农村土地征用补偿探索

夏鑫

虽然我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征用做了规定，但土地征用实施的很多程序依然援引的是对土地征收的具体规定。就研究而言，主要关注的是我国农村土地征用的补偿方面的问题。目前我国对土地征用的补偿的方法引用的是《土地管理法》中对土地征收的相关规定，《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费”。而各个省、直辖市制定的本地区的土地管理的相关规定基本也是以征收耕地的补偿标准用于主地征用上的补偿。比如重庆市征地补偿安置办法第四条规定，征用土地应依法支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的使用、管理按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定执行。第五条规定。征用土地的土地补偿费和安置补助费按照《重庆市土地管理规定》第三十九条的规定执行。因此这样一来，许多土地征收补偿过程中出现的问题同样发生在了土地征用补偿过程中，比如土地征用补偿范围因为局限于《土地管理法》的第四十七条对土地征收的规定的四个方面，从而造成补偿范围过窄，农民的一些其他损失，如潜在的在原土地投资理应可获得的收益无法获得补偿。另外依据《土地管理法》规定，土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。而土地补偿费以年产值来计算，是不能说明土地的真实价值的，因此土地征收补偿的标准过低同样导致了引用土地征收补偿标准的土地征用补偿标准过低的现象。要想确立合适的农村土地征用补偿方式，而不是依赖于不同概念的土地征收的补偿方式，就必须首先要从源头上理清土地征用与土地征收的区别，界定清楚我国农村土地征用的概念。

土地征用与土地征收的相同之处在于两者都是国家强制性占用土地，都需要对占用后给原权利人造成的损失予以赔偿。而至关重要的是理清二者的不同之处，可以从以下三点进行区分：

土地征用的征用条件或者前提是国家因为紧急状态或公共利益的需要才去强制性地占用土地；而土地征收的征收条件是国家为了公共利益的需要，而没有紧急状态。因为紧急状态其本身的暂时性就意味着土地的被强制性占用是暂时性的，待紧急状态结束后应该把占用的土地归还给原权利人使用，国家不能以紧急状态为由对土地实行永久性的权利转移，因此紧急状态只能作为土地征用的前提条件，而不能作为土地征收的征收条件。

土地征用讲的是原附加在土地上的权利的暂时性转移，但在使用完毕后又重新归还给原权利人的行为，因此土地征用实际上征用的是使用权，而不是所有权；而土地征收讲的是土地的所有权的一种永久性转移，是土地所有权从原权利主体变更到新权利主体的变更行为，土地征收一旦发生，原附加在土地上的权利就归于消灭。

由于土地征用中士地使用权是有征用期限的，因此土地征用的补偿目的是对暂时性占用该土地上原有权利的补偿，因此这种补偿是有时间限制的，它发生在土地使用权被征用期间；而土地征收则是原土地所有权的一种永久性转移，它的补偿目的主要是弥补原附加在该土地上权利的消灭。因此在同一土地上，对消灭该土地上原有的权利的补偿与对暂时性占用该土地上原有的权利的补偿在补偿方法和程度是应该有所不同的。

由于农村土地征用是国家以强制手段将集体的土地使用权进行暂时性转移，那么农村土地征用就是国家与农村土地使用权人的利益协调的这样一个过程，也是社会整体利益与局部利益进行暂时性调整的一个过程。换言之，土地征用补偿就是平衡国家公权力与私权利的对抗，达到一种大致平衡的机制。因此如何处理好这二者之间的关系是解决土地征用补偿问题的关键。在农村土地征用补偿过程中，由于存在信息的不对称性，政府一方对于土地征用的相关法律、法规以及对于土地本身的市场价值的相关知识和信息的了解与掌控要强于被征用方，因此在农村土地征用过程中本身就存在着不公平与不对等之处，而这本身是由土地征用的性质决定的。政府在更多地去争取、去维护在整个农村土地征用过程中被征用一方理应存在的合法利益。