浅析地方政府债务政策历次变革对银行业的影响

国家开发银行福建省分行　陈　萃



浅析地方政府债务政策历次变革对银行业的影响

国家开发银行福建省分行陈萃

[摘要]近年来，政府债务风险引起各界广泛关注，中央陆续下发政策文件对政府债务实施管控。作为政府债务资金主要来源，银行业首当其冲受到影响。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台以后，中央一方面进行政府债务置换，缓解还款压力，一方面推行“PPP”模式，引入社会资本。这一系列新举措在冲击银行传统业务、缩减综合收益的同时，缓解了银行贷款风险，优化资源配置。事实上，政府债务政策的变革与金融业发展紧密相关，历次政府债务政策的转向直接影响银行业务发展。银行系统应紧跟中央政策，积极应对每次变革带来的机遇与挑战。

[关键字]地方政府债务政策银行业融资平台风险

近年来，地方政府债务量增速过快，平台贷款风险日益聚集，引起社会各界广泛关注。为限制政府债务持续攀升，防范财政风险，国务院于2014年出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”），建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，加强地方政府债务管理。为落实43号文件的相关规定，财政部于2015年下达6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元地方政府债券置换存量债务额度，意在减轻政府债务偿还压力，延长债务期限。对于银行而言，这一举措一方面意味着地方政府通过融资平台向银行举债的融资渠道被封堵，传统的融资方式受到冲击，另一方面将有助银行对存量平台债务进行梳理，防范信贷风险，提高资产质量。事实上，银行业一直是政府融资的主力军，根据2013年12月30日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》(2013年32号公告)，政府债务的主要资金来源为银行贷款，其中负有偿还责任的的债务为5525.2亿元，占所有资金的50.76%。可以看出，地方政府债务政策走向与银行业务发展趋势紧密相关。2008年至今，地方政府债务主要经历了三次政策转向，历次改革都直接影响银行业务的发展。

1　融资平台应势而生，政府债务增速惊人

1994年分税制改革之后，财权上收，事权下放，导致地方政府财力吃紧。加上1997年亚洲金融风暴，我国采取积极的财政政策，通过基础设施建设拉动经济发展，为满足大量建设资金需求，地方政府不得不另辟融资渠道，投融资平台应势而生，成为政府举债的主要平台，而银行信贷体系则成为其主要融资方式。这一时期，融资平台成为银行业的新宠，为各大银行争相合作的对象。一方面由于融资平台具有政府背景，其举借贷款有政府作为保障，信贷质量相对安全，另一方面，融资平台举借的基建项目金额较大，能轻易地为银行扩充信贷规模，增加大额存款，提高银行综合收益。有关数据显示，直至2009年，各地融资平台数量增长如雨后春笋一般，贷款余额达到7.38万亿元，同比增长70%[1]，成为政府债务的主要组成部分。正是这种“我求人”，甚至是“高度我求人”的银政关系，使各大银行在争抢客户时候经常突破底线，对平台贷款项目疏于管理，盲目放贷。部分项目贷款甚至对资本金不做要求，亦不需要实质的资产担保，仅需政府出具补差协议等类似“安慰函”，承诺融资平台在不能足额偿付贷款的情况下将由财政资金补足差额。在此宽松的借贷环境下，部分地方官员为凸显政绩，随意借贷，根本不考虑还本付息问题。这就成为日后政府债务风险爆发的隐患，也为银行不良贷款的形成埋下伏笔。

2　平台风险逐步暴露，严格管控地方债务

2009年，经粗略统计，全国投融资平台数量达3800多家，同时政府债务增速惊人，2008年全国范围投融资平台负债总额约为1万亿元，到了2009年中期，已经翻了5倍，约达 5万亿元[2]。此时，融资平台超负荷负债，地方政府违规担保现象普遍，各家银行盲目贷款所造成的项目效益低下、资金期限错配等问题凸显。地方投融资平台问题受到中央高度关注，2010年及2011年，中央相关部门先后发布了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（即“19号文”）、《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（即“34号文”），首次对地方投融资平台进行清理，提出了“降旧控新”的目标。这个时期，地方投融资平台从以往的“香饽饽”转身成为“烫手山芋”，成为各地审计局、银监会审查的重点。各大银行相继缩减融资平台的贷款余额，部分商业银行甚至暂停了与融资平台的合作，对以往资本金不足、资产覆盖率过高、担保物不足等贷款项目进行整改排查。这一时期，中央对于地方债务的严格控制无疑影响了银行的业务规模。有学者指出，清理地方债务有可能减少银行 10%的净利润[3]。另一方面，地方债务清理有利于银行业的长远发展，政府财力毕竟有限，仅仅依靠土地出让收入未必能负担超额的负债；而融资平台在短期内的迅速膨胀必然导致管理制度不规范、经营水平不足、抗风险能力低下等问题出现，一旦融资平台发生无法偿付的风险，政府是否真的能兑现其担保代偿的承诺尚不明确。总之，在这一阶段，银行对于融资平台贷款采取了谨慎保守的态度，政府融资渠道遇到瓶颈。

3　“修明渠、堵暗道”,优化地方债务结构

19号文出台后，大部分融资平台公司通过注入资产、完善治理结构等方式提高其资产质量及偿债能力，但中央仍未出台相关文件对地方政府举债权限、融资担保行为等加以限制，部分地方政府违规融资情况仍然普遍，债务管理“借、用、还”脱节、多头举债问题突出，政府债务仍然逐年递增，风险不容忽视。

根据2013年政府债务审计结果，2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务为10.9万亿元，其中2015年到期债务就高达1.86万亿元，负有担保责任的债务为2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务为4.3万亿元。如此庞大的债务量不仅给地方财政带来巨大压力，也成为日后信贷危机爆发的导火索。为加强地方政府性债务管理，防止政府债务危机，缓解偿债压力，2014年，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（“43号文”），建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。随后，中央相继出台一系列支持性措施：一是通过政府发行债券置换银行到期债务。2015年，中央新增6000亿元政府债务及3.2万亿元地方政府债券置换额度，并已于上半年分次下放共计2万亿元专项债务置换额度，此举意在延长地方政府债务期限，降低成本，缓解风险。二是积极推广“PPP”模式，引入社会资本，缓解财政压力，开辟新的融资渠道。这一系列新举措对银行业而言，一方面意味着传统的融资方式受到冲击，以往的融资渠道被彻底切断，银行不能再以简单的政府“安慰函”模式向平台发放贷款，而需寻求新的融资模式来获得新的业务增长点。“PPP”模式必须严格按市场化模式操作，相对于以往政府担保的模式存在一定风险，对于银行又是一个考验；另一方面，43号文的出台将有助银行对存量平台债务进行梳理定性，明确政府对现有债务所需承担的责任，对存在隐患的贷款尽早防范处理。债务置换不仅有助银行资产质量平稳运行，减少银行风险资产，提高资本充足率，同时提高了银行资产的流动性，释放银行的借贷空间，提高资金使用效率[4]。

总之，新一轮的政府债务政策变革刚刚开始，一系列举措将陆续颁布实施。虽然此次政策转向在短期内会冲击银行业的传统业务，影响银行业的整体收益，但长远来看对优化银行业务结构、提高信贷资产质量、增强风险管控能力都具有积极的意义。银行系统应该积极应对此次变革，紧跟变化，提高业务创新能力，迎接未来更大的挑战。

参考文献：

[1] 徐杰. 我国地方政府债务政策的三次转向及反思[J]. 行政管理改革, 2015(8): 32-37.

[2] 魏加宁. 中国地方政府债务风险与金融危机[J]. 商务周刊, 2004(5):42.

[3] 邓二勇. 清理地方债或影响银行净利润 10%——地方政府债务清理影响情景分析[J]. 股市动态分析, 2011(24):15-17.

[4] 田震. 浅析我国地方政府债务置换对商业银行的影响[J]. 东方企业文化, 2015(15): 298.