农村整村推进减贫绩效评估中的农民参与问题研究

2016-08-19刘有军

西部经济管理论坛 2016年3期

关键词：整村减贫农民

刘有军

(四川大学工会　四川成都　610064)

农村整村推进减贫绩效评估中的农民参与问题研究

刘有军

(四川大学工会四川成都610064)

随着社会环境的变化和公民意识的提高，公民参与政府绩效评估已经成为我国行政管理领域研究的热点。减贫是政府的工作，农民参与整村推进减贫这一具体扶贫模式的绩效评估，既是公民参与政府绩效评估的重要方面，又是当前减贫形势下提高政府减贫绩效的必要措施，同时更是建设服务型政府的长远要求。本文详细分析了农民参与整村推进减贫绩效评估过程中存在的问题。在此基础上，本文提出了相应的对策建议：完善农民参与减贫绩效评估政策制度；树立正确的农民参与观，提高参与能力；加强政府的引导参与，畅通参与渠道。

整村推进；农民参与；减贫绩效评估

政府减贫绩效评估是政府绩效评估在减贫工作领域的体现和延伸。其依托政府绩效评估，进一步确立减贫绩效的评估主体、评估指标、评估程序和结果运用。整村推进减贫是一种以农民广泛参与为基础，以贫困重点村为基本单元，以政府政策引导和技术支持为实施方式，整合资源、科学规划、集中投入、规范运作、分批实施、逐村验收的“到村到户”减贫模式。整村推进减贫绩效评估以政府部门、专家、农民等为评估主体，对政府减贫工作的效率、效益和贫困人口满意度等方面进行绩效评估，从而评价政府在减贫中的绩效，以进一步改进措施，完善政府的减贫工作。

一、整村推进减贫绩效评估中农民参与的价值和作用

(一)整村推进减贫绩效评估中农民参与的客观价值

1.提高政府减贫绩效的现实需要。让农民参与整村推进减贫绩效评估，就可以根据农民的意见和脱贫需求，调整整村推进项目对各村、对每户村民的扶持方向，提高整村推进减贫的针对性。如果在这个过程中缺乏农民的参与，就可能导致整村推进减贫偏离方向，农民真实需求得不到满足，减贫绩效评估不能真正反映减贫成效，这样不仅会使原有的减贫政策和项目失效，造成资金资源的浪费，更会降低政府公信力，减弱农民积极性。

2.农民表达利益诉求的实现途径。公平正义论告诉我们，要使公平得以维持，必须让利益相关者拥有有效的利益表达方式和渠道表达自身利益，这是公平的前提。在我国，农民是一个非常大的群体，农村大概有5亿多农民，农民的利益诉求能否得到表达，农民的需要是否得到关注，农民的权利是否得到保障，都是能否建成“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序”的和谐社会的关键。但在地方政府减贫绩效评估中，农民的利益表达渠道仍然不畅，没有形成有效的利益表达渠道。[1]

3.服务型政府建设的内在要求。一方面，建设服务型政府与政府减贫绩效评估的根本目的都是为了为人民服务、使人民满意。减贫既是政府的责任，也是政府为贫困群体提供的服务，做好减贫和构建服务型政府都一致地要求以民为本。另一方面，建设服务型政府和政府减贫的推进都需要进行绩效评估。只有构建完善的政府减贫绩效评估体系，才能保证农民切实参与并监督政府减贫工作，同时在减贫过程中建设服务型政府。

(二)整村推进减贫绩效评估中农民参与的现实作用

1.摆脱贫困和维护利益。农民为什么要参与政府减贫绩效评估？参与的动力是什么？根据动机理论的解释，我们可以找到答案。农民参与整村推进减贫绩效评估主观上有两个主要原因：第一，摆脱目前的贫困。整村推进减贫涉及直接的减贫资源的分配，参与评估就意味着对分配是否公平有话语权，这样的话语权与农民通过国家减贫政策及资源摆脱目前贫困和实现长远脱贫是直接相关的。[2]第二，维护自身利益。农民参与减贫绩效评估在很大程度上是因为利益驱动。只有当农民感到整村推进减贫绩效评估与他们的利益密切相关，体会到自己参与绩效评估能够改进整村推进减贫工作的不足、维护自身利益时，他们才会积极参与整村推进减贫绩效评估。

2.促进农村社会整体发展。整村推进减贫瞄准每户农民，目的在于通过扶持每户农民来改变整村的贫困面貌。[3]整村推进减贫绩效评估工作是通过农民参与整村推进减贫绩效评估来实现的。每户农民参与到整村推进减贫绩效评估中，对整村推进减贫绩效作出直接客观的评价，不仅有利于农民自身在减贫过程中的利益实现和及早脱贫，更有利于国家和各级政府对整个农村扶贫发展规划及时做出调整，制定出有更利于农村长远和持续发展的政策，从而促进农村整体发展进步。

二、整村推进减贫绩效评估中农民参与存在的问题

(一)参与评估的相关制度和政策存在的问题

1.参与制度不健全，导致农民参与难度大。理论上，农民参与减贫绩效评估应该是“全程参与”，但实际上，制度层面存在的一些障碍导致农民参与减贫绩效评估的程度有限。[4]制度的不健全一方面可能使地方政府在引入农民参与的过程中具有较大的随意性、盲目性，从而影响农民参与的效果；另一方面也使农民在参与评估方面感到无所适从。

2.财政减贫制度存在缺陷，导致农民参与程度受限。我国财政减贫制度规定中央财政专项资金和地方政府拨付相结合投入减贫。中央财政投入连年增加，而地方财政配套资金比例却偏低，地方财政资金又逐级分配到各级政府。这样的财政减贫制度造成两个问题：一是各级政府减贫资金直接被上级政府掌握，评估绩效好坏难免会以上级要求为准，农民的声音有可能不被重视；二是财政减贫绩效考核未对减贫绩效评估过程中农民参与作出专门的制度安排，导致农民的参与没有来自国家层面的资金保障。

3.基层参与缺乏有效的政策指导，影响农民的有效参与。目前政府绩效评估还处在政策探索阶段，仅有的关于政府绩效考核的部门规章尚不能对基层政府绩效评估提供针对性的政策指导，减贫绩效评估政策更是空位。由此导致的困局是：其一，农民参与县级政府减贫绩效评估的主体地位无法得到充分保障。[5]其二，关于农民参与减贫绩效评估的规定太宽泛，可操作性不强。

(二)参与评估的主体存在的问题

1.农民自身发展观念弱。农民缺乏长远的发展观念既是导致贫困的原因，也是农村贫困带来的结果。农民自身的减贫和长期致富最终要依靠农民自身的发展意识。减贫要靠有文化、有想法的农民去参与和推动。国家减贫政策实施效果同样要靠具备自身发展意识且发展起来的农民来评价。这些评价反馈回政府，可以促使国家及时调整减贫方向。[6]

2.农民参与意识低。参与意识低集中体现为农民主体意识弱、缺乏公共精神以及参与热情低。[7]第一，农民主体意识弱。受传统文化影响，农民主要关注家族经济现状，对眼前看不到经济收益的减贫事务则不闻不问。第二，农民缺乏公共精神。在整村推进减贫绩效评估中农民公共精神缺乏主要指农民认同感和归属感低以及农民对村镇干部缺乏信任。由于各农户间交流少，没有共同参与的机会和平台，农民看不到表达共同利益的希望，对整村推进事务冷漠对待，进而失去共同的认同和归属感。

3.农民参与素质低、能力欠缺。根据调研数据统计分析知，仅有12% 的农民能理解绩效评估文件并参与评估(如图1所示)。农民参与减贫绩效评估的素质低、能力不足，是制约农民充分有效参与评估的重要因素。农民文化知识不足，参与素质低，会影响农民参与的程度和效果，从而影响其有效参与的实现。虽然农民参与的意愿较为强烈，但是对于如何参与，很多人根本不懂。在制度条件不具备、农民又缺乏能力的劣势条件下，农民参与整村推进减贫绩效评估受到阻碍。[8]

图1　农民自身素质能力对绩效评估文件认知情况占比

(三)参与评估的客体存在的问题

1.部分地方政府服务理念不足。由于服务理念不足，因此，不时会出现在减贫绩效评估过程中忽视农民的参与和结果反馈的情况，并导致整村推进项目的供给与农民的需求发生脱节，进而影响到整村推进的实施效果和效率。

2.一些地方政府存在“重部门、轻全局”的情况。政府在履行自身职能的过程中，有两种对立的属性会表现出来，即公共性和自利性。在实现公共性的过程中，政府及部门机构、工作人员具有追求自身利益的倾向性，即政府的自利性。在此过程中，公共性始终制约着自利性，自利性始终具有突破公共性束缚的冲动。[9]政府的自利性在整村推进减贫绩效评估中表现很明显。这种怕失去政绩评优而自利的状况，会导致地方政府更重视政府部门的利益，而对农民减贫工作大局重视不够，进而影响农民参与减贫绩效评估。

3.部分地方政府人员素质低，政策执行走样。从中央到地方一系列减贫政策的出台到执行，都经历一个从上级到下级最后传达到农民的过程。这一过程中每一级的关键是向下传达和执行政策的减贫工作人员。他们的素质高低影响着政策执行的效果。根据调研得知，有的基层减贫工作人员由于自身认识程度不高等原因，在工作中采用任务分摊的方式，导致政策执行走样。如果农民无法及时有效地了解到国家当前的减贫政策，其参与自然就成为一句空话。

4.对推动农民参与评估这项工作的监督和问责力度不够。主要体现在两点：其一，对信息公开、参与渠道建设和政府回应等工作缺乏监督。这造成渠道建设和政府回应的不足。[10]其二，对推动农民参与评估这项工作的落实缺乏监督。一方面，要科学确定行政问责的内容和程度就需要先知道政府整村推进减贫工作的落实情况；另一方面，没有行政问责，就易导致参与和不参与一个样，参与好坏一个样，难以保证农民参与积极性。

5.资金投入不足。政府投入与公民参与是成正比的。政府投入公民参与评估所需的基础设施改善和教育普及的资金越多，公民参与的积极性就越高。在经济发展落后的农村，地方政府对农民参与整村推进减贫绩效评估所需资金的投入还存在不足。对农民参与评估所需资金投入不足是影响农民参与减贫绩效评估的重要不利因素。

(四)参与评估途径不畅通

1.部分地方政府服务意识不足，致使回应不及时。由于服务意识不足，一些地方政府在面对民众参与时显得有点冷漠，回不回应没有确定的做法。[11]甚至一些工作人员认为农民没文化、素质低，回应是浪费时间，对于网站平台上农民提出的意见和建议回应不积极，甚至不回答，更谈不上采纳。

2.农民有效参与评估存在技术性障碍。第一，信息化建设不够。农民参与整村推进减贫绩效评估的方式之一是通过政府网站平台参与，而网站平台数据搜集需要具有相当水平的政府电子政务予以支持，目前的信息化建设水平难以满足需求。第二，没有具体的绩效评估指标。现有绩效评估指标设计太单一，随意性大。第三，农民自身障碍。整村推进减贫绩效评估对信息技术的要求较高，农民自身也要掌握一定的方法和技术才能参与评估。这些都是制约农民有效参与的技术性障碍。

三、推动整村推进减贫绩效评估中农民参与的对策

(一)制定和完善鼓励农民参与减贫绩效评估的实施细则

1.结合国家扶贫开发考核办法因地制宜地制定和完善相应细则。《国家扶贫开发规划纲要》和《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》都提出要“尊重贫困地区群众在脱贫致富中的主体地位，鼓励其发扬自力更生、艰苦奋斗精神，通过自身努力增加收入，改变落后面貌。[12]”“加快整村推进扶贫开发步伐，最根本的还是要依靠广大贫困群众，要保证农民有切实的监督权[12]”。据此，地方政府应制定落实相关细则，确保农民主体地位和农民监督权获得充分实现，对于农民参与评价方式和参与程序的规范、责任追究等都要有具体的操作性强的规定和办法。

2.加快构建“一村一策、一户一法”减贫绩效评估指标体系。“一村一策、一户一法”即以精准、科学的方式瞄准贫困村和贫困户，因村制宜，每个村采取适当的减贫方式，整合村级资源，逐步推进，或移民搬迁，或农业综合开发；因户施策，分类建档，分类扶持，对每一户都要制定一个帮扶计划、确定一个增收项目、落实一个帮扶人员。[13]“一村一策、一户一法”是对减贫方式的创新，对农村长期有效持续脱贫有着非常大的参考价值。要加快政府层面对“一村一策、一户一法”减贫绩效评估指标的研究并尽早确定相应的指标体系，尤其是“策”和“法”的执行评估指标。

3.细化“两项制度”有效衔接中农民参与的具体标准。“两项制度”有效衔接的具体内容是指在农村最低生活保障制度下农民生存的贫困现实问题和整村推进减贫是否能有效缓解和解决这种贫困现实问题的衔接。[14]建立“两项制度”有效衔接中农民参与绩效评估具体标准主要通过三点实现：第一，建立农民贫困数量、符合参与认定的村民范围和人数及姓名的分类档案；第二，统计整村推进项目参与村民人数、参与范围、参与方式、反馈结果、受众条件和满意度等具体数据；第三，对农村贫困人口和整村推进覆盖人口进行对照匹配。通过上述措施保障农民在参与整村推进减贫绩效评估的主体地位。

4.制定信息公开工作问责制度和相应的奖惩办法。对于参与整村推进绩效评估的部门和工作人员要加强考核与监督，明确责任。一方面，对部门及工作人员信息公开工作不作为、参与渠道建设不力和回应失职要加强问责；另一方面，对工作优异的部门和人员要奖励和支持，对阻碍农民参与整村推进减贫绩效评估的部门要惩罚，追究失职责任，对相关人员要严肃处理，对隐瞒过失、挪用资金等行为要从重处罚。由于这些必须在制度框架内完成，因此亟需对相关问责制度和政策加以明确。

(二)树立正确的农民参与观，提高参与能力

1.强化基层政府和公务员服务与参与并重的减贫工作观念。首先，要树立减贫工作本身和农民参与评估都非常重要的意识。基层政府和公务员要重视整个过程中的服务工作，要认识到推动农民评价整村推进减贫绩效也是服务农民的一个重要组成部分。其次，要认识到提供服务不是让农民被动地接受，要认识到推动农民参与整村推进减贫绩效评估就是对农民满意度的重视。再次，基层公务员不仅要在平时工作中服务好农民，更要深入农村与农民交心，要为农民讲解政策，引导和支持农民参与整村推进减贫绩效评估。

2.注重培养农民的归属感，提升农民的参与意识。由于农民对农村的归属感不断降低，导致农民对村内事务漠不关心，这严重阻碍了农民参与整村推进减贫绩效评估的有效实现。因此，必须消除农民等、靠、要的依赖思想，努力培养其积极、主动、负责的主体意识和归属感，进而提升其参与意识，推动其参与整村推进减贫绩效评估。

3.加大法律政策的宣传力度，普及法律和维权知识。农民参与整村推进减贫绩效评估是以国家法律和相关政策制度为依据的。由于有的农村地区偏远闭塞，有的农民对此不关心和文化层次低，因此，一方面要加大国家扶贫开发考核办法和省市政府关于整村推进减贫考核政策的宣传力度，让农民知晓自身在整村推进减贫过程中的地位和权利，依据法律和政策参与整村推进减贫绩效评估；另一方面，要改进横幅、标语等传统宣传方式，开发县电视广播农村频道，树立整村推进减贫绩效评估参与先进典型，号召更多的农民参与。

4.合理吸收和利用农村中某些传统因素，确保农民的有效参与。除了政府，没有任何力量可以完成引导十多万人从贫困中走出来这样一项复杂、系统的工程。为避免地方政府在整村推进减贫过程中出现政策执行不力、执行不到位等情况，就要简政放权和广开言路，及时从社会汲取营养，尤其要注意合理利用农村以血缘和地域关系为纽带形成的熟人社会传统。在引导农民参与整村推进减贫绩效评估工作中对这一传统进行合理利用，使政策获得有力有效的执行，同时，通过“熟人社会”将村民组织起来，形成合力，成为系统，并使之有序循环，改变农民个体分散无力的现状，使农民能够有组织地参与评估(如图2)。[15]

图2　农民参与整村推进减贫绩效评估合力系统

(三)加强政府的引导，畅通参与渠道

1.完善“雨露计划”，提升农民知识技能。“雨露计划”是整村推进减贫的一项配套措施。它是以提高农民自身发展能力、促进就业为核心，以政府财政扶贫资金为主，动员社会力量参与，通过资助、引导农村贫困家庭劳动力接受职业教育和各类技能培训及培养贫困村产业发展带头人等途径，扶持和帮助贫困人口提高自身发展能力的专项扶贫措施(见表1)。①雨露计划直接面向贫困人口“直补到户、作用到人”。要继续加大雨露计划实施力度，引入社会培训机构，增强培训力量，增加培训场次，丰富培训内容，真正夯实农民这一主体的参与基础。

表1　雨露计划对农民帮扶的具体内容及效果

注：“综合自我建设”可以从整体上反映村民的综合发展，所以单列。

2.完善信息公开和政府回应制度，畅通参与渠道。信息公开和政府回应制度都必须体现在实际的信息公开和回应工作中。畅通农民参与渠道，要安排专门的工作人员深入村镇，通过村民大会和村民代表大会听取收集意见；县、镇两级政府要定期召开整村推进减贫意见征求会，邀请农民参加，要支持村两委会做好村内事务会议的组织召开和意见反馈。最后，要在保证传统渠道畅通的同时创造条件，利用项目开工、验收等时机扩大宣传、公开信息和鼓励农民监督。

3.发挥村民监督委员会和农村经济组织的纽带作用。要充分发挥村民监督委员会引导农民参与整村推进减贫绩效评估的优势：一方面村民监督委员会要积极参与到整村推进的监督管理工作中去，严格监督项目公开内容的真实性，及时消除部分群众心中的疑虑，同时监督村两委整村推进减贫工作。另一方面，村民监督委员会是宣传国家政策的基层力量，通过村民监督委员会宣传最新的整村推进减贫政策，督促政府公开公示项目名称、扶持对象、资金来源、补助标准、资金使用等情况，确保农民真正享有对整村推进项目的知情权、参与权、管理权和监督权。

4.发展村镇经济，加大农民参与评估的资金支持。农民参与水平与经济基础息息相关，经济发展水平越高，农民越愿意也越有能力参与。首先，整合利用村镇资源，提高农民收入，加快脱贫速度，保证农民自身具备参与评估的经济条件。其次，扶持村镇经济组织化发展。村镇经济以组织化的形式出现，可以增加农民共同归属感，提高农民参与热情，为农民共同参与提供现实平台，汇聚参与力量。

5.鼓励民间参与，为农民参与营造氛围。民间组织关注农村、深入农村，对农村进行调研，能为农村做很多实事。一方面他们可以影响并引导农民参与到国家和社会的减贫行动中来；另一方面，民间组织有条件和能力参与政府减贫绩效评估，通过他们专业的技术和评估方式公开和宣传政府减贫效果，提高参与知晓度。民间参与可以有效监督整村推进项目，督促地方政府整改，也可以起到很好的带头作用，从而营造出良好的氛围，推动农民长期有效参与的实现。

要想评价减贫绩效必须建立有效的减贫绩效评估机制。农民是减贫的主体，是减贫的参与者、实践者和受益者，让农民充分参与减贫绩效评估，才能实现农民在减贫中的主体地位，从而进一步促进农民监督和评价整个减贫过程，最终提高政府减贫绩效。但关于农民参与政府减贫绩效评估尤其是参与整村推进这一具体减贫模式绩效评估的研究相对较少。随着减贫的深入和减贫模式的不断创新，会有越来越多的人关注减贫效果评价。对农民参与整村推进减贫绩效评估的研究重点预计会逐渐集中到农民在整个过程中的参与方式和参与效果这两方面。

注释：

①什么是雨露计划[EB/OL].国务院扶贫办雨露计划网,http://www.yulujihua.com/。

[1] 薛宝生.公共管理视域中的发展与贫困免除[M].北京:中国经济出版社,2006.

[2]张新文.发展型社会政策与我国农村扶贫[M].桂林:广西师范大学出版社,2011.

[3]屈锡华,左齐.贫困与反贫困——定义、度量与目标[J].社会学研究,1997(3).

[4]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社,2008.

[5]王锡锌.对“参与式”政府绩效评估制度的评估[J].行政法学研究,2007(1).

[6]马宝成.试论政府绩效评估的价值倾向[J].中国行政管理,2001(5).

[7]党秀云.论公共管理中的公民参与[J].中国行政管理,2003(10):32.

[8]吴海杰.中国农村扶贫中的村民参与研究[D].长沙:中南大学,2011.

[9]翁祖彪.社会转型时期我国政府自利性的原因及对策[J].广东工业大学学报，2009(2).

[10]吴建南，张萌，黄加伟.公众参与、绩效评价与公众信任——基于某市政府官员的实证分析[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2007(2).