关于强制乡镇客渡船乘客穿着救生衣的立法建议

◎ 王雷 韶关海事局



关于强制乡镇客渡船乘客穿着救生衣的立法建议

◎ 王雷 韶关海事局

客渡船作为当前阶段一种重要的水上交通工具，特别是在一些陆路交通不通畅，经济相对落后的地区，成为了江河两岸群众主要的日常出行方式之一。客渡船的安全关系到人民群众的生命安全，关系到社会和谐稳定。保障客渡船渡运安全，责任重于泰山。本文基于基层海事工作实践，对乡镇客渡船现状，特别是存在的问题进行分析阐述，同时为切实保障群众水上安全出行提出立法建议。

客渡船 安全 救生衣

乡镇客渡船一般是指航行于江河湖泊之间，用于载客以及非机动车和小型机动车辆的运输船舶。而乡镇渡运保障了两岸群众经济交往、文化交融、感情交流，每逢圩日集会、周末、节假日等，过渡群众人来人往数量众多。但是，客渡船安全隐患多、危险系数大，给人们出行安全带来严重威胁，给水上安全形势稳定带来巨大隐患，给水上交通安全监管带来巨大压力。近年来，客渡船事故时有发生，如2012年芜湖“8.16”事故，造成15人死亡；2013年岳阳“2.12”事故，造成3人死亡，5人失踪以及轰动全国的“东方之星”沉船事故，这些事故时刻警醒着我们，客渡船渡运安全一刻也不容忽视。

1.乡镇客渡船存在的安全隐患

1.1渡船运营

当前大部分乡镇渡运都属于义渡和半义渡状态，有着政府补贴、个人所有的属性。义渡是指：不以赢利为目的、免费提供渡运服务或收取乘客部分费用但渡运收入低于渡运成本的渡口，其渡运费用由地方政府或其他组织负责或给予适当补贴。乡镇渡运运行艰难，尤其是在偏远山区、地方财政较为困难的地区，政府补贴拖延，又无盈利，导致渡船维护保养资金不足，渡工队伍不稳定，很容易造成渡船带病航行，渡工带情绪渡运，水上交通存在极大的安全隐患。

1.2渡船

乡镇渡船由于资金投入回报率低，导致部分船舶状况差、船舶更新难、维护保养难，存在船体老旧，结构简单不合规范问题。甚至，有些老龄船老化后，船东未经船检部门审查凭经验自行改建，船体结构、水密性和稳性很难达到规范要求。并且大多数客渡船的无线电设备、AIS、消防救生设备、灯光信号设备等以及船体着色不符合规范要求。

1.3渡工

乡镇客渡船盈利性差，很难招到合格的船员（有些地方称为三类驾驶员），普遍存在船员文化程度低，船舶安全驾驶技能低，安全责任意识低，以及因收入低下导致工作的积极性不足问题。渡运属于一种公益事业，经济效益差，船员收入偏低，渡船船员队伍不稳定。经常更换，且船员安全意识不够，对船舶安全隐患麻痹大意，对渡运安全形势过于疏忽，对船舶防汛、防火等应急处置实操技能不够熟练。

据笔者走访渡口发现，船员常常以“久未出事”作为借口，对安全事故警醒认识不足，对航行安全评估过于乐观。有些渡口地处航运繁忙地段，其间有长航船、砂船航行经过，客渡船瞭望措施落实不到位，没有严格按照安全航速的要求航行。甚至在汛期，部分渡船随意系泊，有时还会冒险渡运。

1.4过渡群众

乡镇客渡船往来村镇之间，乘客大多数是文化水平不高、心理素质较差、安全意识薄弱的村民，以及少数的学生。近年来，水上安全监管部门开展水上安全进校园、水上安全进农村等活动，促使过渡群众提高安全防范意识、学习水上自救技能、学会正确穿着救生衣和使用灭火器。但是，从整体效果来看，成效并不明显。笔者巡航监管时，随机调查询问近100名乘客，87％的人表示曾经接受过相关宣传教育，学过救生消防技能，但是有接近50％的受访群众表示由于长时间没有实操，已经基本忘记。

从渡口、渡船、船员、乘客各角度分析，通过对船员、过渡群众的走访询问，不难发现，渡口的义渡属性、渡船堪忧的质量、船员较低的素质、乘客水上自救技能的缺失以及多年未发生事故的麻痹思想都对乡镇渡运安全形成了巨大的威胁。可以预料，综合这些因素而诱发的水上交通安全事故，很容易造成群死群伤的后果。

图1：穿着救生衣的儿童过渡。

图2：没有穿着救生衣的群众过渡。

2.救生衣设备的重要性及其安全缺陷

2.1救生衣的重要性

救生设备是保证客渡船人员安全必备的主要设备之一，它是船舶在航行中遇到风浪、碰撞等意外事故起到及时有效救生作用的一种工具，直接关系到乘员的生命安全。其中，救生衣则是救生设备里面最快捷、最方便、最有效的设备。据报道，在岳阳“2·12事故”中，该客渡船载有12名乘客和两名船员（其中6名乘客穿着救生衣）。在事故发生后，14名在船人员（包括两名船员）全部落水，造成3人死亡，5人失踪的惨剧，而其中获救的6人，就是穿着救生衣的6名乘客。由此可见，穿着好救生衣的举措在确保过渡群众生命安全中起着至关重要的作用。

2.2救生衣配备等方面存在的安全缺陷

《内河小型船舶法定检验技术规则》明文规定，船员和乘客每人应配备1件救生衣，且按载客人数的5％增配儿童救生衣；每层甲板配2个救生圈，并要求救生衣处在一种开放式存放状态。目前，随着水上安全监管部门的严格执法，大多数乡镇客渡船在救生衣的配备数量上都能达到法定要求，但其他问题依旧突出，主要存在以下几个方面的缺陷：

一是存放不当。有些地区，船主或渡工为了防止救生衣遭到偷窃丢失或者避免日晒雨淋造成破损，会将救生衣放在封闭场所，以致过渡乘客很难取用。

二是破损严重。救生衣存放不当很容易造成破损、腐烂，导致浮力性能下降。据了解，全国范围内很多地方的客渡船的救生衣处于摆设地位，另一方面由于渡工疏于检查，导致很难发现救生衣是否完好。而在安全监管方面，有关部门为了不增加客渡船的行政成本，采取个别抽查成人救生衣和重点检查儿童救生衣的方式进行检查，在很大程度会造成救生衣的安全性能下降而不为人知。

三是穿着技能缺失。救生衣作为特殊的水上安全救生设备，穿着方式异于常服。随着近年来海事宣传教育工作的开展，让沿岸千家万户了解了救生衣等水上安全设备的使用。但是，在长期没有穿着实操的情况下，大多数过渡老人、儿童很难掌握救生衣的穿着技能，而恰恰乡镇客渡船所渡运的乘客中，老人儿童所占比例不小。

四是穿着时机的价值冲突。根据现行法律的规定，救生衣应当统一集中存放于适当、开放的场所，以便发生紧急情况时能够迅速应急。但在实际中，特别是乡镇客渡船事故，持续时间短，倾覆沉没速度快，很少有人能在很短的时间内，克服恐慌情绪穿着好救生衣。以上体现了一种价值冲突，即效率和安全的冲突。每个过渡乘客都要上船穿着救生衣，下船脱掉救生衣，这无疑会给渡运工作带来极大的不便。但是，再繁琐的程序，当其很可能在某个时候触碰到安全红线的时候，安全是必须放在第一位的。

综上所述，客渡船救生衣配备缺陷明显，且情况普遍存在，是乡镇渡运安全防范中极大的不稳定因素。而穿着救生衣的时机选择，更是严重涉及到乡镇客渡船的安全保障。

3.立法建议

经过分析，乡镇客渡船存在的安全隐患众多，而乡镇渡运又是江河两岸群众日常出行的必要方式之一，为尽量避免乡镇渡运出现群死群伤事故，不仅要加大船舶质量监管，加强船员教育培训，提高过渡乘客安全意识，落实水上救生设备检查，更重要的是对强制乡镇客渡船乘客穿着救生衣进行立法，从法律层面推动过渡群众穿着救生衣乘船，切实保障过渡群众在遭遇险情下的生命安全。

3.1立法的必要性探究

（1）乡镇渡运安全形势不容乐观。乡镇客渡船在方便人们日常出行的同时，在经济往来方面有着一定的贡献，但是由于其特殊性，水上交通安全形势始终面临巨大压力。

（2）各方对救生衣无明显认识。渡工、过渡群众等，对救生衣在渡船发生倾覆沉没、人员落水中的关键性作用没有清晰的认识。而现行法律关于救生衣集中存放的规定，又不符合客渡船事故发生时的实际情形，导致救生衣几乎成为了摆设，无法成为事故中落水群众的求生依靠工具。

（3）水上安全监管部门无法可依。在大部分地区，因为没有明确的法律明文规定，水上安全监管部门为保障过渡群众的生命安全，只能加强巡航监管、水情预警，通过对渡工、乘客宣传教育、口头劝导，推进督促过渡群众自觉穿着救生衣的安全监管工作。但是，因为无法可依，收效较差，甚至会由于某些人的不理解、不配合，使得执法人员的积极性受挫。

3.2立法之可行性探究

（1）个别地方已有立法规定。2007年4月1日，四川省人民政府安全生产委员会开始启动“救生衣行动”，即全省范围内，所有客渡船、旅游船必须按照乘客定额100％标准配足救生衣，乘客上船必须100％穿好救生衣。规定还特别要求，乡镇人民政府和各码头、渡口的管船员、签单员对救生衣配备不足或乘客没有按规定穿好救生衣的船舶，将一律不予签单放行。2013年，长江海事部门出台新规，30米以下渡船乘客将强制穿着救生衣。

（2）多地推行乘客强制穿着救生衣制度。据报道，为进一步巩固水上交通安全平稳态势，遏制群死群伤事故发生，湖南麻阳、辽宁吉安、江苏盐城等地方海事局先后推行客渡船乘客必须穿着就救生衣制度，采取各种措施，确保过渡的每一名乘客上船之前都穿着好救生衣。

（3）可操作性强。相比于改良客渡船船舶质量、加强船员技能培训、加大救生设备的检查力度方面，强制过渡群众穿着救生衣无疑是最便利、最简洁、效果最好的举措。从各地制定、推行乘客强制穿着救生衣规定、制度的实际成效来看，大部分过渡群众表示理解、赞同并且有利于有关部门进行水上安全监管。

3.3立法建议

（1）完善现有法律规定。为切实保障乡镇客渡船渡运安全，可由各地地方政府完善现有乡镇船舶交通安全管理规定，要求过渡乘客必须在开渡之前穿着好救生衣，渡运过程中禁止私自脱下。

（2）建立相关工作机制。建立渡工督促、部门监管、事后问责的工作机制。立法需要明确规定由渡工对过渡乘客穿着救生衣进行督促，做到乘客不穿救生衣就不开渡。水上交通安全监管部门，要将乘客穿着救生衣纳入日常监管范围，做到乘客不穿救生衣不准开航。建立事后问责机制，对违反规定进行渡运的渡工进行相应行政处罚，对相关部门监管不到位进行行政问责。

4.结语

党的十八届四中全会提出，要加强公共安全立法、推进公共安全法治化，将强制乡镇客渡船乘客穿着救生衣纳入法律规范，不仅有利于保障乡镇渡运过渡群众生命财产安全，更有利于推动乡镇渡运安全管理法治化进程。对强制乡镇客渡船乘客穿着救生衣进行立法，积极发挥法律的指引作用，让水上安全监管部门有法可依，监督过渡乘客开渡之前穿着好救生衣，防患于未然，确保过渡群众的生命安全。

［1］甘瑜等.客渡船的现状及对策浅析［J］.中国水运，2013（11）.

［2］刘洪林.内河小型客渡船救生设备探讨［J］.江苏船舶，2001（18）：35—36.