过期疫苗：监管为何失灵？

陈夏红

5月28日，有媒体报道称，国务院已成立由多个部门组成的联合调查组，就山东济南非法经营疫苗系列案件展开全面调查，并提出完善疫苗监管工作意见。这是近期震惊社会的过期疫苗事件的最新进展，这标志着对过期疫苗事件的查处。将不仅局限于具体案件本身，也将深入到监管机制这一深层次问题。

最近十多年来，频发的食品安全、药品安全事件，已构成对国民生命、健康的严重威胁。而每一次危机事件爆发，都会引发加强监管的社会呼声。市场经济的本质是自由经济，但当市场机制失灵时，政府监管作为“看得见的手”，乃是市场经济不可或缺的一部分。从政府角度而言，监管可以将政府意志施加于市场，使市场经济运行更加符合政府预期。从公众角度而言，对于食品、药品等公共产品，个人无法实施无死角监管，自然也期待政府监管能够真正到位。既然政府和公众都有强烈的监管需求，按理说监管应当日臻严密，但为何监管失灵现象仍然不绝如缕呢？

首先，监管机构的现实地位可能导致监管失灵。尽管食品、药品安全已成为严峻的民生问题，但在许多地方，相对于一些“重量级”政府部门，食品、药品监管部门往往处于较为边缘的地位。其典型现象是，一些地方负责食品药品监管的领导，一般都是刚进入政府班子的副市长、副县长，其原因是食品药品监管难度大、责任重，因而此类“吃力不讨好”的工作，往往由“新人”来承担。监管部门权力有限、权威不足，必然导致日常监管的无力。

其次，监管力量不足也是监管失灵的重要原因。以药品监管为例，有统计表明，我国现有12000家药品批发企业、5000家药品生产企业、40多万家药品零售企业，而全国具有药品检查资质的执法人员不足500人。平均到全国2800多个县，意味着每个监管人员需要监管五六个县的药品流通。相较之下，此次过期疫苗事件牵扯的上下线就述500多人。监管力量如此捉襟见肘，监管盲区自然也就难以避免。

第三，绝对的权力会因为“俘虏”而导致绝对的腐败，而权力腐败只会使监管机制名存实亡。按照规制经济学的“规制俘虏”理论，政府决策容易受到某一行业从业者的巨大影响，从而作出违背公众利益的行政决定，使少数监管对象受益，而使公共利益受损。就食品药品监管而言，社会自然期待政府部门能立足公共利益加强监管。但在实践中，一些地方政府却有自身的利益追求，尤其是在被监管企业是当地纳税大户时，地方政府更易为“税收”“政绩”等利益所左右。此外，倘若监管部门缺乏内部规范和监督机制，执法人员也可能在监管过程中雁过拔毛、浑水摸鱼，从而对违法违规的失序行为睁一只眼、闭一只眼。

最后，外部监督的艰难也会纵容监管失灵。外部监督的最好方式就是加强媒体监督、公众监督。阳光能够揭开一切丑恶，其道理显而易见。但在现实中，囿于一些地方政府的“维稳”和“政绩”考虑，以及各种利益集团的合纵连横，媒体、公众对食品、药品等公共产品的监督，虽然屡有曝光揭盖的成果，但也不乏遭到打压、噤声的悲伤，直接抑制了外部监督的空闻和作用。

导致监管失灵的原因还能列出很多，但最重要的原因无外乎以上四点。既然明晰了问题所在，对策也就跃然而出。除了提升食品、药品监管部门在政府内部序列的地位和权威，还应加强执法人员的培训和配备，强化监管部门的内部规范和监督，同时鼓励媒体、佘众等社会力量参与市场监管。此次国务院就过期疲苗事件展开的联合调查，已经将完善监管机制列为重点方向。人们有理由期待，借由此轮调查所得出的经验教训，能够重塑、更新监管机制，真正堵上监管漏洞，使过期疫苗之类的悲剧不再重演。

责任编辑：阿计