当前我国养老保险基金空账运行“病”在何处及对策探讨※

韩晶

当前我国养老保险基金空账运行“病”在何处及对策探讨※

韩晶

内容提要：养老保险基金是社会保障基金的重要组成部分，其能否成功运转直接决定着一个国家社会保障制度建设的成败。我国养老保险基金长期处于空账运行状态，被政府挤占、挪用的现象时有发生。造成这些问题的表面原因主要有养老保险基金转制成本责任主体不清与养老保险基金监管不力，而其深层次原因则涉及到了我国城乡二元差距、行业间工资差异不合理、基于公民身份的国民基本保障待遇尚未实现等社会公平问题。该文从明确政府责任、全覆盖监管、缩小体制性不公正、养老金保值增值四个方面提出了相应的对策。

养老保险基金空账运行转制成本社会公平

养老保险基金是社会保障基金的重要组成部分，主要包括基本养老保险基金、补充养老保险基金和全国社会保障基金，而基本养老保险基金是其中的重中之重，主要由社会统筹基金和个人账户基金组成。从世界各国看，一个国家的养老保险基金能否成功运转直接决定着其社会保障制度建设的成败。按照第五次全国人口普查的结果，我国在2000年已进入人口老龄化社会，并且每年保持一定的速度持续增长。在老龄化形势如此严峻的今天，如何确保养老保险基金的保值增值对养老保险制度正常运行有着重要的战略意义。然而养老保险基金空账运行已成为我国社会保障制度建设的顽疾，如何破解它，是当前迫在眉睫的问题。

一、养老保险基金空账形成的背景

曲大维等（2014）将我国养老保险基金管理制度的发展过程分为三个阶段：计划经济阶段、改革发展阶段、趋于完善阶段。本文根据社会保障基金管理的相关法规、政策出台的时间及意义，将我国养老保险基金管理制度的发展分为六个阶段：创立期、停滞期、重建期、发展期、瓶颈期与定型期。每个阶段的时间划分、基金运行与管理模式的特征、如下页图1所示。

我国养老保险基金管理制度进入重建期以后，实施的是现收现付制。随着现收现付制弊端的日益呈现，国务院于1995年3月印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了养老保险基金部分积累制，即“社会统筹与个人账户相结合”的改革目标。在经过专家论证与总结实践经验的基础上，国务院于1997年7月发布 《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对养老金的缴费比例、计入账户比例、发放办法等细节问题进行了规范和统一。至此，养老保险基金管理开始从现收现付制向部分积累制转变，其所产生的成本即为转制成本。主要是由没有个人账户的那一部分群体对社会保障资金的需求所产生的，包括对1997年统账制度实施后已经离退休人员按国家原来规定需要发放的基本养老金，以及在新制度实施时尚未退休但已工作多年的职工需要将其已工作年限视同缴费年限而予以的补偿金。据有关部门测算，按11%个人账户缴费比例积累，视同缴费年限的补偿金需要 14000亿元 （曲大维等，2014）。这两者构成的债务数以万计，很多学者将此称为统账制度实施后的“隐性债务”或历史债务（于宁，2013；龙菊，2012）。本文认为，对于新制度实施后“老人”的基本养老金的发放不属于历史债务。因为它的发放不受制度实施的影响，属于国家在制度实施之前就已承诺发放的福利。因此，历史债务主要是指针对“中人”视同缴费年限那部分的补偿金及由转制所带来的管理成本的增加。

图1　我国养老保险基金制度建设与发展

二、养老保险基金空账运行特征

1997年以来，我国养老金个人账户长期处于空账运行状态，为我国养老保险制度的可持续发展埋下了巨大隐患，不利于养老金公平性的实现。养老保险基金空账运行特征主要表现为四个方面：一是空账规模发展迅猛。来自劳动和社会保障部的数据显示，1997年到1998年，全国基本养老保险基金历年积累由682.85亿元减少到587.41亿元，空账规模由140多亿元上升到448.85亿元（仅地方统筹部分）。1998年、1999年全国基本养老保险基金均出现收不抵支的状况，1999年个人账户空账已超过1000亿元。①宋晓梧等：《解决隐性债务问题，深化养老保险制度改革》，《中国经济时报》2000年5月9日。中国社科院世界社保中心主任郑秉文曾在2010年的中国和拉美养老金制度国际研讨会上透露，中国的养老金空账规模约为1.3万亿元，②《专家称全国养老金“空账”规模约为1.3万亿》，《新京报》2010年7月14日。而且每年以1000亿元的速度递增。③马海丽：《城镇职工基本养老保险个人账户“空账”问题研究》，《重庆与世界》2012年第29期。二是职工空账责任主体不清晰。在1997年国务院发布的决定中，将1997年之前参加工作、之后退休的人员称为“中人”，其退休待遇在基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。但决定就过渡性养老金的来源与责任主体没有明确的规定，致使空账成为当前较为严重的社会问题之一。三是养老金的管理与使用不规范。我国社保基金监管体系主要包括内部监管与外部监管。内部监管包括财务监督与内部审计，外部监管包括法律监督、行政监督与社会监督。由于社会保障基金监管立法相对滞后，社会保障信息透明度较差，难以从实质层面对社会保障基金进行法律与社会监管。由此可见，我国对养老保险基金的监管仍难以摆脱“官本位”体制的约束，一直是政府自己在监管自己，这必然会导致养老金的暗箱操作。四是做实养老金个人账户进程缓慢。为了做实个人账户，国务院于2000年发布《关于城镇社会保障体系改革的试点意见》。通过总结试点省市个人账户做实的经验与问题，有助于在全国推进较为成功的模式。截至2014年末，我国共有辽宁、吉林、黑龙江等13个试点省份做实企业职工基本养老保险个人账户，共积累基本养老保险个人账户基金5001亿元。④人社部：《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2015年5月28日。考虑到已做实的养老金个人账户的贬值以及养老金空账问题的愈益严重，我国做实养老金个人账户任重道远。

三、养老保险基金空账运行“病”在何处

1.养老金转制成本的责任主体不清

我国长期实行的是计划经济体制，在社会生产总值（c+v+m）一定的情况下，扣除生产资料（c）及工人工资（v）以后，剩余的部分即形成国家积累，据此，国家应是承担转制成本的主要责任主体。鉴于当时工人工资较低的客观现实，我国实行了农村支援城市的粮食“剪刀差”政策，同时为就业者提供了较高的福利保障，包括近似于免费的子女入托上学、吃药看病以及福利分房等措施。尤其是各方面福利待遇普遍较高的机关事业单位、国营企业的职工，他们在退休前与普通工人、农民的收入差距较大，退休之后则保持着更大的养老金差距，从而形成养老金逆向流动的现象。因此，从机关事业单位退休的这一部分群体（“老人”及“中人”）相对其他群体而言属于“重复得利”者，而农民群体则一直处于利益受损者的状态。针对城市普通退休工人这一群体，受通货膨胀、物价上升等多方面因素的影响，我国自1995年开始对企业职工养老金连涨11年，某种程度上缩小了企业职工与公职人员的养老金差距，但同时也拉大了企业老退休职工与新退休职工之间的收入差距，导致新退休职工利益受损，迫使他们想尽办法提前退休。这种制度设计的不合理，无疑也加大了我国养老保险金的成本支出。因此，我国养老保险转制成本应由政府承担主要部分，部分“老人”、“中人”及企业也应承担相应部分。

2.养老保险基金监管不力

2006年，上海社保基金案为养老保障基金的监管带来了沉重的反思。首先，相关法律法规的不完善为个人账户空账运行提供了滋生腐败的温床。其次，由于养老保险的统筹层次较低，我国养老保险基金实际上是由地市级甚至县级政府分散管理，这种制度上的漏洞为政府挪用养老金提供了可能性。而在1998年我国养老保障基金实行“收支两条线”管理之前，养老保障基金被挤占、挪用的现象更为严重与普遍。最后，由于我国政治体制运行上一直存在 “官本位”现象，对官员的政绩考核直接决定其仕途升迁状况。“官本位”导致的一个严重后果就是地方官员在任期间尽可能地挪用公共资源去搞形象工程，这种只顾眼前利益与个人政绩提升的做法直接损害了社会保障制度注重长远发展的战略规划及其社会互济性。正是由于监管不力，导致我国社会保障基金个人账户长期处于空账运行的“名义账户”状态，而基本养老金被挤占、挪用的现象时有发生。

3.区域、行业、岗位收入差距严重不合理

由于我国长期存在城乡、区域发展失衡以及经济体制运行过程中所固有的弊端，致使区域之间、行业之间、岗位之间收入差距严重拉大，产生了一系列社会问题，在社会保障层面主要表现为阻碍我国社会保障一体化进程，进而影响到全体国民养老保障资金的缴费能力。

根据城乡一体化调查，2014年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之比为2.75：1；全国居民高收入组人均可支配收入与低收入组人均可支配收入之比为10.74：1；居民内部的收入差距也反映在基尼系数上，2014年全国居民收入基尼系数为0.469。①国家统计局网站：《2014年国民经济在新常态下平稳运行》，2015年1月20日。按照联合国有关组织的规定，基尼系数在0.4～0.5，即属于收入差距较大的范围；当基尼系数超过0.5，则表示居民收入差距悬殊。

2014年，金融业、信息传输业与科学研究业的平均收入均排在城镇非私营单位与私营单位的前三位，住宿餐饮业、农林牧渔业均排在后两位；排在城镇非私营单位第一位的金融业与排在城镇私营单位最后一位的农林牧渔业的平均工资之比为4.03：1，城镇非私营单位最高行业与最低行业平均工资之比为3.82：1，城镇私营单位最高行业与最低行业平均工资之比为1.90：1。②国家统计局网站：《2014年城镇非私营单位就业人员年平均工资56339元》，《2014年城镇私营单位就业人员年平均工资36390元》，2015年5月27日。如表1所示，平均工资最高的是中层及以上管理人员，最低的是商业、服务业人员，全部岗位最高平均工资与最低平均工资之比为2.70：1，地区岗位最高平均工资与最低平均工资之比为3.77：1。

导致上述收入差距的原因有很多方面。在劳动经济学理论中，劳动力市场具有双重市场属性，即可分为优等劳动力市场和次等劳动力市场，二者彼此相对独立，在两种市场中的劳动者不能自由流动。在优等劳动力市场，由于对劳动者的知识水平、综合素质要求较高，相对应的工资标准、保障水平、职业稳定性也均呈现出较高水平；而在次等劳动力市场，其对劳动者要求较低，人员流动性较大，工资及保障水平相对较低。尽管如此，在西方市场经济运行的框架之下，优次两种劳动力市场的收入差距一直维持在一个较为合理的水平。按照亚当·斯密在《国富论》的观点，那些工作在次等劳动力市场的职员由于其丧失了较高的社会地位、良好的发展空间及来自职业自身的权力与威望等非货币性报酬，他们应得到相对应的“补偿工资”。因此，西方优、次两种劳动力市场的收入差距并不突兀。相比西方的情况，我国由于制度设计的原因，致使行业之间收入差距人为扩大化。因此，我国要提高养老保险基金的社会统筹层次，就必须缩小地区之间、行业之间、岗位之间的工资收入差距，以早日实现我国养老保障一体化制度。

表1　2014年分地区分岗位就业人员年平均工资　单位：元

四、解决养老保险基金空账的对策探讨

面对空账导致的如此巨大的养老保险基金缺口，本文认为，在寻找其出路的时候，首先应该明确两个基本问题：其一，养老保险基金缺口究竟缺的是哪一部分群体的养老基金，是缺了9亿农民的还是事业单位、公职人员及企业职工的养老金；其二，这个基金的缺口是如何形成的。在对这两个问题寻解的过程中，我们发现城乡二元差距、行业间不合理的工资差距、政府的角色定位不清晰是导致我国当前养老保险基金缺口现状不可回避的深层体制问题，如果不能秉持社会公正的理念来应对这些问题，将会直接影响我国养老保障空账问题的解决效果。反之，如果我们能从理念转变、制度设计上破解这个难题，那么我国养老保险基金的筹资能力与统筹水平都将会有极大地提高。

1.明确政府责任是解决养老金空账运行的保障

综观各国社会保障制度转制成本责任分担情况，政府都承担了大部分的责任。我国的社保制度改革也是由政府强制推动，是应对未来老龄化社会养老风险的重大举措。从长远看，这一改革适应了社会发展与转型的内在需要，但增大了当期养老金发放与积累的压力，并最终导致养老金缺口以及地方政府对养老金的挪用。结合我国社保制度变革时的社会背景以及各国的经验，本文认为政府应该承担社会保障制度的转制成本，这一点在学界已基本达成共识。张映芹（2006）认为，社会保障制度改革是由政府主导的强制性制度变迁，国家是制度变革的主体，也是最终受益者，需要承担制度变革的转制成本。需要强调的是，政府不能间接地把它应承担的转制成本转移给企业、纳税人或者年轻人等保障缴费的参与主体，而应是在相关法律、政策的约束、指导下，通过政府财政转移的方式，将个人账户逐渐做实。

2.全覆盖监管防止养老金被挪用或滥用

养老金的全覆盖监管是指政府需要加快制定或完善养老金投资、发放、收缴等相关的法律与政策，定期公开养老金个人账户情况，充分调动社会监督的力量，使养老金的运营与监管在法律的框架之内进行。其实施主要表现为三个方面：一是要形成社保信息定期披露制度。在这一方面可以参考智利的分散化管理模式，缴费者有权利选择养老基金管理公司来运营自己的个人账户资金，政府只负责政策上的支持，不干涉养老基金管理公司的管理与业务开展，从而突出参保者的个体主体性。二是建立完善的社保基金监管制度。注重社会保障基金的法制建设是很多国家的共识，这些国家基本上都有较为完善的基金监管制度体系，明确规定了社会保障管理与运营的责任主体。三是要加快社会保障信息化建设，建立集养老、医疗、生育等为主体的社会保障信息化管理体系，方便参保人随时利用计算机网络进行信息查询。

3.缩小体制性不公正，提高养老保险筹资能力

公正与正义是社会保障制度建设应遵循的重要理念，罗尔斯在《正义论》中提出了正义的两个基本原则，并对其正义观作了专门表述：“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧认为，完善收入分配制度是进一步深化改革、发展经济的基础，在一次收入分配中要逐步缩小城镇、行业之间的收入差距，提高劳动者收入水平，而在二次分配中则应避免逆向转移的现象。①资料来源：《缩小收入差距应一、二次分配并重——专家谈深化收入分配制度改革》，《中国劳动保障报》2015年11月9日。因此，针对体制性收入不公正的问题，必须经过全面与持续不懈的努力，争取到2020年建立起公平合理的收入分配制度。

当前我国收入的体制性不公正主要表现为城乡、地域以及企事业单位、行业之间收入差距的不合理，以及与这种“身份”、收入等变量相关联的个人福利水平的差异。基于一体化社会保障理论的要求与公民个人权利的实现，本文认为，当务之急需要将行业之间资源配置的优先权交与市场，打破导致不平等收入差距的制度壁垒，将与“身份”相关联的福利逐渐过渡到普世性社会福利。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的要求与指示精神，调整国民收入分配格局，规范初次分配，加大再分配调节力度。完善最低工资增长机制，完善公职人员的人事、工资制度，缩小不同职业劳动者的收入差距。通过工业反哺农业，逐渐健全城乡一体化发展机制，推进城乡基本公共服务均等化，以此逐渐缩小当前还存在的体制性不公正，提高社会底层群体的收入水平，切实提升全国居民养老保险基金的缴费能力。

4.养老金保值增值是应对空账问题的重要举措

随着我国人口老龄化的严重程度日益加深，养老金供养负荷沉重，在以安全为第一要素考量的政策指导下，我国社保基金全部存入银行或者购买部分国债的传统投资模式已满足不了养老金保值增值的需求。鉴于作为社会保障基金投资的工具如银行储蓄、债券、股票、投资基金、不动产投资、抵押贷款、风险投资、衍生金融工具及海外投资在资金的安全性、流动性、收益水平上的差异，我国财政部、劳动和社会保障部在2001年颁发了 《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，明确了社会保障基金投资管理的部门、投资原则、投资主体与监管主体，虽然有了指导性的投资管理办法，但受我国基金管理与投资配套制度不完善的影响，我国社会保障资金的运营能力一直是处于较低水平。为规范养老金的投资管理行为，提高基金运营的安全性与营利性，国务院于2015年8月17日颁发了《关于印发基本养老保险基金投资管理办法的通知》（国发［2015］48号），为我国养老金入市提供了纲领性指导意见。

从国际经济走势来看，为了确保基金的增值，美国、英国、加拿大、澳大利亚等很多国家都放松了对养老基金投资组合的限制，养老基金境外投资的比重有增加的趋势。我国于2006年3月发布了《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，为我国养老保险基金的保值增值拓展了新的渠道。当然，除了做好养老保险基金在国内、国外两个市场的投资外，养老保障金的保值增值还有赖于制度建设的完善。我们可以借鉴其他国家养老保险基金运作的经验，例如以智利为先导的私营化管理模式、以新加坡为代表的中央公积金集中管理模式，以日本、英国等为代表的部分基金制管理模式。

五、余 论

如果说1998年前后因为制度的原因产生了 “老人”“中人”“新人”的问题，那么因为2015年《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的颁布又产生了新的“老人”“中人”“新人”现象，即2014 年10月1日前已经退休的为“老人”，2014年10月1日以后参加工作的为“新人”，2014年10月1日前参加工作、2014年10月1日后退休的为“中人”。倘若我们不能从制度层面深度回应养老金的责任分担问题，那么“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的政策终究还会导致一部分群体重复受益，而另一部分群体的利益则反复受损，出现养老金发放逆向转移的问题，致使我国社会保障制度建设难以摆脱养老金不足与养老保险统筹层次较低的局面。

针对养老金空账运行的问题，我们需要在解决的过程中采用“组合拳”式的策略：拓宽社会保障基金筹资渠道，提高基金的营运水平，完善并出台一系列监管制度，逐渐延迟退休年龄，推进事业单位养老保险制度改革，逐渐提高养老保险基金的社会统筹层次。通过各种可行的方式做实养老金个人账户，有效解决我国长期存在的养老保险基金空账问题。

1.曲大维、罗晶、储丽琴编著：《社会保障基金管理》，清华大学出版社2014年版。

2.于宁：《“后人口红利时代”中国的挑战与机遇——基于老龄化经济影响的视角》，《社会科学》2013年第12期。

3.龙菊著：《中国社会保障基金管理与投资问题研究》，中国经济出版社2012年版。

4.张映芹：《社会保障转制成本的理论与对策分析》，《兰州大学学报（社会科学版）》2006年第6期。

5.［美］约翰·罗尔斯著，何怀宏、何包刚、廖申白译：《正义论》，中国社会科学出版社1988年版。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009-2382（2016）07-0024-05

※本文系济南市社科规划课题“济南市失独家庭养老问题研究”（项目编号：JNSK15B39）的阶段性研究成果。

韩晶，山东大学哲学与社会发展学院博士生，山东管理学院劳动关系学院讲师（济南250100）。