公共文化服务网络的建构与治理〔*〕

2016-09-01罗云川阮平南

学术界 2016年4期

关键词：服务网络节点机制

○　罗云川，阮平南

(1.北京工业大学　经济管理学院，北京　100124；2.文化部　全国公共文化发展中心，北京　100001)

公共文化服务网络的建构与治理〔*〕

○罗云川1,2，阮平南1

(1.北京工业大学经济管理学院，北京100124；2.文化部全国公共文化发展中心，北京100001)

向民众提供优质的基本公共文化服务是政府的重要职责，网络治理是一种参与式治理的模式，注重强调多主体的协同参与，网络中的行动者都具有参与的渠道。在政府发挥主导角色的前提下，通过吸引多方力量组建网络组织，各个组织能相互利用各自的战略资源，在比较优势的基础上开展网内交流和合作，充分发挥各自的资源优势和专业化水平，实现合作方资源优势的互补。公共文化服务网络在建构过程中，主要的治理结构形式有三种，即开放型、封闭型与可渗透型，在治理机制上，主要包括六个方面，即协同机制、动力机制、信任机制、学习机制、激励机制以及评价机制。在公共文化服务网络中，主要有政府、公益性文化事业单位、社会组织、企业、公民等节点要素，政府要善于发挥和激发其他组织的积极性，为其他组织参与提供渠道。

网络治理；公共文化服务；治理机制

公共文化服务作为公共服务的一块重要内容，是国家保障公民基本文化权益，满足人民群众基本文化需求的重要战略。在公共文化服务中，政府应发挥主导作用，通过公共财政和相应人力支持来推动公共文化服务工作向前开展，公共文化服务工作的好坏直接关系到国家整体性战略的实现。推动文化治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，在实现文化治理体系现代化的过程中，应摈弃过去那种政府包办公共事业的思维，打破政府是唯一公共文化生产者和服务者的角色。为提升民众满意度和增强公共文化服务的绩效，有必要将网络治理引入到公共文化服务中，通过政府、企业、社会组织以及民众等主体的共同参与，实现公共文化服务的共建与共享。

一、公共文化服务网络治理的概念及其功能

网络治理概念十分宽泛，并经常和网络组织治理的概念连在一起。Bryson和Crosby认为，网络组织治理的形成基础在于组织内部个体的能力并不能有效完成一些共同的使命，需要个体之间的对话与合作来实现共同利益的形成〔1〕；Milward和Provan指出网络组织治理在学术界的提法是一个比较宽泛的内涵和外延，网络组织治理是一种条件，为常见组织的管理和集体性质的行动奠定基础〔2〕。美国某市政府高官斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯指出网络治理的提出意味着全世界与本研究相关领域的四种价值形态正在趋于统一，公共管理部门的一些重要影响将会凸显〔3〕。四种价值形态即私人机构和公益性组织被引入到政府治理中、顾客—公民导向的服务意识影响下的横向协同以及纵向减少中间层级的作法使得公共服务的结构趋于扁平化、数字技术的进步使得网络合作的渠道更加畅通和成本更加低廉、公民需求的多元化且自我选择的主动性在增强压力下形成的便于沟通对话的网络化运作服务模式。

在国内，中国人民大学学者陈振明〔4〕较早对这一领域进行相关的研究并提出自己所认同的网络治理的概念和价值，其认为网络治理的目的在于实现共同的价值理念，旨在增强参与者之间的公共利益，实现交集共同体的稳步增长。陈振明认为政府部门为了提高公共管理与公共服务的效能，采取与私营部门等非政府组织进行横向的合作意识，目的在于增强彼此之间的共同要素，在相互需要的环境内部共同解决公共性的事务和运用民众委托的公共权力，这个过程体现出的一个显著特性就是横向协同作战的价值理念。可见，在这个网络治理中，涉及到三个方面的重要内容：一是有一个共同的目标即在彼此合作与协同作战中实现彼此的公共利益，在多元合作中寻求彼此的共赢点，这个过程中也要求彼此公共利益是呈现出一个增量变化的趋势；二是参与主体的广泛性和多元化，政府部门是第一参与者，在其中理应承担更多的责任，处理更多的重要事务，其次就是非政府组织包括一些私营部门以及个人等；三是权力的共同拥有和处理，公共权力是民众通过一种选举的形式委托给处理公共事务者的，故在公共权力拥有上，只要参与公共事务都具备使用权利。陈剩勇、于兰兰认为网络治理是一个系统的概念〔5〕，在理解维度上应主要包括四个方面：一是彼此需要维度，在新公共管理改革理念的指导下，一些碎片化、分工明细的改革在很大程度上影响了公共政府部门的行为绩效和资源整合利用的效率，网络化治理中的系统思维和理性行动意识就是对此作出的一个明确的回应，要求进行资源的再次整合和系统利用。这个维度的分析方式显示出了不同主体之间对公共资源的处理尤为重视，需要彼此之间进行对话和协作处理，治理网络是在政府、市场和市民社会等多元主体的合作网络基础上制定和实施的公共政策，政策的形式和内容都是与公共性的治理话题相关的。二是可治理性维度，主要强调的是主体间在不同协商规则和行为规则的基础上所进行的横向协调及合作的意识，在网络化治理中，政府采取共同行动来代替过去的竞争模式，与政府外部性组织进行对话并形成共同作战的战略新型伙伴关系，在这个过程中，信任与合作是彼此进行互动和共同行动的基石，政府单独解决公共问题的思维也日益变换，不再是过去那种简单的包办形式，而是包含更多的协同与合作。三是整合维度，整合的目的在于激发各方面利益相关者的协同作战意识，实现彼此拥有共同的价值理念和行为目标。网络化治理是按照一定逻辑形成的具有明确规范和要求的程序性综合体，具体包括四个方面的内容即规则、规范、认知以及想象等内容，四个方面的内容立足于缩小不同参与者之间的原始差距，在新规范中嵌入新的元素来实现彼此之间公共性交集的最大化。四是治理理性维度，网络化治理是一种科学的治理模式，强调的是参与者行为的理性依据，不是一种带着感性的盲目集体性行动，是彼此在综合考量相关要素的基础上做出的合理判断。

表1网络治理的类型〔6〕

网络化治理的建立基础在于有着共同的行为规范和价值诉求，政府部门和非政府组织的协同参与是突出的表征，网络治理中的行动者参与有着自身独特的性质即积极主动，网络治理侧重于强调行动者的主动性。网络治理是多中心的和扁平化的，侧重于强调各种主体之间的横向合作，网络治理在发展中形成了自己的政策环境和发展路径，利用协商谈判的方式来进行资源的交换，以实现彼此认同的共同目标和理想。

通过组建网络组织，各个组织能相互利用各自的战略资源，在比较优势的基础上开展网内交流和合作，把各自的优势和资源充分发挥出来，从而达到合作最优化。网络治理的优势在于能够实现协同优化，拓展生存发展空间，提高各自能力和整体能力，合作关系的稳定不仅能抵消外部市场环境中的不确定性，还能形成低成本竞争优势。另外，规模化带来低成本竞争优势，通过合作进一步扩大市场边界，在更大范围内实现专业化分工，使学习经验曲线的作用发挥得更大，降低了单位生产成本，增加了规模产出效率。在网络内各组织之间核心资源与能力互补基础上的专业化合作，使网络紧密联结，抑制了机会主义行为，增强了信任度。如果把社会网络组织和复杂技术看作是一个“社会技术系统”，在该系统内，技术由简单定向复杂，组织则逐渐网络化，二者之间持续作用，相伴而生，协同演化。通过共生演化，社会网络组织不断发展并始终进行着技术创新。创新能力的提高在很大程度上取决于组织的社会资本。社会资本是通过横、纵向网络来推动技术创新。网络组织通过技术合作、信息共享加快了新产品开发速度，提高了市场反应能力。采取的是快捷的、富有弹性的并行开发或同步化开发法，最大限度地缩短新产品开发的时间。同时，网络组织能够对产品或服务需求的变化快速做出反应。

二、公共文化服务网络治理的建构形式

公共文化服务应构建一个开放、协同、能够自我优化的网络组织系统，即构建一个公共文化服务网络，以保障公民基本公共文化权益、传播社会主义核心价值、提高国家文化软实力为共同愿景，以政府为主导，以现代信息技术为支撑，将文化馆(站)、群艺馆、公共图书馆和公共博物馆等公共文化机构与社会组织连结在一起，社会公民广泛参与，相互信任、协同共享公共文化产品，动态调配服务资源，形成的不断进化和优化的公共服务合作网络系统。“公共文化服务网络治理是一个对传统公共文化服务体系在结构、机制、模式上的转换、重构过程，”〔7〕公共文化服务网络治理主要具备五个方面的特征：一是有明确的网络目标。公共文化的价值导向属性，决定了该网络所承载的国家整体公共文化战略目标。具体而言，从社会公民层面，公共文化服务网络应保障公民基本公共文化权益。基本公共文化权益，主要包括四方面内容：享受文化成果的权利；参与文化活动的权利；开展文化创造的权利；文化成果受保护的权利。从社会层面，公共文化服务网络应传播社会主流价值观、社会主义核心价值。从国家层面，公共文化服务网络应传播传承中华优秀文化，强化国家、民族的认同，提高国家文化软实力。二是具有开放性。公共文化服务网路不是一个政府体系内自我封闭的系统，而是能够广泛吸引和吸收社会组织、社会公民参与的开放式系统。同时这种开放性不是无原则、无规则的，进入公共文化服务网络、参与其中需要符合网络体系的运行管理规则。三是能够协作。公共文化服务网络各节点不是单兵作战，而是既有输入、也有输出，在发展自身服务能力和价值的同时，按照网络规则约定，有义务向其他节点提供支持。四是能够不断自我优化。通过信任和学习机制，网络内各节点间能够增强提供公共文化产品和服务的能力，通过评价机制和激励机制，能够实现奖优罚劣，通过进入与退出机制，能够实现网络的动态调整。五是以信息技术为支撑。现在信息技术极大地改变了文化的传播形态，公共文化服务网络一方面需要通过网络信息平台，实现各节点之间的高效沟通与资源共享，另一方面，应大力发展网络文化信息产品和服务的提供，在网络空间增强公共文化服务的影响力和参与度。

在公共文化服务网络中，主要有以下节点要素：一是承担相关政策和规章制度建设的政府并利用公共财政来提供必要的资金支持。编制发展规划、向所管辖的公益性文化单位指派任务。二是公益性文化事业单位，主要包括图书馆、博物馆、文化馆(含群众艺术馆)、乡镇/街道文化站(文化中心)、美术馆、工人文化宫、妇女儿童中心等提供公共文化服务的单位。这些公共文化单位作为政府直接管理的体制内单位，接受政府的领导，其资金主要由政府提供。三是企业，以盈利为目的的企业提供具有公共文化服务性质的免费或低消费服务，在移动互联网快速普及的当下成为一种趋势。同时企业也是参与公共文化服务产品制作、运营推广、设备设施建设的重要合作方。四是社会组织，包括提供部分公共文化服务项目的企业、以非营利为目的的协会、群众自发组织的文艺团体、青年自愿者组织等。当前这部分组织没有纳入公共文化服务网络体系之内。五是社会公民，网络时代，社会公众不再是被动接受服务的一方，一方面，公民可以选择接受或不接受服务，另一方面，公民个体也可以作为文化的传播者，在其周围和网络上制造影响。一种新的趋势是，公民以自愿者身份，积极投身于公共服务中，自身既是公共文化服务的提供者，也是接受者。公共文化服务网络治理结构主要有三种类型：一是开放型网络。这种网络最接近市场组织形式，网络之间、网络与环境之间几乎无边界。二是封闭型网络。这种网络最接近层级组织形式。通常有一个战略中心企业控制整个网络。三是可渗透型网络。作为一个整体与其它网络相联结，具备上述两种网络的优点。作为政府主导、具有价值导向特征的公共文化服务网络，本文认为，公共文化服务网络是一种有核的、可渗透型网络组织。节点之间具有较强的连结、相互信任、相对稳定，同时，其边界是不断进化的。尤其对于社会非营利性公共文化组织，当其具备了公共文化战略网络节点的功能和能力，同时又具有加入的意愿时，该组织即可加入到公共文化战略网络中，获得资源、成本等协同共享优势，并享受相应的政策扶持和经费支持。

三、公共文化服务网络体系的治理机制

从本质上来看，治理机制也就是治理系统的运行机理。在公共文化服务网络治理过程中，治理结构是基础，是公共文化服务网络治理关系的基本框架。拥有一个良好的治理结构，则可以对不同主体之间的利益实施合理分配，对治理的有效实施、治理生命力具有重要影响〔8〕。组织治理必须要构建一套科学、完善的治理结构，同时还必须借助于有效运作的治理机制对治理结构运行起到保障作用。治理结构也就是治理机制实施的载体，是其最基本的组成形式，治理机制是依赖于治理结构而产生的，是决定着各要素之间的激励和约束的制度安排。治理结构决定了治理机制，而治理机制又会反作用于治理结构，提高治理机制与其匹配度，则可以对其运行治理功能起到良好的改善作用。于系统观点分析，关于治理机制的定义则是：为了能够对系统潜在功能进行维持，并将其作为特定显现功能，从而采取一系列规范措施实现各要素之间的良好协作，并对系统及环境关系的协调方式和调节原理实施规范。治理机制也就是系统在运行过程中各个部分及组织之间，在内在机制影响之下所实施的协同运行，如依据社会和心理规律，会形成相应的社会推动机制；依据经济规律，会形成相应的利益驱动机制〔9〕。治理机制的自动作用是则也是依照客观规律对管理对象强化要求的。公共文化服务网络治理中的机制主要包括协同机制、动力机制、信任机制、学习机制、激励机制与评价机制。

所谓协同机制，按照观点就是系统中诸多子系统的相互协调的、合作的或同步的联合作用、集体行为，是系统整体性、相关性的内在表现。而网络是在信任基础上进行战略合作，各节点的运行过程、运行系统以及人员都相应地与合作伙伴甚至竞争者联系在一起，受其所嵌入的网络关系的影响，网络的协同就是指核心组织为了使网络和各个节点获得比原来更多的利益，通过各种正式、非正式的制度进行的协调〔10〕。因此，需要搭建一个网络信息平台，这个信息系统的平台是跨组织的，其在各个节点运行过程中为其提供完整的、可交换与共享的信息以及知识资源，网络中要实现各个节点的战略联结与协同工作，因此信息沟通与协同机制的建立，可以保持节点协同，保障网络合作的顺利开展。在信息网络平台的支撑下，实现公共文化服务网络的有效协同，关键是实现对各公共文化服务节点所能提供的公共文化产品及服务项目的协同调度服务。在信任的基础上，公共文化服务网络节点将本组织所能够提供的产品和服务项目(设备、表演、师资人员等)提供到网络平台，网络平台能够形成公共文化产品和服务的总目录，当其他节点需要有关服务时，通过网络请求，实现线上或线下的协同服务。

治理的产生需要一定的诱因，而动力机制的必要性也正是这种诱因所在。从组织的管理、成本、运行等方面来看，诱因包括：一是降低交易成本的需要。组织之间降低交易成本的诉求是网络产生的土壤性条件，治理的形成可以通过自有机制和原则催生网络的参与各方之间的内部性〔11〕，内部各方合作关系和信任机制的建立也可以简化交易过程，通过化繁为简和程序优化节约交易成本。二是资源依赖的需要。资源是组织发展的关键性因素，只有及时拥有资源才有可能获得较大的发展空间和较优的发展机会〔12〕，基于“资源导向”的治理可以实现内部各方资源的整合、交流、互补，通过内部的有效合作最终实现资源利用的效率与集约形态。三是适应变化的需要。通过增强网络结构整体的实力和各个参与、组成部分的能力来适应变化的环境，通过对组织生态挑战的有效回应，提高抵御外部环境的变化的能力和把握住最佳发展机遇的能力，并且最有效的网络将实现利用组织生态环境，即利用环境、分担成本和风险，求得平稳、持续的发展。四是组织发展的需要。学习型组织是组织发展的新趋向和新形势，构建网络的一个原因就是要综合运用网络内各节点的位置关系和优势资源，取长补短，形成有效的组织学习，以此保持核心竞争力，提高整个网络及每个节点的发展能力与质量〔13〕。正是由于上述诱因，组织会基于客观条件变化带来的压力，主动选择更有利于自身发展的战略，甚至改变组织形态和存在形式。对于公共文化服节点来说，加入网络组织也同样具有类似动机。从获取资源优势的角度来看，大众日益增长的文化需求和公共文化服务能力不足之间的矛盾仍然显著，资金投入不足、设施不足导致的资源匮乏、东西部文化资源不均等状况仍然严峻，在资源有限的情况下，通过资源整合，实现资源利用效率的提升显得尤为必要，通过新的节点进入，鼓励文化原创、吸纳地方性文化资源，是建立公共文化战略网络的动机之一；从获取专业优势角度来看，企业的网络组织能够使不同类型的节点企业专注于其专业优势，并相互交换其专业成果，公共文化网络中的节点目前大多处于单兵作战的局面，文化资源的采集、加工、提供都自己完成，某种程度上增加了社会成本，也使其专业化优势无法体现，网络的建立可以将高校、科研机构、民间文化企业等不同类型的组织纳入其中，通过协同分工，达成专业优势互补；从获取成本优势的角度看，企业的网络组织通过内部联合，能够在产品研发、采购、配置等方面大大降低成本，实现企业效益的共同提升，对于公共文化服务网络而言，专业化分工能够使人工成本下降，资源共享、共同采购能够使采购成本下降；从获取时间优势的角度看，对于企业的网络组织而言，时间优势主要表现在产品开发的迅捷快速上，产品开发商与配件供应商结成战略网络，能帮助开发商迅捷有效地开发产品，对于公共文化服务网络而言，公共文化产品从资源产生环节流向最终的消费用户，借助于网络，能够加速文化产品的流动速度，尽可能快速地满足基层民众对文化产品的迫切需求。

网络治理的信任机制指向合作与合作的持续，其源头在于内部各参与方之间的相互信任，信任机制的影响因素有很多，诸如实力和信誉、机会主义、信息交流程度、成员间利益依赖性、文化差异等〔14〕；而此种由能力、善行、诚实和声誉构成的内部信任具有诸如双向性、过程性、目的性、边界性、风险性、非对称性和传递性等特征〔15〕。

网络学习具有两个区别于其他组织学习的重要特性，一是社会性，由于各个节点嵌入到网络内部，因此整个学习过程、学习的环境以及学习行为的协调方式等都具有社会性，是在合作过程中，受到网络共同目标与网络文化的约束，并受到网络中基于信任的关系形成的非正式契约的约束，使得节点的学习必须嵌入到整个网络的社会活动中去。二是网络性，网络学习不仅有自身的学习效应，更重要的是网络学习效应，能够更加充分的利用网络获取先进的经验和资源，降低学习过程中的搜寻成本等。由于上述这两个特征的存在，网络学习对其所嵌入的网络具有很强的依赖性，并且也需要网络能够对整个学习过程进行整合，对网络中各个节点的学习行为进行协调，以保证网络学习的效率。在公共文化服务网络中，学习机制的建立，主要采取三种方式：一是通过网络信息平台的知识库，网络成员可以获取到各类公共文化服务有关的知识和最新研究成果；二是进行相关培训，开展相关主题的学习与提升；三是网络成员间成立的专题学习组，在网络中建立更加紧密的知识学习型网络子组织，开展专题的研究讨论。

激励机制实际上包含着正向激励机制(鼓励和奖励)和负向激励机制(约束和惩罚)两个方面。一方面是奖励机制，公共文化服务网络需要通过利益共享、奖励等方式实现正向激励，调动网络成员的积极性。激励机制同样需要依靠协同的目标与公平合理的利益分配机制来刺激各个节点的行为。另一方面则是约束机制，即对各个节点的行为加以规范，使其符合网络的共同目标，解决正面机制所不能解决的问题，在道德、法律方面对各个节点的行为进行限制。这一机制由内外部的约束机制构成。内部约束机制需要网络本身制定合理的措施来约束各个成员的行为，包括合同约束、组织机构的约束、检查考核机制、重大事务报告制以及淘汰制等机制；外部约束机制更多的是借助外部的监督力量，如法律的约束、社会道德的约束、媒体舆论的约束等机制。内外部合力使得网络中的成员能够遵守网络中逐渐形成的共同目标与协同的文化，规范自身行为，共同为公共文化服务网络的目标努力。

评价机制主要包括主体评估与评价、服务评估与评价、风险评估与评价。对公共文化服务网络组织成员的评估需要开展。对于公益性文化单位，按照公共文化服务网络评价指标体系，进行绩效考核。对于社会组织，评估需要分类开展。对于已经进入公共文化服务网络的社会组织，纳入对网络组织体系内的评估评价。对于尚未进入公共文化服务网络的社会组织，对其进行评估后，根据规则决定是否进入网络。风险评价是公共文化服务网络治理中一个重要内容，包括事前评估、事中评估和事后评估，以及时规避有可能出现的合作风险和道德风险。

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注释：

〔1〕Bryson,J.M.and Crosby,B.C,Leadership for the Common Good:Tackling Public Problems In A Shared Power World,San Francisco:Jossey_Bass,1992.

〔2〕Baum,Joel A.C.&Paul Ingram,Interorganizational Learning and Network Organization:Toward and Behavioral Theory of The Interfilm,Working Paper,2002.

〔3〕斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·艾格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京：北京大学出版社，2008年。

〔4〕陈振明：《公共管理学:一种不同于传统行政学的研究路径》，北京：中国人民大学出版社，2003年。

〔5〕陈剩勇、于兰兰：《网络化治理:一种新的公共治理模式》，《政治学研究》2012年第2期。

〔6〕芮国强、郭风旗：《区域公共管理模式：理论基础与结构要素》，《江海学刊》2006年第5期.

〔7〕罗云川、阮平南：《公共文化服务网络治理：主体、关系与模式》,《图书馆建设》2016年第1期。

〔8〕高慧军、王宇:《新媒体公共文化服务合作供给的博弈策略及保障机制》，《南京师大学报(社会科学版)》2015年第5期。

〔9〕王欢明、诸大建：《国外公共服务网络治理研究述评及启示》，《东北大学学报(社会科学版)》,2011年第6期。

〔10〕陈浩天：《公共文化服务的治理悖论与价值赓续》，《华南农业大学学报(社会科学版)》2014年第3期。