城乡土地征用补偿缺陷及优化

孔凡宇

随着工业化、现代化以及城镇化进程的加快，我国建设用地需求逐年增加，土地呈现迅速升值状态，在社会经济关系特别是农村经济关系中出现由于土地征用而引起的土地关系的调整，成为一种常态的社会矛盾。为慎重处理和调整土地关系，国家先后出台一系列相关法律法规和政策措施加以约束。

1 农村征地补偿现状及存在的缺陷

目前各地区在土地征用中，执行国家统一的法律法规，征地补偿的项目基本相同，大多采用地区片价以及地上附着物和青苗补偿等。所不同的是因各地经济发展水平、区位优势和土地劳动力供养量等引起的具体补助金额的差异。过去各地区依据《土地管理法》，在农村土地征用补偿中大多采用“产值补偿法”，即根据土地征用前土地原来用途的前3年平均年产值的若干倍数进行计算（通常不超过20年）。这种补偿办法的缺陷是，土地价格弹性大、计算困难，不能反映土地真实市场价格，既违背了土地的市场规律，又侵害了失地农民的利益。

2 国内外土地征用补偿模式借鉴

世界上一些发达国家和地区的土地征用补偿制度，我们应该加以借鉴。美国的土地征用补偿不仅考虑土地现有价值，而且考虑土地的可预期、可预见的未来价值，甚至考虑邻近土地所有者经营上的损失，是最能够体现合理补偿的征地补偿制度。其土地补偿价格是由独立的资产评估公司评估，当征地双方对土地补偿价格出现异议时，由法院裁决。英国的土地征用具有很高的门槛，处于公共利益的征地必须经议会批准方可进行。失地农民得到补偿具体包括土地所有权的转移、土地上财产损失、商业外迁损失补偿、农场损失费、再就业或再经营农场资金等，是最能够体现保护被征者利益的征地补偿制度。但英国在补偿时通常不会完全考虑土地转性后的地价上涨。日本以完全补偿标准确定土地补偿费，综合考虑土地利用、土地供给、城市再开发等发展因素和失地农民的基本权益。土地征用补偿包括土地所有权损失、土地各种附属权损失（如租赁权）、各种因土地征用引起的通用损失（如经营损失、搬迁损失等），也包括对征用土地上蒙受损失的非土地所有权人员的赔偿，被征用土地上失业人员的赔偿，环境损害赔偿等。德国征地补偿的价格主要是参照土地征用时的转移价值或市场价格加以补偿，其预测价格上涨则归政府。

大连市在推进全域城市化进程中，对农村土地征用实施“综合区片价格补偿法”，即依据被征土地的地段、土地利用类型、土地生产能力、人均耕地面积和经济发展水平等因素，综合划分区片，统一补偿标准的办法。一是包括了失用农地的资产损失和失地农民重新就业的“机会成本”损失。农地资产损失仍沿用农业用途计算，而没有使用非农用途的预期用途计算，这与国际上美英德日等发达国家不将征用土地的全部预期上涨价格转让给失地农民的政策基本一致。二是仍考虑土地区位对于土地征用补偿费用的影响。区域位置越好，经济越发达，市民消费越高，补偿标准越高。三是考虑人均耕地面积和经济发展状况，肯定了耕地资源稀缺性和土地需求对城镇土地价格的影响。

3 优化农村征地补偿机制的措施

优化农村土地征用补偿机制是目前我国农村土地征用中的难点和关键性问题。优化征地补偿机制必须从本地区实际出发，借鉴大多数国家和地区的做法，坚持以土地市场价值为依据，强化土地物权和以农户为主体的市场交易，规范和调整原有与市场经济要求不相适应的土地征用补偿机制，注重考虑失地农民的意愿，让农民最大限度地分享在土地征用中的收益。强化主管部门的社会风险意识，建立健全相关信访接待机制、部门协作机制、信息沟通机制和督查督办机制，及时化解社会矛盾。健全征地工作矛盾纠纷排查、协调、处置工作机制和征地管理工作责任制和责任追究机制，出台有关违法违规行为行政处罚规定，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，加大对征地中损害群众利益事件的督查力度，依法依纪查处违规违纪行为。可以利用现有的土地承包经营权仲裁机构这一资源，将失地农民的补偿纠纷和安置争议纳入其仲裁范围，对仲裁不服的，可引导农民到地方法院提起诉讼。尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与，以体现政府依法行政的决心，通过“一裁两讼”的司法程序依法保护失地农民的权益。加大打击征地中肆意侵害农民权益的犯罪行为力度，对非法征地和侵占农民的征地补偿款或安置款的，应坚决绳之以法，以维护正常征地秩序。