农村土地征用过程中的政府行为

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我国农民问题的核心，是土地问题。土地对于中国农民而言，不仅是财富之源，而且是民生之本。土地征用是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定强制性地取得其他民事主体的土地并给予补偿的一种行政行为，具有目的性、强制性、补偿性和权属转移等特点。在我国，土地征用主要是指国家为了公共目的的需要，以补偿为条件，将农村集体所有的土地强制性地变为国家所有的行为，政府则在征地的过程中充当主角，近年来，由于法律法规的不完善，政府在征地过程中出现了一些失范行为，造成了农村群体性事件时有所闻，使得征地引发的纠纷成为目前我国农村中最不稳定的因素，也成为全社会关注的焦点问题。

1 政府征地过程失范的表现

1.1 盲目征地

政府征地行为失范首先表现为政府为发展经济，在不经过科学论证的情况下盲目征地，征地后由于管理不善造成土地抛荒和闲置现象严重。以开发区土地征用为例，2003年，国家国土资源部清查的开发区规划面积就达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据国家国土资源部的统计.在全国省级以上900多家开发区中，规划了近2万平方公里（3000万亩）土地，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，近1.73万平方公里（2600万亩）土地闲置荒芜，占规划总面积的86.5%。如通过强制性征地近3000亩建起的安徽阜阳机场，由于规划、论证不善，造成征地后建设成的新机场经营困难，当地村民戏称该机场“一年飞不了三架飞机，飞机场还不如改成养鸡场划算”。

1.2 强行征地

地方政府在征地过程中强行征地是政府征地行为失范的另一个表现。近年来，在城市化进程中，暴力拆迁和强行圈地现象时有发生，已成为当前被拆迁居民和失地农民反映最强烈的问题。

1.3 随意截留克扣征地补偿款

政府征地行为失范还表现为一些基层政府在征地过程中不按照法定标准进行补偿，随意克扣征地补偿款。湖北省襄荆高速公路荆州段所征农民土地的安置补助费仅为每亩500元，即法定最低标准4800元的10.4%。浙江省上虞市2000年的土地出让收入为2.19亿元，付给农民的征地补偿费仅为591万元，仅占2.7%。

2 政府征地失范的原因分析

2.1 征地的利益驱动导致政府行为失范

政府是征地的主角，政府的征地行为直接关系着被征地农民的命运。那么，在征地过程中和征地后的利益分配中，政府又是怎样实施的？ 一些官员在征地的过程中利用手中的权力寻租，损害征地农民的利益，征地过程成了政府和一些官员“双赢”的过程。政府向农民征用土地时是按农业生产的边际收益支付补偿安置费，而向社会拍卖时则按土地的市场价格成交，形成了价格上的巨大差距，而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。除此之外，征地补偿费在农民、集体经济组织和乡镇政府之间的分配也进一步侵害了农民的利益。土地收益经过多次分割，最终失去土地的农民得到的收益仅占土地收益的5%～10%。

2.2 片面的发展观导致了政府征地行为的失范

在发展经济的过程中，一些地方政府的领导干部的发展思路存在偏颇，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和经济的增长，以经营城市为名，滥征农民的土地。不少地方政府以低价征用农民土地搞开发区、工业园区，以非常优惠的条件甚至零地价把土地送给投资者。

2.3 “内部人效应”导致政府行为失范

美国斯坦福大学教授青木昌彦为首的一批经济学家在对20世纪70年代至80年代前苏联和东欧的激进式改革研究时发现，在整个经济处于转轨时期，由于中央计划部门突然解体或完全退出，导致那些在计划经济肘期已经从计划当局手中获得很大控制权的经理们，利用计划经济体制解体后留下的权力真空进一步加强了自己的权力。

3 政府土地征用行为规范的建议

为了规范和监督土地征用权，发挥地方政府在土地征用中的职能，就应建立严格的监督制约机制，加强地方政府的外部监督和内部监督；发挥人大对地方政府征地行为的监督和司法监督的作用；加强新闻媒体的监督；提高农民维权意识和谈判能力；加大土地征用违法案件的查处力度，提高滥用权力和职能错位的成本与风险；健全和完善政府内部监督。需建立明确的征地责任制度保障及责任追究机制。责任制度保障就是要明确规定征地的责任主体、责任内容、责任范围等，同时建立相应的责任追究机制。一旦发现土地征用存在过错，应根据过错的性质与实际损失，追究相关人员的相应责任。