论转型期我国产业政策取向的转换路径※——产业政策边际效应的“U型”演进假说

闫振坤

论转型期我国产业政策取向的转换路径※
——产业政策边际效应的“U型”演进假说

闫振坤

内容提要：该文在梳理国际产业政策演进脉络的基础上，提出了后起国家赶超发达国家过程中产业政策边际效应的“U型”演进假说，并论述了产业政策在转型期边际效应走向衰微的逻辑必然性和走向产业政策制度陷阱的可能性。在此理论导引下，结合转型期我国产业政策演进的阶段特征，提出了近期和中远期我国产业政策取向的总体转换路径。

转型期产业政策转换路径“U型”演进假说制度陷阱

产业政策是政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策的总称（芮明杰，2005）。近年来，随着我国产能过剩、资源错配等议题探讨的不断深入，对产业政策的批评又一次被诉诸笔端。众多研究表明，产业政策不仅是导致中国近年来战略性新兴产业产能过剩的重要成因，而且在产业政策实施过程中，不同利益群体的博弈进一步削弱了产业政策的有效性。继克鲁格曼1994年发表引起广泛争论的“东亚奇迹”批评后，日本、韩国、中国台湾等地的产业政策光环渐渐失色，发展中国家赶超发达国家的路径和模式引发学术界更多思考。然而，在当前产业政策效果质疑甚嚣尘上的氛围下，世界上几乎所有国家都在施行形式各异的产业政策却是不争的事实。即使从主体角度，以能否提升企业竞争力这一产业政策效应评价指标来看，中国经济发展的辉煌历程和产业竞争力提升的不争事实，也无法让人忽视产业政策在中国经济特定历史阶段所发挥的重要作用。

事实上，随着国内外理论探讨的深入，近年来对产业政策研究的主题已经逐步由“该不该实施产业政策”向“如何实施产业政策”转换，如何设计、管理产业政策才是现阶段产业政策研究的真正主旨（Aghion，2012）。本文无意重复探讨产业政策实施的必要性和具体效应，更无意于在对当前产业政策效应口诛笔伐的氛围中鼓吹我国近年来产业政策的正面作用，而重点在于从中国作为后发国家赶超发达国家的维度，重新梳理后发国家在赶超发达国家不同阶段中产业政策效应发挥的“U”型演进历程，从制度、信息等多维度探讨产业政策路径转换的必然性。在提出产业政策边际效应“U型”演进假说的基础上，结合我国产业发展所处的阶段，为我国产业政策的路径转换提出相应的政策建议。

一、国际产业政策演进脉络的重新梳理

在探讨产业政策的大量研究中，基于产业政策设定的理论依据来划分产业政策的类别，进而区分产业政策的应用取向是当前学术界研究的主流方向。其中，以Lall（1994）的研究最具开创性。在Lall的研究视野下，产业政策可以划分为功能性产业政策和选择性产业政策，两者最大的区分在于，前者不针对于特定产业，通常指的是政府通过提供人力资源培训和研发补贴来提高产业部门国际竞争力的政策，以欧美国家现行的产业政策为代表；后者则是以政府选取特定行业给予扶持，以实现经济赶超目标为目的的政策统称，以日本的产业政策为代表。近年来，随着林毅夫新结构主义经济学的盛行，以“挑选赢家”为产业政策操作着眼点的理论成为学术界广泛争议的焦点，而这种争议无疑是对选择性产业政策争论的进一步延伸。

总体来看，基于经济运行中市场机制所应发挥的基础性作用，崇尚功能性产业政策是当前学术界认可的产业政策实施的主要取向。事实上，功能性产业政策和选择性产业政策并非完全可以明确区分的对立关系。纵观国际产业政策的演进历程，产业政策以不同形式在各个国家广泛存在，功能性产业政策和选择性产业政策从来都具有相互联系、辩证统一的特点。

第一，产业政策实施的核心主题是市场与政府的作用机制问题，功能性产业政策和选择性产业政策是完善市场机制过程中产业政策演进的不同表征，两者统一于市场机制演进完善的基本历程。以德国为例，早在1871年之前，德国政府通过的“产业促进协会”，其使命也是通过各种便利化举措推动制造业重点领域发展。从理论逻辑上看，19世纪以来兴起的由汉密尔顿、李斯特提出的保护幼稚工业论，也恰恰证明了功能性产业政策和选择性产业政策并非完全对立，两者统一于产业发展由起步到完善的总体过程中。

第二，功能性产业政策和选择性产业政策在各国的产业政策中都同时存在，两者缺乏绝对的区分边界。即使在广泛批评中国产业政策是造成战略性新兴产业产能过剩的学术氛围下，我们也不能不看到成熟市场经济国家对特定产业的扶持。以美国为例，20世纪50年代以来，美国强化了对信息通信、生物和先进材料技术的高强度投资。1955-1958年，政府采购占美国半导体业产出的36%～39%，1959年和1960年这一比例上升为45%和48%（黄群慧、贺俊，2015）。相较而言，功能性产业政策也并非仅仅是欧美发达国家的专利。在日本、韩国等国家起步初期，诸多贸易政策、产业组织政策、产业结构政策等产业政策体系中的内容并非没有涵盖功能性产业政策的发展导向，通过提供人力资源培训和研发补贴来提高产业部门国际竞争力，同样也是后起国家赶超发达国家产业政策实施的重要内容。

第三，由选择性产业政策向功能性产业政策转换并非产业政策内在机制转换的本质特征，各国产业政策的转换本质上都经历了一个由赶超型产业政策向成熟型产业政策的转换。如上文所述，发达国家和发展中国家的产业政策都是功能性产业政策和选择性产业政策的复合体，没有纯粹的功能性产业政策和选择性产业政策之分。所不同的是，同样是对新兴产业的扶持，以中国为代表的产业政策和以美国为代表的产业政策，扶持方式却有极大的不同，形成的最终产业发展绩效也有显著差异。归根结蒂，这仍是与中美两国产业政策适用的产业发展阶段、市场基础有很大的关系。19世纪以来，以缩小发展中国家和发达国家地区差距的赶超理论一直都是众多后起国家实施产业政策的重要理论依据。然而，后起国家在产业政策实施到一定阶段后，产业政策如何由赶超型向成熟型转换却是理论研究的一个巨大“断层”。为深入分析产业政策转换的理论机制，仍有必要对后起国家追赶发达国家实施产业政策的完整历程进行重新解构。

二、产业政策边际效应的“U型”演进假说

1.产业政策效应演进进程的重新解构

后起国家赶超发达国家的产业政策也要经历一个从低级向高级、从起步到成熟的转换，一个理想的赶超过程同时也是产业政策顺利转换的连贯过程。在产业政策由起步期向转型期、再向成熟期转换的过程中，制度惯性、信息等多方面因素决定了产业政策边际效应呈“U型”曲线的必然性（如图1所示）。

图1　理想赶超周期内产业政策效应的演进进程

在起步阶段，相对发达国家而言，后起国家的产业规模、技术创新能力、组织水平都有显著的差距。正是显著的差距使后起国家具有赶超发达国家更为清晰的产业政策目标信息。对于后起国家而言，政府可以参照发达国家的产业发展体系、发展经验，制定出适宜的赶超战略，并可以在短时期内通过汇率机制、价格手段甚至行政干预动员资源，进而实现对发达国家某个或某类产业的快速赶超。在这个阶段，政府由于参照赶超的目标、路径都较为明确，企业赶超的技术、经验也容易模仿，发达国家的技术创新溢出也较为容易被后起国家吸收，政府和企业的赶超激励机制相容，所以此时后起国家的产业政策往往能起到事半功倍的效果。从日本、中国、韩国等一批实施赶超战略的后起国家来看，产业政策在这些国家起步时期都起到了至关重要的推动作用。从动态角度来看，由于发达国家和后起国家的主导产业、产业结构等都在同步发展，所以伴随发达国家步伐，后起国家发展到一定阶段，产业结构也会同步升级，着力扶持的主导产业也会随之更新，后起国家的产业升级随发达国家呈阶梯状的升级模式。然而，由于政府在赶超阶段获取产业信息的滞后性，主导产业的起步、发展相较发达国家也会呈现一定的滞后性，此时，当该产业在全球市场规模逐步趋于饱和时，由后起国家产业政策诱导的产能投资便容易引起产能过剩，后起国家产业发展不断涌现的“潮涌现象”便极易生成。对此，林毅夫（2010）、周辰珣和孙英隽（2013）等都对中国产业政策与 “潮涌现象”的生成给予了较为详尽地解释。

在转型阶段，在起步期实施的产业政策呈加速衰微的态势。之所以如此：一是从外部环境来看，相较发达国家而言，随着后起国家产业技术水平的逐步提升，后起国家与发达国家之间的技术水平逐步缩小。且从微观市场主体来看，随着后起国家企业与发达国家企业的技术差距不断缩小，企业模仿创新的边际成本不断提高，叠加发达国家专利保护、技术贸易壁垒等诸多政策的实施，政府实施产业政策的目标效应越来越难以体现。二是从内部环境来看，在起步阶段实施的产业政策在造就部分产业快速扩张的同时，也会形成由原有主导产业支配的利益群体，产业发展利益格局的日趋僵化造成产业政策在推进实施时很难保证客观公正的市场化方向，甚至产业政策的实施会进一步扰乱市场机制。在内外两方面因素的影响下，产业政策的边际效应逐步衰微，确立产业政策的机制日趋僵化，产业政策必须在摆脱原有制度依赖的前提下方能步入成熟期。纵观历史上主要国家在步入转型期，如果难以逾越原有的制度路径依赖，在转型期形成的产业利益格局将会被锁定，产业政策不仅积极作用很难发挥，甚至有些国家的产业政策由此还会步入长期的产业政策制度陷阱之中。

在成熟阶段，后起国家通过坚定的体制机制改革，产业政策路径顺利转换。从引导产业创新发展的动力机制上，由政府主导的产业政策引导市场资源配置模式逐步向以市场为基础的资源配置模式转变，市场对技术创新拥有自发的纠错机制，产业政策引导技术创新的目标效应逐步削弱。从引导产业创新的组织结构方面来看，在过渡期制约产业发展的利益格局被打破，原有的产业政策制定的制度路径依赖被市场机制代替，产业政策向弥补公共服务供给不足、完善市场机制缺陷方向转换。随着市场机制的日趋成熟，由政府支配的产业政策与市场机制有机协调，产业政策对产业创新发展的边际效应逐步提升。

纵观产业政策由起步到转型、由转型到成熟的过程，产业政策取向的演进转换不仅是一个伴随着产业规模化扩张向质量效益提升转换的过程，同时也是产业政策实施模式由强制性制度变迁向诱致性制度变迁的过程。

也许这就是命中注定吧，好像老天爷觉得我受的苦还不够，还要往我的伤口撒一把盐。我在三十岁那年老伴死了，六十岁那年儿子死了。幸好还有孙子，不然，我真不知道自己还有没有勇气活下去。

2.产业政策制度陷阱

从产业政策实施历程来看，除了美国、德国等少数国家实现了产业政策取向的顺利转换外，韩国、日本等众多国家的产业政策取向转换并不彻底，原有产业政策实施形成巨大的制度惯性，使得产业政策的演进很难由转型期向成熟期过渡，进而形成诸多困扰后起国家发展的产业政策制度陷阱。

从产业政策制度陷阱的形成机制来看，一是政府在市场机制转换过程中形成强大的制度惯性，政府的职能和角色没有得到有效扭转，造成政府制定的产业政策形成强大的市场干预信号，产业政策对资源的配置作用严重干扰了市场价格信号的正常功能。二是在长期的赶超战略实施过程中，原有的产业政策造成僵化的利益格局，在上一阶段形成的主导产业利益集团具有支配产业政策制定的话语权，产业政策在特定产业利益集团的俘获下偏离市场目标，造成市场运行效率受损。三是受制于原有产业政策实施过程中形成僵化的产业组织供给结构，在市场需求变革中，受制于政府长期的产业政策导向，市场创新的内生动力不足，原有的产业组织供给结构僵化，难以适应急剧变动的市场需求，造成产业政策对促进产业发展的边际效益日渐削弱。

综合来看，在诸多因素影响下，产业政策在转型期对促进产业发展的边际效应走向衰微具有逻辑的必然性。在产业政策由转型期向成熟期机制转换的过程中，政府主导产业发展的强大制度路径依赖是产业政策制度陷阱的主要根源；同时，产业政策制定和实施过程中，利益集团的形成和产业组织结构的僵化更增添了产业政策阶段转换的难度。

三、转型期我国产业政策演进的主要特征

当前我国产业政策已逐步步入由转型阶段转向成熟阶段的关键时期。从产业政策对产业发展的推动作用来看，目前我国产业政策呈现诸多与市场改革取向和产业创新升级方向不兼容，甚至起一定阻碍作用的特征。这些特征集中表现在如下几个方面。

第一，产业政策现行模式面临产业发展新常态特征的诸多挑战。随着我国近年来产业的快速发展，我国与主要发达国家的产业竞争已经逐步进入新阶段。作为后起国家，我国在实施多年赶超战略后，产业竞争力已经与领先国家的差距逐步缩小，甚至某些产业领域的技术水平可以与发达国家或地区并驾齐驱。以电子信息工业为例，近年来在国际市场上，我国的电子信息产品出口已占据霸主地位，贸易竞争力指数不断提高。2013年，我国电子信息产品的出口额已经占到了全球电子信息出口总额的27.96%，远高于美国、德国和日本等主要发达国家（张其仔，2014）。然而，随着与发达国家和地区的差距越来越小，国内制定产业政策时可参照的目标信息越来越少，叠加产业发展前沿技术市场研发方向的不确定性，造成我国原有的产业政策模式越来越难以适应产业发展前沿的发展方向，产业政策的有效性不断削弱。

第二，前期产业政策催生的利益集团造成产业政策转换成本高企。在产业政策实施进程中，政府通过集中动员要素资源催生而成的诸多产业面临产能过剩的严峻挑战，同时也造成涉及就业、民生、社会稳定等诸多问题。这些问题在严重制约产业升级的同时，由此形成的利益集团也对产业政策的导向转换形成重大影响。由于产业政策对市场资源配置引导很难具有同步性，由产业政策引发的原有优势产业在产业变革中很容易成为制约引导产业升级转型的产业政策实施的重要利益群体，这些利益群体在滞后的产业政策导向转换过程中除了享受优厚的政策扶持外，对产业升级过程中的技术创新动力和市场公平也会形成巨大羁绊。利益格局的僵化以及利益集团的寻租行为会极大地增加产业政策转换的机会成本。

第四，政府体制惯性加剧了步入产业政策制度陷阱的风险。在政府为主导加快实施赶超战略的过程中，产业政策在促进产业较快发展的同时，也造成产业与产业之间发展的不平衡。不平衡的发展格局反过来又需要产业政策的进一步协调，而产业政策在利益格局之间难以保证无偏性则又会加剧产业与产业之间发展的不均衡性，进而造成政府在产业政策推行中的角色始终难以转变，以市场为主导的产业政策生发机制始终难以形成。此外，从产业政策实施的动力来看，以政府为主导实施的赶超战略是产业政策实施的重要依据。依据公共选择理论，主导产业政策设计、实施的政府官员同样符合经济人和效用最大化的假设。政府的占位优势和利益最大化动力使政府在产业政策转换中的理想作用很难有效发挥。

四、转型期我国产业政策路径取向转换的基本导向

综合产业政策演进的一般规律和我国转型期产业政策演进的主要特征，在此从短期和中长期两个维度提出转型期我国产业政策路径转换的基本导向。

1.短期内我国产业政策路径转换的总体导向

短期内我国产业政策路径转换的总体导向是：以供给侧改革和政府简政放权为契机，加快以市场为导向的体制机制创新，夯实产业政策路径转换的制度基础、产业组织基础。围绕产业发展的劣势领域和薄弱环节，根据产业实际制定产业政策，以提升产业政策实施的针对性和有效性。具体产业政策路径转换的方向如下。

第一，以供给侧改革和加快政府简政放权为契机，加快改善不利于市场培育和产业升级的传统产业政策推行模式。2015年以来，政府提出了“以用改革的办法推进结构调整、矫正要素配置扭曲”的供给侧改革思路，这是对现有产业发展思路的重大调整，同时也意味着对市场体制运行的积极完善，对加快产业政策取向的路径转换具有积极作用。此外，加快政府简政放权意味着政府在调控经济运行中角色的积极转变。从信息的角度来看，政府简政放权意味着给予市场充分的自主性，同时也意味着政府尊重依靠市场价格信号配置资源、依靠市场机制促进技术创新和引导产业升级的基础性作用，对加快产业政策路径转换具有积极的促进作用。

第二，营造中小企业有利的发展环境，完善产业组织政策体系。加大对中小企业的投资，尤其要为中小企业有发展前景的研究项目给予政策、资金和技术上的支持。同时，通过税制改革，降低中小企业的税收负担，并扩大对重点行业领域中小企业产品的政府采购，激发市场创新活力。

第三，根据产业发展实际制定产业政策，提升产业政策实施的针对性和有效性。针对我国目前产业体系中不同产业的发展阶段，对于制约产业升级的落后领域和薄弱环节，继续强化赶超发展战略，强化产业政策的支持力度。对于目前产业发展相对成熟和在国际上有一定竞争力的产业，着力完善产业发展的宽松市场环境，尊重以企业为主体的技术创新行为，充分发挥市场对技术创新的引导和支撑性作用。对于产业发展中出现的落后和过剩产能，充分发挥供给侧改革的引导作用，增强产业发展供给环节应对需求变革的适应性和有效性。

2.中长期内我国产业政策路径转换的总体导向

中长期内我国产业政策路径转换的总体导向是：以政府体制机制创新为着力点，适时调整产业政策取向与政策工具选择，积极构建以法律为保障的产业政策运作机制。强化通用技术研发投入，强化产业政策与市场机制对产业升级的协同支撑作用。具体产业政策路径转换的方向如下。

第一，适时调整产业政策取向与政策工具选择，努力推动产业政策走上法制化、规范化轨道。为规范产业政策制定和实施过程中的政府行为，可以参照美国模式，以“立法+专职机构推进”的方式保障产业政策的正确实施。积极构建产业政策的监管体系，最大程度地维护产业政策制度运行的公平与效率。在推行产业政策举措时，政府应该更多使用选择诱导型手段，少采用审批限制类手段，逐步完成产业政策取向的转换过渡。

第二，强化通用技术研发投入，强化产业政策与市场机制对产业升级的协同支撑作用。纵观欧美产业政策实践的经验，其对产业技术发展的基本假设是：先进技术、前沿技术的突破路线总是不清晰、充满不确定性的，因此政府的战略是努力促进相关产业和通用技术发展来加速产业技术创新发展的水平。同时，对于未来着力培育的具有战略性、引领性和全局性的产业，政府可以通过加强政府采购、消费端补贴等机制来推动产业的快速发展，避免直接大规模的刺激产业扩张。

五、结　语

本文揭示了后起国家赶超发达国家产业政策边际效应的“U型”演进轨迹，并对当前我国产业政策演进的主要特征和转型期我国产业政策的转换导向进行了基本分析。本文从产业政策演进的角度提出了产业政策边际效应的“U型”曲线，并论证了产业政策取向转换的必然性和形成产业政策制度陷阱的动力机制；另一方面，分析了我国产业政策演进的主要特征和未来产业政策取向转换的主要路径。

1.芮明杰著：《产业经济学》，上海财经大学出版社2005年版。

2.Krugman，P.The Myth of Asia's Miracle［J］.Foreign Affairs.1994，73（6）：62-78.

3.Aghion，P，Dewatripont，M，Du，L，Harrison，A，and Legros，P.Industrial Policy and Competition［R］，NBER Working paper，2012.

4.Lall，Sanjaya.Industry Policy：The Role of Government in Promoting Industrial and Technological Development［J］.UNCTAD Review.1994.

5.黄群慧、贺俊著：《真实的产业政策——发达国家促进工业发展的历史经验与最新实践》，经济管理出版社2015年版。

6.林毅夫：《“潮涌现象”与产能过剩的形成机制》，《经济研究》2010年第10期。

7.周辰珣、孙英隽：《政府主导模式下我国行业潮涌现象作用机制的实证研究》，《南方经济》2013年第5期。

8.张其仔著：《中国产业竞争力报告（2014），社会科学文献出版社2014年版。

作者介绍：闫振坤，深圳大学中国经济特区研究中心博士生（深圳518060）。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009-2382（2016）07-0056-05

※本文系教育部人文社会科学重点研究基地项目 “经济特区产业转型与发展机会的社会分配研究”（项目编号：15JJDZONGHE032）、国家社科基金重点项目“海上丝绸之路战略下东南沿海海湾区经济发展研究”（项目编号：15BJL113）、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“转型期我国产业政策的调整取向研究”（项目编号：000022070130）和“广东省技术创新效率地区差异的制度成因研究”（项目编号：000022070129）的中间研究成果之一。