开化“多规合一”试点经验总结与深化建议

周世锋 秦诗立 王琳 倪毅

开化“多规合一”试点经验总结与深化建议

周世锋 秦诗立 王琳 倪毅

开化县地处钱塘江源头，是浙江重要生态屏障。近年来，开化陆续开展了省重点生态功能区建设试点、国家主体功能区建设试点、国家公园体制改革试点等，为“多规合一”试点提供了较好基础。目前，开化“多规合一”试点工作取得了阶段性成绩，有助于试点进一步深化、完善，同时也面临一系列困难，需进一步创新突破。

扎实“多规合一”试点基础

选择开化开展“多规合一”试点，在于其已开展了相关探索和准备，有较好基础。这些基础准备也有助于其他市县开展好“多规合一”试点工作。

经济发展模式正全力转型。开化深入实践“绿水青山就是金山银山”发展理念，通过17年持之以恒实施“生态立县”战略，已具备转型发展的基础和优势。2013年以来，开化以国家主体功能区示范区建设为契机，创新发展理念，转化生态优势，构建生态产业体系，探索出一条经济生态化、全域景区化、景观公园化的转型升级之路。这为开化“多规合一”在空间布局优化、发展路径调整、规划管理协调、规划制度改革等方面开展创新试点创造了有利条件。

空间开发格局逐渐明晰。近年来，开化总体空间格局日趋清晰，各类规划主管部门对开化空间开发的认识也趋于协调。就《开化县重点生态功能区示范区建设规划》和《开化县环境功能区划》来看，前者将开化空间划分为生态保护、农业发展、城镇建设三大区域和十类功能区，后者将开化空间划为自然生态红线区、生态功能保障区、农产品环境保障区、聚居环境维护区4类区域和21个环境功能区，无论是空间分类体系、标准，还是对同一空间的发展定位和利用导向，均趋于一致，这为“多规合一”提供了较好技术基础。

“三规融合”探索已有一定实践。根据城乡规划法和土地管理法规定，城乡规划和土地利用规划均需与经济社会发展规划相衔接。城乡规划和土地利用规划编制时，已在建设用地规模、空间布局和建设时序等方面协调衔接，这为推进“多规合一”奠定了实践基础。

“智慧开化”正在联动建设。2013年，开化被列入浙江省县（市、区）数字城市地理空间框架建设项目计划。项目由浙江省、衢州市测绘与地理信息局、开化县政府三方合作共建，成果三方共享，目标是在建立开化县基础地理信息系统基础上，集成、整合各部门专题共享数据，构建面向政府部门、企事业单位、社会公众的各类地理信息服务产品。根据项目设计，“规划管理”模块将是重中之重，通过建立一个中心（地理信息中心）和多个业务库（城乡规划管理库、土地利用规划管理库、环境功能区划管理库等），实现各类规划在同一平台无缝对接。这将为开化加快建设“多规合一”信息平台提供优秀的技术团队支撑，并促进“多规合一”科学、可持续建设。

规划管理体系初步建立。早在2007年，开化县政府就制定了《开化县国民经济和社会发展规划管理暂行办法》（开政发[2007]57号），对规划编制的立项、衔接、论证、审核、批准、发布和备案等环节做了详实规定，规范了规划的编制活动。在此基础上，2011年成立了“开化县规划委员会”，县长任主任，县各部门主要领导为成员，下设办公室（县府办），办公室内设经济社会发展规划和城乡空间布局规划两个工作小组。各级规划委员会的设立改进了开化规划编制和规划实施管理工作，为“多规合一”试点奠定了良好的管理基础。

创新“多规合一”试点工作推进

“多规合一”试点工作启动以来，开化县在国家和省相关部门的指导下，上下齐心、内外协力，取得了一系列阶段性成果，初步形成了一批可推广的经验。

建立试点协调机制，凝聚“一张蓝图干到底”的共识。牢固树立规划引领的工作导向，按照时间协同、部门协同、技术协同、进度协同的工作要求，建立试点工作领导小组，抽调专业人员集中办公，确保试点工作做到沟通顺畅有序、安排落实有力、督促紧凑到位、推进稳步顺利。同时，组织县级有关部门对正在实施的各类规划进行全面评估，并梳理出涉及用地、生态、产业、资源等方面的问题，找到“多规合一”的突破口；规范规划编制、规划研究和方案设计项目管理程序，加强规划编制与设计项目招投标管理，完成电力、排水、燃气等一批专项规划审查，将全县55个专项规划缩减至21个。

编制发展总体规划，强化生态空间管控。《开化县发展总体规划》把县域科学划分成生态保护、农业生产、城镇发展三大空间，用超过90%的面积来保护生态，用不到10%的面积集聚20万人的生产生活，实现生态、生产、生活“三生”相宜。2015年11月，《总体规划》通过国家部委联合专家评审。在《总体规划》指引下，对县域总规进行修编，将建制镇规划纳入编制范畴；科学谋划村庄布点，将村庄发展分为村庄转型发展区、村庄引导发展区和村庄控制发展区，以三个层次合理分类做好规划覆盖。同时，率先出台《规范农村居民建房强化空间管控若干意见》《农村居民建房管理办法》《坡地村镇建设试点实施意见》等规章制度。

制定试点改革方案，发挥规划改革关键性作用。“多规合一”通过研究生态红线、永久基本农田控制线等“底线”，基本划定自然生态红线区面积666.62平方公里、永久基本农田保护红线面积10万亩左右；科学测算城镇扩张规模需求，确定城镇增长边界，预留发展弹性空间。同时，开化承担着国家公园体制、国家主体功能区建设等一批国家级、省级改革试点，在其中“多规合一”试点发挥了关键性基础作用。通过“多规合一”试点，科学确定了国家公园体制试点区名称、四至区划，成功入选浙江唯一国家公园体制试点县。通过“多规合一”试点，对全县所有建设性用地进行了认真梳理，成功入选省“坡地村镇”建设用地首批试点县；完成村级经济合作社股份制改革，农村宅基地确权登记发证率95%，农村产权交易平台建成投入使用，有效激活了农村沉睡资产。通过“多规合一”试点，进一步厘清了全县所有国有资产，完善国资体制改革方案，组建生态资源集团，在推动重大基础设施建设、重要优势资源掌控等领域发挥了积极作用。

建立公共地理信息平台，促进资源高效集约利用。原先，规划、公安、交通、水利、城市综合执法等部门各自建设地理信息平台，造成重复建设、资源浪费。2015年5月，开化县建成公共信息地理主平台，制成不同比例尺的地形图，全景反映中心城区建筑物属性，供有关部门高效集约利用。在此基础上，全面开展城乡规划和土地利用规划建设用地图斑对比，对可开发土地进行系统梳理，盘活可建设用地。同时，借鉴厦门、广州、武汉等经验做法，围绕规划实施主体协调、项目审批流程再造等关键环节展开探索，借此推进行政审批制度改革、推行项目“五联审批”工作机制和“一站式”代理代办服务，全县348项审批事项办结承诺时限缩短29%。

加强“多规合一”试点突破及建议

“多规合一”试点作为一项全新的工作，开化在探索推进中也遇到不少困难，亟待解决、突破。

“多规合一”重心在于重构空间管理体系，但现有体制机制“路径依赖严重”，部门协调难度大。“多规合一”重点是空间管理体系的重构，而非单纯的“规划”技术改良，是通过多部门的沟通协调，实现同一空间实体上的多个专项规划的协调统一。从目前来看，国家各有关部委对“多规合一”工作要求各不相同，彼此缺乏协调，管理空间交叉、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象，已造成改革思想难以统一、内容难以确定、措施难以实施，改革创新难度巨大。

“多规合一”关键在于“一张蓝图”，但发展总体规划缺乏法律支撑，顶层管控缺乏硬约束。发展总体规划虽绘制了“一张蓝图”，本可指引其它规划的空间布局，但由于其法律地位缺失，编制审批缺乏依据，刚性不强，仍难以依法统领城乡、土地、环境等主要空间规划及其它重点专项规划。

“多规合一”基础在于“合”，但技术指引、规划语言不统一，技术瓶颈制约较多。目前各类规划期限、范围、坐标系不尽相同，城乡规划与土地利用规划的用地分类也不一致，规划之间经常“打架”，难以实现有效融合。

开化“多规合一”试点工作虽取得了阶段性成果，但深化推进的路还较长，仍需进一步加强创新突破。

一要进一步与国家“多规合一”工作的顶层设计互动结合起来。包括统一的规划体系建构、统一的技术规范衔接、统一的规划管理平台设计等，相向而行，双向反馈，良性响应，有效增强试点的上下交集面、互动力。

二要进一步加强县级相关部门间的规划合作。包括业务、组织、流程、报批等，主动探索创新、总结提炼，形成可复制、可推广的经验。

三要进一步增强“先行先试”的能动性。如可允许开化在打破现有规划编制审批层级制度方面先行先试；可允许在控制好总量与结构的基础上增强开化对三类空间具体布局与调整的自主权等。

总之，开化“多规合一”试点意义重大、难度很大；基础较好、成绩已有，但还需加强探索创新，克服瓶颈制约，加快实现试点真突破、真跨越、真成功。

作者单位：浙江省发展规划研究院