定性极其相似；其次是工业文明下，工业活动主体繁杂，工业生产活动复杂，这种复杂性亦进一步导致了环境问题、环境侵权的复杂性。*Richard Lazarus, the making of environmental law, the University of Chicago Press 2004, p 16.我们正处于极其复杂的社会中，按照乌尔里希·贝克的观点，我们正处于风险社会中。结合当前社会的特性，贝克将新的环境问题纳入风险社会中的风险类型之生态危机中。新的环境问题有很多类型，包括各类成因复杂的污染问题。以土壤污染中的耕地土壤重金属污染为例，其污染源主要包括内源污染和外源污染，其中外源污染包括大气沉降、化肥施用、污水灌溉等*蔡美芳、李开明等《我国耕地土壤重金属污染现状与防治对策研究》，载《环境科学与技术》2014年第12期。，污染成因极其复杂，由此造成的环境侵权具有特殊性。环境侵权的特殊性又导致基于过错原则而形成的侵权责任主体确定困难，责任能力亦有限。

环境侵权损害具有双重属性，即有对被侵害者的私利损害性同时又具有对生态环境的公益损害性。此种公益损害性与环境的整体性、环境公共物品属性相关。环境损害不仅是对私利的损害，更是对社会公共利益甚至是对人类整体利益的损害。假设某企业向某湖泊偷排污水，湖泊的所有权归国家所有，现承包给村民养鱼，污水导致湖水质量下降破坏了湖泊的生态系统，同时湖里鱼大规模死亡。污水导致鱼大规模死亡显然侵害了村民的财产权，而湖水质量下降湖泊生态系统破坏则属于对公益的损害。所以“环境保护与改善不仅是一种私益活动，更是一种公益活动，是对益的享用存在利益耗损的填补问题。分析目前环境保护的投入者、环境利益的享有者、污染风险承担者的实际分配，我们可以发现原有的利益享有与责任需要衡平与填补。”*钭晓东：《论环境法功能之进化》，科学出版社2008年版，第60页。而“非特定多数与非特定层次的污染源，将使环境责任的承担问题更加困难、更加复杂化，使环境责任远远超出血缘与社区关系范畴，从而引发‘因责任的关联性或环境损害事实上的关联性’，导致社会连带性责任出现”。*同前引〔10〕。在风险社会中，依托于强大的科技力量，人类整体与个体的创造力和破坏力异常强大。从20世纪80年代起环境问题已经进入到了全球环境问题时期，造成的损害超越了特定地区、国家、区域的范围，因为污染物的长期积累和生态系统的逐渐破坏，导致环境问题朝着全球化的方向发展。*同前引〔2〕，第13-18页。这些环境问题具有风险的特性，比如温室气体排放、全球气候变化、酸雨、生物多样性的破坏、海洋环境破坏等等。风险社会出现新的环境问题，环境损害具有综合性、社会性，单一主体能力有限，更通俗的讲就是政府、企业组织、个人都不可能单独完成维护环境质量的责任。*王岚：《风险社会中的环境责任制度研究》，武汉大学2012年博士论文，第112页。

三、个体环境责任制度之不足

(一)环境侵权救济制度适用范围有限，具体环境责任主体认定困难

传统侵权责任制度建立在过错责任之上，相应的侵权损害赔偿则被认为是侵权人与被侵权人之间形成的“纯粹私人关系”，与他人无赦，在此基础上建立了侵权损害赔偿一元机制。*熊进光：《大规模侵权损害救济论——公共政策的视角》，江西人民出版社2013年版，第63页。但是面对环境侵权损害以过错责任为基础的一元侵权损害赔偿机制陷入困境。按照传统侵权损害赔偿，环境侵权被害人所受到的损害往往得不到填补，因为被害人必须要举证证明加害人有责，才可以将损失从受害人转移至加害人。按照过错责任原则，原则上必须证明加害人有过错，否则即使存在加害人，可是如果加害人没有过错，受害人的损害也不能得到填补。*于敏：《日本侵权行为法》，法律出版社2006年版，第38-41页。因此无过错责任原则作为环境侵权损害责任之规则原则被确立下来。有学者认为无过错责任的引入是“建立一种侵权损害赔偿社会化机制的伟大尝试”，但根据相关立法实践来看无过错责任原则之前的环境侵权责任机制依旧属于侵权损害赔偿一元机制，建立在“侵权责任主体确定化、个别化、具体化的基础之上”*同前引〔11〕，第115页。。如果不能确定加害人，不对该加害人提起环境侵权损害赔偿之诉，环境侵权损害就得不到填补。再者，以环境侵权损害赔偿责任为例，中国现有的法律所规定的环境侵权损害责任机制所确立的特殊规则范围有限，主要适应于环境污染损害赔偿责任。新修订的《环境保护法》第64条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”从这一条款可以看出立法者有意打破原环境侵权责任救济制度适用范围的限制，将《侵权责任法》第八章环境污染责任确立的规则适用于因破坏生态造成的损害。*信春鹰：《中华人民共和国环境保护法释义》，法律出版社2014年版，第224页。但是《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》并没有将环境侵权责任适用范围扩大到因破坏生态造成的损害。另外从环境侵权损害的原因来看，因为环境的媒介作用、致害行为的高科技关联性、致害行为与损害结果之间因果关系认定的复杂性等，所以仅就环境污染损害而言确定具体的责任者就十分困难，甚至无法认定。

(二)关于救济的实效性问题，个体责任能力限制环境损害救济之困难

一方面，根据侵权责任的规定，因为环境侵权的特殊性，具有损害填补的需求确定了无过错责任原则、举证责任倒置等特殊的救济规则，但是范围有限，在没有特殊救济制度的领域比如环境破坏侵权损害，还无法依据特殊的救济制度进行救济。另一方面，即使特殊救济制度存在，因个人责任能力有限，受害人也不一定就能得到救济。环境法具有综合性的原因之一是环境法律关系的综合性，参与环境法律关系的主体非常广泛，可能是国家、国家机关、企事业组织、其他社会组织或公民，这些主体都可以成为环境责任主体。这些主体中无论哪一类主体，的行为能力、责任能力都是有限的，即便是国家其能力亦有限。所以在环境问题的应对上，协同合作获得了认可。协同合作在国家内部中主要是指环保部门与其他部门间，各行政区划、各级人民政府之间，管理者与被管理者及其公众之间协同合作，在国际上主要是指国际社会和国家之间的协调合作。但是在环境责任救济制度的设计上没有更多配套设计，使我们陷入“有组织的不负责任”中，一方面造成严重环境损害的各个主体通过现有的法律责任制度逃避责任，另一方面即便是通过层层障碍确定的环境责任，但由于主体无力弥补造成的实际损失。所以法律设计中环境损害赔偿责任主要是赔偿可评估的各项损失。这种情况下如果没有其他途径分担责任、对受害者予以补偿，受害者的给付请求权实际上就会落空。如果生态环境危机爆发，因其影响范围之大、危害程度之深、生态修复费用之高和修复科学技术之难，不可能依靠单个或几个危害行为主体通过自己行为负担起损害弥补责任。*竺效：《生态环境损害的社会化填补法理研究》，中国政法大学出版社2007年版，第164页。

四、个体环境责任制度与环境责任社会化分担——实质互补

“环境是人类生存、生活的基本条件，是人类的共同财产。在现代社会中，环境中的一部分为私有或被占有，但就其本身固有的属性来说，为了公众的利益应委托于公共机关来维持、管理，因而环境是公共物品。” 比如空气因其自然属性很难作为个体财产被特定的私人所占有，我们都可以不用支付费用而自由地呼气空气。这些公共物品，在使用时很容易出现所谓的“共有地的悲剧”，因为使用时不需支付成本，使用者基于个体利益最大化追求，无节制无成本的利用将导致环境质量恶化。此种企业污染环境导致环境质量下降，由国家承担环境治理成本，由公众被动接受环境污染危害的现象显然是不公平的。为了使环境成本内部化，环境法学界直接适用由经济学家提出的“外部性理论”，形成“污染者负担原则”，从对自己行为负责出发，推动由企业、致害者承担为治理环境而付出的一定费用。该原则在中国通常又称之为“谁污染、谁治理”。

基于“污染者负担原则”之上的制度在责任主体和责任形式上均有限制。根据“污染者负担原则”建立的首要制度是排污收费制度，所以这项原则更形象的称为“污染者付费”，其将责任主体限制在污染者主要为直接污染者，将责任形式限制在支付一定的费用之上。为了弥补该原则的缺陷，日本1993年《环境基本法》提出了更为科学的“受益者负担原则”，即只要从环境或资源开发、利用过程中获得实际利益者，都应当就环境与责任资源价值的减少付出应有的补偿费用，而不局限于开发者和污染者。无论是“污染者付费”还是“受益者补偿”的基本假设是在环境问题出现之后污染者、受益者均能够找到，即环境责任主体都能够找到，且该主体有能力承担应负责任。但是实际上环境问题形成原因更为复杂，以前面说耕地土壤污染为例，其原因可以来源于大气沉降、污水灌溉等等，也就是说其污染可能是因为空气污染或水污染。所以实际上环境土壤污染侵权中找到实际的责任者很困难，根据“污染者负担”原则而确定的个体环境责任制度最终可能因为找不到具体的侵权人而导致无人为环境损害负责。在土壤污染修复中主要表现为修复费无人承担。柯泽东教授曾经提出“社会原则或责任社会化”这一专门概念来分析原来的个体责任制度面对环境损害公益性的困境。他认为所谓“社会责任原则或责任社会化是指构成对社会损害的责任，或指对社会损害应负之责任而言。”*柯泽东：《环境法论》，台湾大学法律学系法学丛书编辑委员会，台湾三民书局1988年版，第160页。转引自钭晓东：《论环境法功能之进化》，科学出版社2008年版，第60页。为了弥补个体环境责任制度不足，西方发达国家开始尝试从环境损益补偿出发建立环境损害责任社会化分担机制，以环境损害填补基金制度、环境责任保险制度、环境损害行政补偿制度作为环境侵权损害赔偿制度的补充。其中美国在1980颁布了《超级基金法》以解决污染场地治理费用无人承担或责任主体无力承担之问题；加拿大颁布了《国家污染场地修复计划》以确定污染场地治理之责任分配问题*贾峰等编：《美国超级基金法研究——历史遗留污染问题的美国解决之道》，中国环境出版社2015年版，第2页。；日本的《公害健康被害补偿法》确立了环境损害填补法律保障制度。

环境责任社会化不是对个体环境责任制度的否定，而是基于实现环境损益填补和损失分散之功能的制度设计。环境责任社会化亦非环境责任的平均化，其仍应以个体责任制度为核心，以损害担责为原则，在此基础之上“通过对环境损失分散化、合理分担，即对环境保护责任分散化、社会化分担，使得外部性分配趋于合理，以弥补环境公益缺失”*钭晓东：《论环境法功能之进化》，科学出版社2008年版，第61页。，是对环境经济政策工具与法律责任制度的双重运用。日本《公害健康受害补偿法》，美国1980年《超级基金法》在这方面都作了有益的尝试。

日本制定了《公害健康受害补偿法》作为民法侵权行为法的特别法，该法规定了以环境民事侵权责任为依据的环境损害负担制度。按照日本现行制度规定，因某些事故造成人身损害的情形之下，损害的最终负担大致是这样一些情形：如果事故被认定为侵权行为，通过受害人向加害人支付损害赔偿的方式使其成为该损害的经济上的负担者；某些类型的事故，通过责任保险制度，使加害人的负担得到分散，在该场合下，损害的经济上的负担者是潜在的加害人群；在受害者无法得到侵权行为制度的救济，而接受国家社会保障的场合，该负担有租税补偿，负担者可以说是社会。*于敏：《日本侵权行为法》，法律出版社2006年版，第64页。在环境损害加害者或直接加害者不能确定的情况时，通过行政救济的方式来救济因环境公害而导致健康受到损害的被害者，通过行政救济的方式对受害者予以补偿。但是这些特殊的救济制度依旧存在受害人救济实效性，社会应对方面的消极性等问题，因此加藤雅信教授提出设立“综合救济体制救济基金”*同前引〔20〕，第66页。，由该救济基金对所有受害人给付。

美国1980年《超级基金法》》，主要用于对受污染土地( 棕色地块) 的清理工作，为美国土壤污染防治方面开展土壤修复工作提供了法律依据。在资金机制方面，建立了专门的资金支持机制，在责任主体不能确定、无力或不愿承担治理费用时，用超级基金管理的资金来支付治理费用。该制度仍然属于“污染者负担原则”之上的环境责任制度，确定用超级基金管理的资金来支付特定情形之下的治理费用主要是为了使暂时不能确定责任人的污染场地也能得到及时有效的治理，而非转移污染者的责任。为了确保清理污染的费用由对造成污染有责任的一方承担，该法分别规定了反应费用追偿诉讼和反应费用分摊诉讼来处理责任人整体责任和个别分摊责任。*同前引〔18〕，第24页。该法规定潜在责任方*《超级基金法》第107( a) 条规定了治理费用的承担主体: 1. 泄漏危险废物或有泄漏危险的设施的所有人或营运人; 2. 危险废物处理时，处理设施的所有人或营运人; 3. 危险物品的生产者以及对危险废物的处置、处理和运输作出安排的人; 4. 由其选择危险废物处理场或设施的运输者。承担的是无限连带责任，政府可以要求其中任何一个潜在责任方承担责任，该责任方必须以其责任财产承担所有的责任，如果是政府事先垫付了清理褐地的费用，在追偿时，被追偿方承担的责任也是无限连带责任。*王岚：《环境权益救济困境之突破——兼议新〈环境保护法〉中的“公益诉讼”制度》，载《南京大学学报》(人文社会科学)2015年第5期。

五、环境责任社会化下的土壤修复费筹集机制

土壤污染中确定环境责任时将面临三种情形：一是污染者(即责任主体)明确且有能力承担全部责任包括负担所有的修复费；二是责任主体能力不足，即污染者明确，但其无法承担相应的责任或仅能承担部分责任；三是责任主体灭失，即无法确定污染者是谁或污染者已经不存在。根据三类情形设计不同的土壤修复筹措机制，设计思路上可以考虑环境经济政策工具与法律责任制度的双重运用。

(一)个体责任制度之下的土壤修复费筹集机制

针对第一种情形，即污染者(即责任主体)明确且有能力承担全部责任包括负担所有的修复费。主要通过依据“受益者负担”原则所设计的具体制度即个体责任制度来筹措资金，如环境费制度、环境税制度、环境侵权损害赔偿等，这些制度相关法律设计相较而言较为成熟。其中环境税费制度是环境法的基本制度，1979年《环境保护法(试行)》确定了“超标排污收费制度”，新修改的《环境保护法》明确了排污收费制度，同时规定征收环境保护税的不再征收排污费。环境费除了排污费之外还有各项自然保护费，比如《草原法》规定的草原植被恢复费。除了国家统一收费之外，地方政府基于污染者治理、开发者保护确立的收费，比如浙江省人民政府收取矿山自然生态环境治理备用金，该生态环境治理备用金为采矿权人在开采矿产资源过程中及其在闭坑、停办、关闭矿山后为保护矿山自然生态环境，防治地质灾害和水土流失、恢复植被等工作应缴纳的备用治理费。这些环境费设计原则是缴纳的环境费要高于相应的治理环境的成本，将环境成本内化为企业的生产成本。这些收费最后通过行政补助、贷款贴息等多种方式用于损害补偿，包括用于土壤修复。另外针对新搬迁场地污染，要建立基于污染者负担为基础的场地修复制度，让污染责任者承担土壤修复费，这种修复费的承担可以通过行政制度设计而非环境侵权损害诉讼实现。基于城市规划的需要、环保的需要、安全生产的需要或企业自身发展的需要，南京市、杭州市等城市出台了城市企业搬迁政策。南京市于1994年出台了《南京市污染企业(项目)搬迁治理规定的通知》， 2011年南京对173家化工企业停产整治，其中部分企业搬迁，搬迁过程中为了修复污染土地，政府在给予搬迁企业补助的同时先扣留部分“土壤修复费”，然后对土壤进行检测，依据检测情况，决定土壤修复情况、处置方式。*中国网新闻中心，《南京关停污染企业 搬迁后原址土地须“体检”》，http://www.china.com.cn/news/env/2011-07/08/content_22951308.htm，2015年12月10访问。2010年浙江省某市化工厂搬迁过程中市土地储备中心发出通知企业承担土壤修复责任，支付土壤修复费1亿多元，相关修复费从搬迁补偿款中支付。*田军、文斌、刘世伟：《以机制创新破解城市污染场地修复资金难题》，载《环境保护》2012年11期。这是一个由污染者承担修复责任的案例，但是要注意的是其中国土储备中心以发出通知的方式要求搬迁企业承担修复费的方式，主体是否适格，法律依据是什么。主要依据是《环境保护法》蕴涵的“污染者负担原则”和《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》(下文简称《通知》)，《通知》原则性的规定了：本着“谁污染，谁治理”的原则，造成场地污染的单位是承担环境调查、风险评估和治理修复责任(以下简称“相关责任”)的主体，根据责任主体的划分，环境调查、风险评估和治理修复等所需费用应列入企业搬迁成本、企业改制成本或土地整治成本。因此在今后立法中需要制定更具体的规范的行政制度，明确工业企业场地土壤修复费的承担者，承担方式，资金来源。

通过民事诉讼救济和公益诉讼救济机制获得损害赔偿。环境侵权损害赔偿主要通过环境民事诉讼予以实现，要求侵权者承担相应的侵权责任。按照《侵权责任法》的规定，环境侵权责任机制主要是为了保护环境民事法律关系主体的合法权益，即所谓的侵害民事权益。此种民事权益主要包括：生命权、健康权、名誉权、所有权等在内的人身、财产权益。此种人身、财产权的侵害可以依据《侵权责任法》规定之请求权予以实现。但是环境损害不仅仅为人身、财产权益此等私义之损害，环境损害还包括公益损害性。虽然学者对环境侵权或环境损害概念具体表述存在争议，但较为一致的认可“环境污染所造成的损害不仅包括对人身权利、财产权利的损害，还应该包括对生态环境的损害；环境污染损害责任不仅包含人身、财产损害赔偿责任，还应该包括受到损害的生态环境的清理、修复和恢复的责任或费用的承担。”*柯坚：《建立我国生态环境损害多元化法律救济机制——以康菲溢油污染事件为背景》，载《甘肃政法学院学报》2012年第1期。仅仅依据《侵权责任法》规定的环境侵权救济机制，环境权益本身无法得到有效的维护。比如2005年松江污染事故之后，由北大法学院汪劲、贺卫方和甘培忠三位教授提起的公益诉讼被法院驳回起诉。环境损害包括对生态环境的损害，即“因环境污染和破坏导致环境的生态价值的逸失”*同前引〔2〕，第559页。，这部分损害实质上是生态环境公共利益的损害。环境公益损害则可以由特定组织或公民通过提起环境公益诉讼予以救济。为了实现对这部分环境公益损害的救济，一些国家建立了环境公益诉讼制度。该制度产生于20世纪70年代，美国环境法中称之为“公民环境诉讼”，这是一种“允许与案件无关直接利害关系的原告出于公益目的向法院起诉的新型诉讼制度。”*同前引〔2〕，第604页。新修订的《环境保护法》在第58条确定了环境公益诉讼制度，规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组可以向人民法院提起诉讼。”紧接着最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对《环境保护法》第58 条作了更具操作性的说明。

关于损害赔偿范围，应该包括环境治理修复费。之前已经分析了目前环境侵权责任侧重于对包括人身、财产权益在内的私益损害的赔偿责任，因此在环境损害赔偿中应当考虑环境价值的赔偿，使得环境损害赔偿能够完全环境成本内部法。“具体环境资源损失的赔偿因包括三部分：环境资源经济价值损失；环境资源生态价值损害；环境污染后的恢复费用的补偿。”*王莉：《环境侵权救济研究》，复旦大学出版社2015年版，第151页。现有的环境侵权救济机制侧重于第一部分及环境资源经济价值损失的赔偿，相较而言这部分内容可以评估确定具体赔偿金额，是现有法律认可的实际环境损害，可以通过请求权予以实现。前面所说的日本《公害健康受害补偿法》立法目的也主要是迅速填补因空气污染和水污染而导致的损害。而环境资源生态价值损害，很难通过传统财产概念将这部分价值通过确定的数值表现出来，另外这部分价值损失常常不可弥补，因此这部分价值主要应该通过预防机制实现。环境污染后的恢复费，就土壤污染而言即土壤修复费，这部分费用应当纳入到环境损害的赔偿范围中。现有的环境损害救济机制中，环境公益诉讼诉求很大一部围绕着环境污染修复费展开。比如2005年松花江污染事故之后，有汪劲为首的学者们提起的公益诉讼最大诉求即要求被告赔偿100亿元人民币用于治理松花江流域污染和恢复生态平衡。2014年江苏泰州环境公益诉讼案二审判决6被告赔偿1.6亿元生态修复费。

(二)环境责任社会化之下的土壤修复费筹措机制

环境责任社会化之下的土壤修复费筹措机制主要针对第二和第三种情形：第二种情形为责任主体能力不足——污染者明确，但其无法承担相应的责任或仅能承担部分责任；第三种情形为责任主体灭失——无法确定污染者是谁或污染者已经不存在。环境责任社会化之下的土壤修复费筹措机制应为多元化的筹措机制。

首先，通过市场机制拓宽土壤修复费的资金来源。该筹措方式的实现依赖于两个方面：(1)是利益导向性；(2)是制度保障性。2012年十八大报告提出“五位一体总布局”以建设美国中国的宏伟目标；2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步深化了“五位一体”战略布局，指出“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”除了加强监管之外，十八大报告和十八届三中全会《决定》都特别强调了市场经济手段的作用。在污染防治领域主要是建立生态环境损害赔偿制度，吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，积极推广政府和社会资本合作模式。但是当前一方面土壤修复存在巨大的资金缺口，另一方面土壤修复资金筹措渠道太单一，主要来源是政府财政支持。有报道显示“目前我国环境修复资金有超过75%的比例是由政府支持的”*于宏旭、孙宁：《场地修复还需精打细算》，载《中国环境报》，2015 年2 月10 日第12 版。因此需要拓宽土壤修复的资金筹措渠道，通过市场机制吸引社会资本投入到土壤修复中来。那么如何吸引社会资本投入到生态环境保护中，如何吸引社会资本投入到土壤修复中来呢？至少需要两个方面，首先是投资者认为其资金的投入会有相应的获利，即利益导向性；其次这种获利得以实现需要国家政策予以保障，即制度保障性。在这方面“城市历史遗留污染场地”*根据王欢欢博士的观点，这里所说的称的“城市历史遗留污染场地”是指位于城市区域内受较严重污染或污染的重大可能，其污染的原因行为发生于将来的《土壤环境保护法》生效之前，而其责任认定往往因污染者脱离与被污染土地的产权关系而更加复杂化的土地。王欢欢：《城市历史遗留污染场地治理责任主体之探讨》，载于《法学评论》，2013年第4期，第125页。，很多场地位于城市中心或周围，同时随着城镇化的不断加速，很多原处于郊区的工业企业逐步纳入城市版图，这些场地的出现导致了治理和修复问题的突出，因其特殊的地理位置市场吸引力相对较大。对这些地理位置优越，仍具有开发潜力的场地，政府通过市场的方式吸引投资者，比如有学者提出“城市棕地治理PIPP融资模式”*范利军、戴亚素、赵沁娜：《城市棕地治理PIPP融资模式研究》，载《环境科学与技术》2015年第7期。。实践中较为大中型城市的土壤修复项目，其土壤修复资金主要通过土地增值的方式予以解决*参见中国环境保护在线：《土壤修复产业链爆发在即商业模式创新成破题之策》，http://www.hbzhan.com/news/detail/101068.html，2015年10月7日访问。，具体情形常见的是由房地产开发商来负担。在此过程中一个比较重要的方面是政府应通过制度即保障投资者的利益又保证土壤修复的有效性，同时确定标准保证在利用土地的安全性。另外需要确定再开发的场地范围、再利用的类型，根据不同的类型确立差异性的土地修复标准，在修复利用不同阶段引用更多的商业模式筹措资金。

其次，政府财政保障性支持。政府财政支持要区别不同的土地类型，建设用地和农用地与其他用地。通过市场化方式筹措土壤修复费的适用范围有限，主要适用于特定场地的土壤。根据《土地管理法》的规定我国土地分为农用地、建设用地和未用地三类。其中建设用地特别是城镇、市区内的建设用地，主要是前文所说的“城市历史遗留污染场地”，其有较大的市场吸引力，可以通过市场机制筹措资金通过市场主体投资予以治理、修复。国内学者研究方向，土壤修复市场关注点主要是这些历史遗留场地。通过“历史遗留场地”修复转变而来的建设用地，其资金来源可以通过三种途径筹措，第一是通过前面所说的个体责任机制，这是针对责任主体明确且有责任能力而言；第二是通过市场机制筹措资金；第三就是以政府财政支持作为补充。我国土地所有权分为国家所有和集体所有，城市和市郊中的土地大部分为国家所有，此为政府土壤修复责任得以成立之理由之一；再者新中国成立之后我国确立了高度集中的计划经济体制，以全面的国营经济和重工业为主，改革开放之前到之后的很长一段时间内城市工业企业中的绝大多数都为国家所有，虽然因确立有偿、有期限、有流转土地制度之后土地使用权人几经变更，但是追根溯源“城市历史遗留场地”土地使用者中多包含国有企业，此为政府土壤修复责任得以成立之理由之二。但是都依赖国家财政支持，必然使其陷入资金困难，因此要拓展土壤修复资金渠道，需以市场机制为主要资金筹措机制，以政府财政支持为保障。

土壤污染问题严重，类型复杂。前文所说环境损害责任制度以“污染者负担原则”为基础，适用于责任主体确定且有能力承担责任之类型。市场机制之下吸引其他投资者适用于污染责任不明确，但因为其土地位置的特殊性等原因存在较大获利空间，且有制度保障该投资获利性的场合，主要适用于“城市遗留污染场地”等类型。根据我国土壤环境相关标准体系来看，在2012 年之前进行的土地交易规定，都没有明确污染场地的责任人和修复费用的承担者，特别是当土地产权发生多次转移之后，土壤污染责任者更无法确定。有学者认为这些“历史遗留污染场地”所需的修复资金只能由政府承担*蓝虹、马越、沈成琳：《论构建我国政府性土壤修复信托基金》，载《上海金融》2014年第12期。，但是这部分土地因为其存在市场获利性，所以可以发挥市场的作用，通过市场机制筹措修复资金，以政府财政承担为补充。在土壤修复费的筹措上还有一类农用地，这类土地污染之后修复的资金渠道更为困难。根据《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国耕地土壤环境质量堪忧，其中耕地土壤点位超标率为19.4%，另外林地土壤点位超标率为10.0%，草地土壤点位超标率为10.4%，未利用地土壤点位超标率为11.4%*中华人民共和国国家发展与改革委员会：《全国土壤污染状况调查公报》，http://www.sdpc.gov.cn/fzgggz/ncjj/zhdt/201404/t20140418_607888.html，2014年5月10首次访问。，这些污染的责任主体很难确定。这些类型的土壤污染主要依靠政府财政保障，主要由政府承担修复费。从“十一五”规划开始，中央财政开始加大对环境保护的支持力度，针对特定领域的环境问题以专项资金的形式予以支持，设立了主要污染物减排专项、中央农村环保专项、重金属污染防治专项等专项环境保护资金。目前国家还没有专门的土壤修复资金，但是其他专项资金中比如重金属污染防治专项中有部分用于土壤修复。例如，2015年财政部和环保部联合公布的全国重点区域重金属污染防治竞争性评选结果中，湘潭竹埠港及周边地区污染防治项目获得2015—2017年重金属污染防治专项资金支持，获得4亿元专项补助资金支持，用于重点修复土壤和地下水。但是此类财政专项资金支持范围和支持力度都十分有限。在农用地、其他用地污染修复中要一方面拓宽财政资金支持的范围，明确财政资金支持的重点，另一方面要拓宽财政资金筹措渠道，提高利用效率。

再次，建立专项土壤修复基金。关于土壤修复专项资金方面国外已有相关的立法经验，美国1980年颁发了《超级基金法》，德国环境责任基金中包含了土壤污染基金，日本设立了指定援助法人基金*赵越：《如何破解土壤污染治理海量资金问题》，载《节能与环保》2015年12期。，这些基金设立的目的具有相似性，主要用于解决土壤修复中责任主体无法确定或虽然确定但无力承担责任而土壤污染急需治理的情形。中国可以参考国外经验建立专项土壤修复基金。为了加大环境保护的立度，根据《排污费使用管理条例》设立专项环境保护专项资金，但是环境保护专项资金与专项土壤修复基金在资金筹措途径、管理、使用上有明显的差异。环境保护专项资金来源较为单一，主要来源于排污费，排污费纳入财政预算之后，列入环境保护专项资金进行管理，而土壤修复基金在资金需要多元化的筹措机制。以美国超级基金为例，在设立之初主要是对石油和42种化工原料征收的专门税，后来又增加了两项新的税收：50种化学衍生物征税和对年收入200万以上公司征收环境税，另外一部分为每个财产年度财政常规拨款，同时还包括向潜在责任方追回的费用，基金利息，以及罚款所得。*同前引〔18〕，第144页。我国设立土壤修复基金的资金可以包括部分排污费、环境税、资源使用费、通过环境损害诉讼获得的生态损害修复费、土壤复垦费、通过生态补偿制度获得的部分资金等。基于目前我国的土壤环境保护还未制定、土壤污染防治修复制度还未建立之情况，建立国家土壤污染修复基金会比较困难，因此可以先建立地方土壤污染修复基金，地方土壤修复资金筹措渠道根据地方特色确立更广的筹措机制。比如2014年泰州环境公益诉讼中1.6亿修复费，因污染的转移资金如何使用成为问题，地方拟定设立专项环保基金用于当地其他各项污染治理，这部分资金可以运用到当地的土壤修复中，纳入地方土壤修复基金中去。

王岚，华东师范大学法律系讲师，法学博士。

本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目(项目批准号：15YJC820057)阶段性研究成果。

〔1〕中国经济网：《土壤修复要解三大难题 修复费用超过10万亿元》，原文载于《中国环境报》 http://www.ce.cn/cysc/ny/gdxw/201403/11/t20140311_2462143.shtml，2015年5月访问。