鸡蛋终于破了 是从里面打破的

姚建龙

2月26日，民政部设置未成年人（留守儿童）保护处的消息正式在媒体公布。保护处的主要职责包括：拟定未成年人保护发展规划、工作方针、政策，建立未成年人社会保护制度；推进农村留守儿童关爱保护和农村留守妇女关爱服务工作；指导未成年人保护机构管理并拟定建设、服务标准及管理规范；开发管理未成年人保护和留守儿童、留守妇女信息系统；协调未成年人保护国际合作项目；具体承担起成立农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度，推动各地建立党委政府领导的协调机制，开展全面摸底排查、完善农村留守儿童信息管理功能及协助国务院开展专项督查等工作。

新设置的未成年人保护处隶属民政部社会事务司，尽管捎带了留守妇女工作的职能，但该处仍是民政部首次就未成年人保护工作设立的专门业务处，也可以说是国家层面政府职能部门中第一个内设的专门性未成年人保护机构。

中国的行政机构太多，但是对于未成年人保护专门机构的设置却从来都是极为“吝啬”的。没有其他原因，首先是观念滞后，其次是“小孩好欺负”，第三是未成年人群体虽然庞大但无法为自己的利益代言。

早在1991年制定《未成年人保护法》时，关于政府未成年人保护机构的设置问题就曾经发生了激烈争议，尽管政府应当设置未成年人保护专门机构的呼声很高，但是最终该法第六条仅仅做出了“中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。国务院和省、自治区、直辖市的人民政府根据需要，采取组织措施，协调有关部门做好未成年人保护工作”的规定。这一措辞十分耐人寻味，先是“各自的职责范围”，然后又是“根据需要”，又是“采取组织措施”，生怕被人理解成了具有某种倾向性，着实令人哭笑不得。可以想见，这样的法律规定除了安慰那些试图为未成年人争些利益的人士之外，难以起到实际的作用。

2006年修订的《未成年人保护法》试图对此有所突破，该法第七条在继续了“国务院和省、自治区、直辖市人民政府采取组织措施，协调有关部门做好未成年人保护工作”的措辞外，增加了“具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定”。有意思的是，无论是在国家层面还是地方层面（除个别省市），这个“具体机构”基本上是通过“委员会办公室”的形式交给了群团组织——巧妙玩了个“乾坤大挪移”，将政府的未成年人保护职能化解于无形。当然了，国家层面的立法更绝。《未成年人保护法》中有家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护，就是找不到“政府保护”。你得仔细看，才能发现有关政府未成年人保护职能的规定大都躲在“社会保护”里面。

1952年，革命功臣刘青山因为贪污被开除党籍、判处死刑立即执行。行刑前，刘青山说：“我还有一句话，我的孩子上学问题。”他得到的答复是：“你不用管，孩子是国家的。你想的还不如组织想的周到。你放心，你犯了法，孩子未犯法。”这句答复把刘青山感动得只剩下泪水，然后放心地上了路。

“孩子是国家的”是句大白话，换成理论表述也就是常识性的“国家亲权理论”，即国家是孩子的最终监护人，负有未成年人健康成长的责任。需要注意的是，国家亲权理论强调的是国家对未成年人的责任，而不是相反。这也是国际通行的未成年人福利制度、少年司法制度建立的理论基础，在某种意义上也是政权合法性的理论基础之一。

“孩子是国家的。”这句话可不是随便说说的，这意味着国家要费心、费钱真正去确保孩子的健康成长。也正式因为如此，在政府机构中设置专门的未成年人保护机构，在国际上是一种通行的做法，未成年人福利支出也是政府财政支出中比例最大的部分之一。有一年我到瑞典访学，一位早已移民瑞典的朋友向我抱怨：在这里养孩子就像是伺候爹一样，打不得骂不得，还经常被孩子顶嘴：“我不是你养的，你没有权利管我。”瑞典的孩子之所以能对父母这么牛，的确是有底气的，因为从在娘胎里到出生到长大，基本上都是国家在出钱。

在我们国家最有意思，“一切为了孩子”擂得砰砰响，但政府就是既不肯花钱，还不肯做事，也不愿意负责，更谈不上设置专门从事未成年人保护的机构。这也难怪，权力总是按照最有利于自己的方式运作，未成年人保护这件事既麻烦还费钱，有时候风险还挺大，多一事当然不如少一事。

近些年来，未成年人恶性事件时有发生——没有最惨只有更惨。强化未成年人保护的社会呼吁已经成为普遍共识，并且在一定形式上具有了发达国家在19世纪时“拯救儿童运动”的色彩。党和国家领导人频繁对未成年人保护问题作出重要指示，习近平总书记“孩子们成长得更好，是我们最大的心愿”的话，更是道出了老百姓共同的心声。政府想再躲躲闪闪，或者喊完几句口号就了事已经不太可能。

有一句话很经典：“鸡蛋，从内打破是生命。”这句话很适合用来形容民政部新设置的未成年人保护处。刚刚“破壳而出”的未成年人保护处虽然还很弱小，但却是“由内打破”的国务院部委内设的第一个未成年人保护专门机构。虽然晚了些，说不定还有夭折的风险，但毕竟隐含着我国政府未成年人保护职能与机构体系重大变革的契机。

各国政府中设置的未成年人保护机构大体而言有三种模式：一是单设模式，即在政府中单独设置未成年人部；二是合设模式，即将未成年人保护与相近职能合设为一个部，例如家庭与未成年人事务部、体育与未成年人事务部等；三是内设模式，即将未成年人保护机构作为某一部门内设的相对独立机构，例如在福利部下设未成年人局。我不敢奢望前两种模式，但第三种模式，应当是现实的方向。期待不远的将来，民政部可以进一步整合各个司局中与未成年人保护有关的处室为“未成年人局”，并作为国家层面未成年人保护委员会的常设性办事机构。

（作者系上海政法学院教授、博导，上海市法学会未成年人法研究会会长）

责任编辑：李天琪