新常态下促进资源型城市供给侧改革的税收政策研究——以陕西省府谷县为例

文/申银军 王谦平 张建平 张海东 米仑

新常态下促进资源型城市供给侧改革的税收政策研究
——以陕西省府谷县为例

文/申银军 王谦平 张建平 张海东 米仑

本文以典型的煤炭资源型城市府谷作为案例进行分析，首先从府谷发展面临的问题入手，重点研究当前府谷县在改革转型中税收政策效应，分析税收政策积极作用，梳理现行税收政策不足与弊端。将资源型城市改革转型的理论和方法与府谷的社会经济发展实际情况进行结合，研究当前资源型城市改革转型中税收政策存在的不足，进而为我国经济新常态下促进资源型城市供给侧改革税收政策提出更加科学且具有可操作性的完善意见。

资源型城市；供给侧改革；经济转型；税收政策

一、研究背景

2015年11月10日，中央财经领导小组第十一次的会议上，习总书记首次提出了“供给侧结构性改革”重要讲话。随后，李克强总理在《政府工作报告》中指出，在适应经济发展新常态下，要加强供给侧结构性改革，在稳增长的同时，需要着力解决结构平衡问题。资源型城市是一种特别的城市类型，其特种主要表现在产业结构单一和对自然资源的高度依赖。随着经济发展进入新常态，生态环境严重破坏、城市经济增长放缓、下岗人员较多等问题严重的制约城市发展。对此，如何加强供给侧结构性改革，推动资源型城市可持续发展成为了众多学者所研究的问题。

当前，我国资源型城市大都处于转型时期，其中府谷县是陕西省范围内典型的资源型城市之一，以煤炭资源为主的一系列产业是府谷县域经济发展的中坚力量。目前府谷县正处于机遇最为集中的时期，也是创造新的供给的重要时期。如何能抓住这个宝贵机遇，有效解决企业转型升级，化解产能结构性过剩，经济持续增长动力不足等突出问题，为创造新供给新需求转换打开通道并开辟空间。今年以来，国家从税收体制和政策上进行了重大变革，目的是调整城市产业结构，助力供给侧改革，虽然达到了一定成效，但对城市改革进程中所出现的问题引导和助力作用过低，实际效果不太明显。在资源型城市推进供给侧结构性改革过程中，科学完善的税收政策不仅可以起到推进助力作用。而且能积极发挥其主导作用。

二、资源型城市——府谷县社会经济发展现状

根据资源型城市界定标准得知，府谷为典型的资源型城市，县域经济结构较为单一，主以煤炭开采，辅以其延伸产业。以资源类为主的第二产业的财政收入支撑府谷县的社会发展，2015年全年府谷县地区生产总值383.76亿元，增长5.7％。相较去年下降3个百分点，其中：第一产业增加值5.84亿元，增长3.9％；第二产业增加值277.37亿元，增长6.8％；第三产业增加值100.55亿元，增长1.2％，全年实现工业总产值560亿元，下降13.85％，其中：规模以上工业产值553.6亿元，下降13.4％。全县工业企业实现增加值275.23亿元，增长7.0％，其中：规模以上工业增加值272.11亿元，增长7.0％。全年非公有制经济增加值238.67亿元，占地区生产总值比重62.19％，比上年减少1.65个百分点。

可以看出，府谷县的非公有制工业经济发展相当活跃，已然成为府谷县域经济发展的中坚力量。而府谷的民营经济兴起最早要追溯到1990年，那时候的中国经济增速较慢，下游企业的需求不足导致民营经济发展缓慢，所以没有形成规模化的成产体系。

基金项目：榆林市国家税务局课题组。

随着我国2001年加入WTO组织，带动了整个市场经济增长。形成了巨大的资源需求市场，誉为工业食粮的煤炭，其市场需求更为巨大。因此造成了民间资本纷纷涌入，加之国家产业政策鼓励，以煤炭为主的民营经济逐步发展壮大，推动着府谷经济全面发展。但是，随着近几年中国经济增长放缓，中国原材料市场黯淡一片，以煤炭为主，附属工业产品需求不足。这与当前国内煤炭供需失衡，环保力度加大减少工业产品的需求有着直接联系，特别是经济增长放缓与产能结构性过剩的现况紧密相关。

三、新常态下府谷县供给侧改革分析

（一）资源型城市存在的问题

我国大部分资源型城市都是依靠资源开发推动城市发展，府谷县也不例外，但是大多数的资源都是一次性、不可再生的。这也就意味着资源型城市只是简单依靠开发资源来驱动经济长期持续的增长，因此长期如此发展将必然陷入发展的死循环。当前资源型城市发展中所面临的突出问题主要体现在以下几个方面：

1.产业结构单一，县域社会发展面临困难

自我国改革开放30年后，府谷县的产业发展主要依靠资源开发为主。由于府谷县得天独厚的煤炭资源，加之过去中国经济的强劲增长推动大量原材料的消耗，其中包括煤炭，使得府谷县的煤炭开采行业在前期积累了丰富的资金。从而确定了府谷以煤炭开采为主，衍生出各种依附于煤炭产业的各类初加工产业的布局。府谷县的资源产业中产业链较短，专业分工较强。

从府谷经济发展现状可以看出，第二产业占据绝对的主导地位，占比达72.3％，而第一和第三产业分别占到生产总值的1.5％和26.2％，，对比全国同时期经济结构平均值分析看，府谷县经济第一和第三产业所占到的比重远低于全国的平均水平，这其中的府谷第一产业多以农业种植为主，受到自然环境约束，农业生产基础薄弱，一直没有形成规模以上生产体系。而第三产业主要以居民生活服务类为主，如零售和餐饮行业，行业层次较低，整体发展水平不高。由此可见，府谷县的产业结构发展处于严重不平衡状态。现有产业主要依靠煤炭资源，而高新技术产业和装备制造业基本为零，产业和技术基础较为薄弱。

由于府谷县产业结构中主要依附于煤炭资源的第二产业占经济增长总额的72.3％，远超于全县经济增长的50％，处于绝对主导地位。造成了府谷县产业结构一家独大结构单一的经济形式。而在目前市场整体低迷的情况下，下游需求疲软造成府谷县第二产业发展困难，财税收入减少，使得城市建设发展受到了极大考验。在未来没有形成替代产业的情况下，府谷县的发展在一定程度上受到了抑制。

2.行业无序发展，环境日益恶化

过去的府谷县发展得益于第二产业的兴起，在以煤炭开采和加工产业为主带动第二产业高速发展的同时，也给环境带来了负面影响。府谷县在过去大力发展煤炭行业时，行业的发展缺乏管理，产生了大量的无序发展。同时对于加工期间产生的各类污染物没有进行具体的规划，在煤炭开采和加工期间，产生的废水、废气、废渣，都对环境造成了直接的污染。废水、废气的大量排放严重污染了空气的质量，加剧空气质量变差，致使雾霾天气增加。若是这些废弃物的处理操作不当还会造成水资源污染。若是废水渗入地底影响地下水质，将会造成地底结构腐蚀，进而引起地质开裂、变形、塌陷。在府谷县产煤集中区，如老高川、大昌汗、新民镇，开采塌陷面积已经达到87.5平方公里，已经严重威胁到产煤区企业和居民的生命财产安全。企业之所以对排污问题漠不关心，这与当前我国所实施的排污费征收制度不合理有着直接关系，目前我国针对企业和个体工商户排放污染物的主要约束手段是向其征收排污费，现行的排污费所征收依据是排放的污染物超过一定标准，也就是说低于或者等于排污标准的不征收排污费，假设企业排污超过一定标准缴纳排污费，但是对于企业整体的利益来讲可以说是微乎其微。另外，目前排污费的主要实施部门是由地方环保部门负责的，在环保部门的具体执行当中，往往缺乏高效的监管手段，加之执行过程中的监管难，阻力大，操作不规范等等，也是造成企业不重视环保问题的主要因素。

3.支柱产业衰退，下岗人员再就业问题突出

府谷县的主导产业多以煤炭开采和加工业为主，随着市场经济动荡，产业结构转型升级，造成就业岗位需求下降，大量的人员下岗失业，这其中下岗人员问题尤为突出，在就业过程中，下岗失业人员的技能普遍单一，综合素质较低。再次就业的难度较大，从府谷县产业分布情况来看，第一和第二产业的吸收就业能力较弱，而大型国有企业的要求门槛过高，能够提供有效的工作岗位少之又少，再加上目前地方政府没有相关下岗人员再就业方面的救助和保障机制，使得减少了失业人员再就业的可能性。

（二）府谷县供给侧改革的意义

过去的府谷经济依靠粗狂式发展，经济增长以牺牲环境资源为代价，随着中国的经济进入新常态时期，旧的发展模式已经与经济新常态特征严重不符，当府谷县真正意识到其所面临问题的严重性时，政府想以强制手段“消除困境”，单纯性的依靠政府财政性的补贴、强制贷款、增加产能和地方保护政策刺激企业发展，虽然短期内“效果明显”，但是长远角度来看，非但没有起到”助力”作用，反而适得其反，浪费了社会优质资源，破坏了市场经济规律，要想府谷经济真正的实现可持续发展，就必须进行一系列产业结构调整优化，从供给端源头进行改革，消除落后产能，从以往的资源驱动转向创新驱动。相对于资源型城市而言，新常态下的供给侧改革更具有优势，以府谷县为例，准确进行定位后，依靠得天独厚的自然资源和前期积累的工业基础，一边发展新型主导产业，另一边对传统行业进行转型升级，推动转型和创新，建立属于府谷的特色经济结构，依托府谷县便利的交通，向周边区域进行产品和服务输出，从而形成地域经济发展中心。

（三）促进资源型城市供给侧改革税收政策的约束与缺陷

1.现行的税收计划管理的约束

税收计划管理手段落后，不能适应经济税收形势发展的需要。现行的税收计划制定办法与税源地的经济发展情况脱轨，缺乏科学有效性，而且落后的考核办法也是抑制税源地的因素之一，高层过于要求对税收的增长，以每年度的工作考核情况为例，上级机关对下级机关的年度考核主要以当年度的税收计划执行完成度为主，税务部门作为税收计划制定的主体，主观意识强烈，没有切实的根据实际地域经济情况进行统筹计划，在制定每年的税收计划时，往往是在以上年度税收完成基数上增加一定的比例，而下级机关又对执行部门又在之前基础又加以定量，最后到税源地，当地政府出于对当地经济情况的综合考量，又以发展当地经济为名，追加对税务部门的税收计划。最终，经过层层部门的“加压”，落实到基层部门“头上”的任务已经远远超出了税源地的承受最大值，基层税务机关作为税收执行部门不得不通过各种“手段”来满足税收计划，年到关头，一年的税收考核工作开始，税收计划还相差甚远，压力之下，部分税务部门“铤而走险”，打着“任务紧张”为名，不惜违背税收法律法规，以收“预缴”税款的“过头税”，更为严重的甚至动用“执法”强制手段不允许企业进项抵扣，以此来增加应纳税额。企业迫于税务部门“压力”只能“举债缴税”，“杀鸡取卵”式的举措在税务部门看来并无不妥，反而以此为荣在部门大会上进行先进经验推广，任务的超收造成最直接后果就是增加了企业税负，占用了企业资金，严重的阻碍了当地经济发展，造成税源枯竭，尤其是在资源型城市经济升级转型的紧要关头。

2.当前税收计划管理体制存在的弊端

现行税收计划的制定与客观经济税源的相关性较差，主观意志浓厚现行税收计划的编制缺乏科学有效的分配方法，长期以来均是采取由上级税务机关以上期税收入库数为基数，确定一定的增长比例，再加上特殊增收因素来制定当期税收计划。这种以基数法为内涵的计划编制方法对以往促进税收征管工作，保持财政收入的稳定增长起到积极作用，但随着市场经济体制的建立和完善，这种计划分配方法的缺陷愈加明显。

（1）缺乏对基数的科学认识，基数对计划的影响程度较大

上期的实际税收完成数具有很大的不可比因素，如以前期大型施工工程产生的当期建筑营业税等一次性税收收入就不可能再构成以后税收计划期的收入因素，以此为基数计算计划数势必影响计划的准确性。基期收入越好，计划期计划越多，鞭打快牛；基期收入越少，计划期计划越少，使一些税务部门完成了任务不超收。这样在日常的税收征管中势必违反税收征管宗旨，阻碍依法治税进程。

（2）增长系数的人为操作性较大

编制税收计划没有充分考虑客观的增长因素，可依据性相对较差，容易导致税收计划增长偏离实际经济税源，在某种程度上割裂了税收与经济的相关性，影响税收计划的准确性。

（3）对计划期的特殊因素不能全面考虑

如税收政策调整中减免税政策的出台对减收的影响、由市场自动调节和经济成分的增减变动对税基的影响等，该考虑的因素不能充分考虑，直接影响到计划的可靠性。

3.利于环境保护税收政策的缺乏和不足

我国目前只是通过收取排污费来约束企业排放污染物，但是现行的排污费存在种种弊端，根本无法有效的引起企业对环保问题的重视。资源型城市的环境污染问题一直备受关注，而环境的保护和治理也是一项长期而又复杂的工程，需要国家相关政策的支持与配合。目前的现行税制并没有单独的环境保护税种，企业制造污染物的成本偏低，排污费的制度无法从根本引起企业的重视。现行税制主要采取的手段是对符合条件标准的企业实施企业所得税的减免抵，但是也相对来说存在一定的不足，甚至部分规定模糊，没有切实考虑到企业实际生产情况，对环境保护起到的作用微乎其微。就比如现在大部分的资源综合利用企业利用自身生产过程中产生的废气、渣、水进行生产的，而据最新修订的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税［2015］78号），企业生产的国家非禁止并符合标准的产品收入是可以享受税收优惠，但是企业将原有的生产技术加以改造，形成生产新工艺，不直接将资源综合利用的产品在生产中体现出来，而是直接生产出来，那么按照现有税法规定是不可以享受税收优惠的，换言之，现行的税收优惠政策非但没有起到创新技术的鼓励作用，反而成为了创新生产技术的“挡路石”。另外，现有的资源综合利用产品目录存在不符内容标准缺失，也是造成阻碍生产进步的不利因素。

4.企业综合税收负担的约束

根据税收合理和公平原则，在满足国家财政资金的需求之外，还要考虑企业的实际承受能力，合理的税收负担也是衡量国家和纳税人之间分配关系的重要标准。

从全国资源型城市的平均税负水平来看，总体税收负担过重，部分行业甚至超出了自身承受能力，过重的税负严重挤占经营利润，其中以煤炭开采行业最具代表典型，我国将资源型行业和加工行业确定为第二产业，设立的增值税率为17％，由于行业的特性决定了取得可抵扣进项范围较少，因此加重了增值税税负，与此同时，我国对煤炭附加征收煤炭资源税和其他相关的费，日常经营活动中所涉及的各项税费多达17种，及其税收负担数倍于其他行业；而其他煤炭制品初加工企业税负也远超过合理税收负担水平，从理论上来讲增值税、企业所得税、资源税分别占到税收负担的47％，12％，6％。依据最新规定，除资源税全部归纳地方财政收入外，增值税和企业所得税的地方留成比例仅为50％和25％，资源型城市的税收绝大部分都上缴国家，地方政府可支配比例较少，加剧了地方财政收入紧张。税收负担的过重和资源型城市地方政府税收留成比例偏低严重制约经济转型和改革。

5.促进经济结构转型的税收体系政策缺失

资源型城市的经济调整转型离不开税收政策的支持，但是目前我国所实行税收政策中，明确针对资源型城市经济结构调整转型的税收政策，只是局限在增值税和企业所得税得独立税种当中，没有形成体系支持政策，单独分散难以形成合力，在没有形成相对完整的税收支持体系前，现行的支持政策在资源型城市改革当中起到的作用也相当有限，极大削弱了税收作为国家调控手段的作用。

四、新常态下府谷县供给侧的税收政策完善建议

（一）税收政策的作用

在国外，不少国家供给端出现问题的时候几乎都采纳供给学派的主张，既结构性减税和增加投入生产，以当下中国经济态势，供给学派主张的减税方法是具有可行性的，过去的中国经济增长主要受到了凯恩斯学派和货币政策影响，其主张在需求端发力，通过刺激总需求来实现经济增长，虽然短期效果明显，但是从长远来看无疑是治标不治本，而供给侧改革强调的是通过结构性减税，提高劳动使得企业减轻税收负担，间接的增加企业和居民收入，让企业有更多的资金创造供给。供给侧端改革核心是调整产业结构，换取创新驱动经济增长，自去年伊始，中国出台了不少的减税降费政策，但这并不是大水漫灌，而是以产业为导向精准滴灌，目的是激活市场新活力，最终的税收政策是将发挥其引导作用调整产业结构，促进转型升级。

（二）新常态下府谷县供给侧税收政策的优化建议

1.优化并完善现有资源综合利用税收优惠政策

对现行资源综合利用企业税收优惠政策进行强化，适当的调整下调享受资源综合利用优惠政策的门槛，优化并完善资源综合利用产业目录。可不局限于资源综合利用产业的范围，条件成熟后适实推广其他行业，在下步政策完善时，对现有资源综合利用企业的优惠政策进行补充说明，企业对原生产技术工艺进行改造的，生产过程中不直接体现资源利用产品的不仅可以享受原优惠政策，而且可以设定更高的优惠标准。此外，对现有的资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录进行完善改进，目前的目录中缺少生产工艺和对享受税收优惠的时间范围要求，不能充分的对企业的创新技术和产业升级起到促进作用，可以根据资源综合利用企业的实际生产工艺，在有更先进更利于节能减排的生产技术出现后，对原有的老旧工艺生产技术实行税收优惠时间的限定，暂时没有新的生产技术出现前，可以不予设定优惠时限。加强和相关部门的信息实时传输共享，对新出现的先进工艺进行认定录入，实时修改，定期发布，此举不仅可以促使资源综合利用学习研究先进的生产工艺技术，还能更好的体现税收优惠政策的导向作用。

2.适时开征污染税

过去的以牺牲环境为代价换取GDP的增速，现在早已不可取，也不符合新常态下供给侧改革要义，经济增长和环境恶化之间看似存在着必然联系，但是我们可以通过俩者之间的内在关系，寻找一个平衡点，在经济实现增长的同时，还要减少环境污染。所以适时研究开征环境税已经是迫在眉睫，以税替费，将现有的排污费改变为排污费或者污染税，通过立法，确定税法的合法权威性，以销售收入或者投入生产比为计税依据，以辟谷税为理论依据，利用征收污染税做出对环境和第三方的补偿，消除不平衡关系，实现帕托累最优。因为污染在地方，所以建议排污税的留成比例多倾向于地方政府。

3.优化现行税收计划体制

对目前税收计划体制存在的问题，首先应该从改革现有税务考核机制入手，减轻税收完成数在整体考核工作中的比重，应侧重税收完成质量，严格执行税收计划下达任务，通过出台相关法律法规予以权限规范，对下达基层的税收任务，各级税务部门和地方政府不得偏离地方实际经济水平追加，其次建立税源长期跟踪管理机制，对确实难以完成的税收任务，应及时进行核减，对超收的部分税收加强市县两层税收计划人员的素质培训工作，提高专业素质，采用科学的技术手段，在年度税收任务计划的采集工作上，应从地方的实际经济发展水平和政策变化出发，通过对地方的经济领域大数据的详细分析，充分考虑每年的地方国内生产总值变动对税收计划完成的影响，建立科学的税收预测体系，以此为基础来开展对本区域的税收收入预测工作。

4.完善现有支持和促进就业的税收政策

现有的支持和促进再就业的税收政策，存在适用面狭窄和优惠力度偏低等问题。其中适用范围内就不包括资源型城市因经济结构调整产业转型升级过程中出现的下岗人员，这极大地打击了这部分下岗人员的自主就业和再就业的积极性。如何利用税收优惠政策积极引导自主创业和再就业渠道，建议应将现有政策适用范围面适当进行拓宽，有针对性的将资源型城市下岗人员纳入享受人员范围。具体来讲的话，对自主创业人员可以设定享受优惠的标准和时间，采用累进税收优惠制度，以5年为时间期限，从办理税务登记时开始计算，每年以一定额度抵减应纳增值税、个人所得税及其他相关税费，往后年度可以在此基础上以15％比例增加。

调动第三方机构对下岗人员提供在就业职业技能培训和就业服务方面的积极性，鼓励企业增加下岗人员的工作岗位，对于第三方就业机构和吸收就业的企业，采用抵、免、减的鼓励手段，对第三方机构取得的相关收入，增值税给予一次性减免，企业所得税按照发生额减计收入，对于吸纳下岗人员的企业，可以借鉴福利企业税收优惠政策，定以标准，增值税实行先征后退或者减半征收的办法，企业所得税可以对就业人数超过一定比例，按照实际发放的工资，缴纳的社会各项保险，在所得税前加计扣除，同时将职工教育经费的扣除比例提高。

上述提出的抵免减税款，可以让中央和地方政府共同承担，此外，为了防止不法分子钻优惠政策漏洞而出现的恶性骗税案件，税务机关应当加强后续工作的监督，出台管理制度，严格执行，对不符合享受条件的纳税人及时予以取消，真正让税收优惠落地发芽生根，有力的维护城市安定团结。

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［4］彭向升.“新常态”下的中国宏观经济——学习习近平同志关于中国经济“新常态”的重要论述［J］.现代经济探讨，2015（04）.

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［6］贾康，苏京春.探析“供给侧”经济学派所经历的两轮“否定之否定”——对“供给侧”学派的评价、学理启示及立足于中国的研讨展望［J］.财政研究，2014（08）.

（作者单位：榆林市国家税务局）