抗日战争时期陕甘宁边区的社会救助

侯卫刚

抗战时期，由于战争频繁、自然灾害严重，大量的战争难民、灾民纷纷逃难至相对处于和平环境中的陕甘宁边区，加上边区受到自然灾害的民众，以及边区当地的老、弱、病、残、幼和贫困烟民，需要社会救助形势非常严重。当时的陕甘宁根据地受到严重封锁、可耕土地资源贫乏、需要给养的军队、机关人员众多。在这种情况下，执政根据地的中国共产党分层分类、因人制宜的制定并实施了救济贫民难民、优待军属、保障妇幼等多个方面的救助制度和措施，保障灾难民的基本生活，得到人民群众的拥护，为中国共产党的建设和发展、为中国革命的胜利奠定了广泛的民众基础。

一、制定政策、成立机构、保障社会救助有序开展

边区政府十分重视社会救助工作，从制定政策、拨发款项、成立机构、组织人力物力等多个方面开展社会救助工作。从抗日战争开始的1937年起，陕甘宁边区先后制定并通过了《抗日救国十大纲领》、《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区施政纲领》、《抗日军人优待条例》、《优待移民实施办法》等一系列具体的法律法规，保障社会救助顺利开展。

调整和设立专门机构，负责社会救助。1937年10月，西北办事处司法内务部改组成民政厅。下设民政、社会保障、卫生三科，负责拥军优抗、安置抚恤及掌理民事调节、赈灾备荒、社会救济、儿童保育、疾病防疫等社会保障事项；成立陕甘宁边区总工会，并命令延安市政府会同该市工会组织成立职业介绍所，以方便外来难民贫民寻找职业；边区还建立了难民收容所、抗敌后援会、抚恤委员会等等。依靠不断完善和救助政策支持，依托救济机构的有效工作，陕甘宁边区的各项社会救助政策得以顺利开展。

二、因人制宜采取救助措施

抗日战争时期，陕甘宁边区政府需要救助对象的种类很多，有移民及难民、灾民、抗属、贫困居民、孤老病残、儿童等，陕甘宁边区政府针对不同的救助对象采取了不同的救助措施，保障他们的基本生活。

1.妥善安置移民及难民。针对大量的战争难民、灾民涌入陕甘宁边区的情况，边区政府采取多种措施，救助移民及难民。一是制定并颁布《优待移民实施办法》、《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》等政策，以帮助边区内外各地难民贫民的顺利迁移。当地政府在税收、义务劳动、医疗卫生等方面对移民提供优惠措施。并在政治权利方面保证移民与一般居民平等的民主权利。二是划定特定区域作为移民开垦区，帮助移民到达开垦区，并帮助移民解决耕地、住宿、粮食、种子、农具等问题。先后将延安、甘泉等七县定为移民开垦区。据统计，从1937年～1945年，边区各级政府共安置移难民63850户。共计266619人。

2.实施政府赈灾，发展互济备荒，有效保障灾民基本生活。陕甘宁边区地处西北黄土高原，土壤贫瘠，气候条件比较恶劣，自然灾害经常发生，边区也存在灾民问题。针对灾害导致大量灾民的现象，边区政府采取了拨粮筹款、借粮借贷、以工代赈、社会保险、建立义仓等一系列赈济灾民措施，帮助灾民渡过难关。

3.军人优恤救助工作占有突出地位。陕甘宁边区为了激励抗战将士士气，提升抗日部队战斗力。维护后方社会稳定，始终将抚恤抗日牺牲战士、优待抗日军人家属和安置残废军人、退伍军人及老病弱抗日将士等救济工作放在十分重要的位置。先后出台了《陕甘宁边区抚恤暂行办法》、《边区优待革命军人烈士家属条例》、《陕甘宁边区复员方案》等一系列旨在消除军人后顾之忧和家属生活之虑的优抚安置政策，主要包括优待军人、保护军婚、抚恤残废、退伍安置和优待抗属等救助举措。这些举措的实行维持了抗属和退伍军人的基本生活水平，促进了边区社会的稳定；调动了群众参军参战的积极性，提升了军队战斗力。据统计，抗战期间，边区政府共安置退伍军人1.5万余人，优待抗日军烈属10万余人。有80%以上的边区群众参加了各种抗日救国团体。

4.采取有针对性的方式救助贫困居民。陕甘宁边区的贫困居民产生的原因各不相同，比如，因病、丧失劳动力致贫、吸食大烟致贫、因懒惰致贫等。边区根据贫穷原因采取不同的救助方式，对因病、丧失劳动力致贫，采取政府救助，互助生产等方式进行救助。对吸食大烟致贫的，通过改造、舆论引导，制定法律法规等方式，帮助烟民戒烟，扶助其生产与生活，从而使大部分烟民摆脱了烟毒的危害。自食其力。对于因懒惰致贫者，开展改造二流子运动等方式，促使他们脱贫。

5.孤老病残、儿童予以特殊照顾。孤老病残、儿童是一个特殊的群体，他们没有劳动能力，需要特殊的救助方式。边区政府采取区别对待的方式对他们进行救助：有生产资料而无劳动能力的，通过发动群众或组织代耕队的方式予以帮助；对无生产资料也无劳动能力的，则发给一定的赈款、赈物。此外，边区还建立养老院，有效救助无依靠的老人；设立“陕甘宁边区难童教养院”对遭受战争灾害的难童进行“统一收养，培植成人，将来为人民服务”。

三、陕甘宁边区社会救助的作用及不足

陕甘宁边区的社会救助直接关系到边区的稳定与发展，是政权建设的重要部分。边区政府开展的各项社会救济工作。取得了巨大的成效，基本上保障了边区人民的生活需要，使边区人民生活水平有了一定的提高。社会安定，边区出现了“没有乞丐，没有失业工人”的良好局面。边区的社会救助政策稳定了社会，赢得了民心，陕甘宁政权得到了广大农民和工人的拥护，人们积极参军、筹集物资，支持陕甘宁边区政权建设。

当然。由于抗日战争时期主客观条件的限制，特别是陕甘宁边区财政也十分紧张的现实情况。党和边区政府制定的社会救助措施及其实施难免也存在一些不足之处。比如，抗战初期对社会救助事业重视程度不够，对灾难民形势估计不足，安置没有统一规划；以“不饿死一个人”为目标的社会救助低层次性；医疗卫生救助方面能力有限等等，但执政陕甘宁边区的中国共产党不断拓展救助渠道，采取多种救助形式，保障了边区社会的稳定发展。

四、陕甘宁边区社会救助对当前社会救助政策的影响

陕甘宁边区推行的社会救助措施，虽然是在革命斗争年代施行的，但对于今天的社会救助工作，同样具有重要的启示意义。2014年5月1日，《社会救助暂行办法》正式施行，这是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规，将已有的成功社会救助做法上升为法规制度。使各项社会救助有法可依，为今后履行救助职责、规范救助行为提供法律依据和法律保障。同时，也为保障受助对象基本生活、解决急难问题构建起完整严密的安全网。从这部法律中间，我们不仅可以看到陕甘宁边区社会救助工作的一些继承，还可以看到社会救助工作的改进和发展。

1.管理机构方面。陕甘宁边区负责社会救助的机构是民政厅，下设民政、社会保障、卫生三科，统筹管理边区社会救助工作。现行《社会救助暂行办法》规定国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。从中，我们可以看到，民政部门在社会救助工作中承担重要角色是一脉相承的，但现行的管理机构因为分工的原因，职责更加的明确。

2.社会救助内容方面。陕甘宁边区社会救助工作包括拥军优抗、安置抚恤及掌理民事调节、赈灾备荒、社会救济、儿童保育、疾病防疫等事项。现行的社会救助工作包括最低生活保障，特困和受灾人员、医疗、教育、住房助、就业、临时等多个救助方面。从中我们可以看到一些变化，抗日战争时期。军人优恤救助工作占有突出地位：战争难民是需要特殊照顾的群体。现在处于和平年代，客观条件的变化，这两项内容被取消。现行的社会救助工作更加的细化，对每个救助内容规定了明确的工作环节和方法。突出了社会救助的细致细化，救助范围更加全面。

3.救助原则方面。现行社会救助制度坚持的要给基本原则是：托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应。其目的是保障公民基本的生活、医疗、卫生、教育等基本生活权利。陕甘宁边区救助原则“不饿死一个人”为目标，这是与边区政府财政经济状况相一致的一个保障目标。两者都体现了一个基本原则：社会救助水平与经济社会发展水平相适应。

4.鼓励社会力量参与，健全违法违纪责任追究机制是现行社会救助的新亮点。现行救助制定明确规定“国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助。”同时对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等七种行为提出了明确的责任追究要求。这是陕甘宁边区社会救助中所没有的，也是新的《社会救助办法》的一个新亮点。