中国边缘海政策的演变与发展

程桂龙

摘 要：海洋政策是海洋战略的重要组成部分，是影响国家总体战略制定的重要参考。边缘海由于其地缘位置的特殊性，在海洋战略中的地位举足轻重，对国家海洋战略的构建及海洋安全、海洋经济的可持续发展有重要的理论及现实意义。中国边缘海政策的演变与发展具体来说可分为三个阶段，即1949年～1978年的探索初创阶段，1978年～1996年的变革推进阶段以及1996年至今的稳定发展阶段。在发展过程中按照近岸防御、近海防御、近海防御+远海防卫、近海防御+远海护卫的策略不断调整变革，由建国初期的以维护海洋安全为主，到改革开放后的以海洋经济发展为中心，再到20世纪90年代以来的海洋安全与海洋经济协调发展，60多年来取得了长足的进展，既维护了边缘海的稳定与安全，又促进了海洋经济的开发与海洋环境的保护。近年来，我国边缘海政策随国内外形势及周边安全环境的变化不断调整完善，逐步确立了现代化的综合性海洋安全观，为海洋强国的建设积蓄了力量。

关键词：中国；边缘海；政策；演变；发展

中图分类号：D601 文献标识码：A

边缘海又称“陆缘海”（marginal sea），是位于大陆和大海边缘的海域，我国的边缘海主要包括黄海、东海、南海三大海域。边缘海是陆地通向海洋的前沿，对维护国家主权领土完整、发展海洋经济、保障国防军事安全、推进资源开发保护等具有重要的战略意义。地缘位置及传统思想决定了中国长期重陆权轻海权，海洋政策的研究主要集中在东海、南海等特定海域，忽视了对边缘海的研究，再加之近代以来我国一直实行以防御为主的近海政策，在客观上阻碍了中国海洋防卫思想的转变，因此，有必要对新中国成立以来边缘海政策的发展演变进行梳理，为新时期海洋政策的完善提供借鉴。

1 探索初创阶段（1949年～1978年）

中国海洋开发利用的历史比较悠久，早期的海洋政策主要把海洋作为获取生产生活资料的一部分，缺乏综合性的海洋意识。建国初期我国面临的海上威胁主要来自国民党残余势力的破坏及美国的封锁与禁运，这一时期把战争与革命看作主题，把边缘海看作“海防前线”，政策重点集中在海洋安全上，发展海军，维护国家主权及领土完整是这一时期的主要组成部分，保卫沿江沿海，构筑海上防御体系便成为海洋政策的主要着力点，由于海防针对性与现实性的区域差异，防御重点主要集中在近岸。

1.1 以军事安全防卫为主

根据马汉的观点，海疆安全防御战略通常可以分为海岸防御战略和海上防御战略两种。以本土安全为目标的国家通常执行海岸防御战略[1]。建国初期，国民对中国国土的认知停留在960万平方公里的陆地面积上，而对300万平方公里的海洋国土缺乏了解，这就导致海洋国土的荒废，为周边国家伺机掠夺创造了条件。建国初期至改革开放前我国的海洋安全防卫主要体现为保卫沿江沿海与近岸防御两个阶段。

1.1.1 保卫沿江沿海（1949～1956）

新中国成立后，我国的陆地边疆局势得到了较好的控制，鉴于海陆两向的地缘政治环境，安全威胁主要来自海上，为此，保卫沿江沿海便成为维护国家安全的天然屏障。人民海军成立之初，武器装备落后，人员缺乏训练，经验指导欠缺，造成整体力量弱小。美国的海上封锁禁运也对新生政权造成重大威胁。为此，建国伊始，毛泽东等领导人便指出，海军的任务是保卫沿江沿海、海岸线以及沿海岛屿，打破国民党军队对长江口、珠江口等水域的海上封锁，取得制海权。1949年4月，人民海军成立；1949至1955年，先后组建了水面舰艇部队、岸防兵、航空兵、潜艇部队和陆战队，确立了建设一支轻型海上作战力量的目标。1955至1960年，相继组建了东海、北海、南海三大舰队[2]；朝鲜战争结束后，人民海军根据敌我双方的差距，制定了“力量前伸、积极作战”的方针，通过一系列的海战，逐渐取得了东南沿海的制海权。到1954年，解放了除台湾、澎湖、金门、马祖以外的东南沿海全部岛屿[3]。

1.1.2 近岸防御（1956年～1978年）

保卫沿江沿海主要集中在河流入海口或沿海港口，相对来说范围比较狭小，在完成对沿海岛屿的收复后，我国的边缘海安全环境得到改善，海洋防卫逐渐向近岸推进，突破了海岸线的限制，这一时期的海洋防御介于海岸线与近海之间。

（1）抵御外部入侵

1957年“一五”计划完成后，国内经济情况发生积极变化，但随着大跃进、三年自然灾害、“文化大革命”等事件的影响，国内政治及经济遭到严重破坏，安全环境恶化，不仅陆地安全受到苏联的威胁，边缘海的稳定也受到挑战。1958年6月，中央军委通过《关于海军建设的决议》，规定海军以发展潜水艇为重点，相应地发展必要的水面舰艇[4]，提出“必须大搞造船工业，建立海上‘铁路，以便在今后若干年内建设一支强大的海上战斗力量”[5]。中国逐渐加强在海洋军事领域的投入与研发力度，力图形成自己的防御能力。中苏关系恶化后，两国陈兵边境，国家把很大的精力集中于陆地边防，海军建设步伐有所减弱。但此时，边缘海的安全环境又重现紧张态势，特别是自1962年起，台湾当局趁大陆遭受自然灾害无暇外顾，又开始对大陆沿海进行侵扰破坏，我军通过1965年的“八六海战”、“崇武海战”打破了国民党海军的海上优势，逐渐掌控了台湾海峡的制海权，重挫了台军反攻大陆的决心，并最终迫使台军于1972年裁撤了“国光计划”。至此，国民党的海上优势消失，海上力量已很难再对大陆形成威胁，东南沿海的紧张关系得以缓和。此后，中国自主研制出了第一艘核潜艇“长征一号”，增加了海军的防御与威慑能力。台湾当局海上威胁的消失，使我国能把更多的力量集中到国内的经济建设上来，中美关系的缓和也使中国的海上安全环境得到较大的改善，整个20世纪70年代中后期，外部军事入侵的风险较小。

（2）应对岛礁争端

二战后美国对日本进行了接管，1951年美国等48个战胜国同日本达成了《旧金山和约》，将钓鱼岛在内的岛屿交由美国托管，中国政府发表声明拒绝承认条约的内容，1953年美国政府和琉球政府发布的《琉球列岛的地理的境界》也将钓鱼岛包括在内，1971年日美签订《关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》（归还冲绳协定），把钓鱼岛列入归还区域，日本据此主张钓鱼岛的主权，中国政府明确表示反对，海内外掀起“保钓运动”，钓鱼岛问题凸显。中日邦交正常化后，虽日方国内右翼势力仍百般阻挠，邓小平指出钓鱼岛问题可暂时搁置主权争议，这为钓鱼岛问题的解决提供了新的思路。

二战结束后，国民政府于1946年12月赴南沙群岛举行了接收仪式，当时南海周边国家均承认中国对南海的主权。南海问题的产生最早起源于菲律宾对中国的领土要求，1956年3月，克洛玛等人到南沙诸岛进行探险，声称发现了一些无人占领的岛屿，菲律宾政府认为，这些岛屿离菲律宾距离较近，理应划归菲律宾，中国政府表示抗议，但限于距离太远及技术差距，并未进行武力收复，台湾当局之后派军队赶走了菲律宾人，恢复了在太平岛上的驻军。菲律宾的行为虽然被打压，但此后南海争端逐渐浮现。南越于1956年7月，派军舰占领了西沙的甘泉岛，1959年2月，又在西沙州制造事端，在美国的支持下加速了对西沙领土的侵略。1959年3月，中国政府在南海设置了“西、南、中沙群岛办事处”，以加强对南海周边岛礁的管辖。1968年联合国通过对南海的调查发现南海蕴藏有大量的油气资源，南海再次引起周边国家的注意。20世纪70年代后，南海争端更加常态化，1970至1971年间，菲律宾相继占领了马欢岛、费信岛等六岛屿，中国政府及台湾当局都曾发出警告与抗议，但由于此时中国内部政治环境与军事实力的差距以及台海对峙的局势，并没有对菲律宾的行为采取军事举措，客观上恶化了南海形势。1973年7月，南越占领鸿庥岛，并宣布将整个南沙并入其版图，1974年南越继续入侵我国西沙永乐群岛，中国政府在警告无效的情况下进行了西沙自卫反击战，收复了甘泉、金银、珊瑚三岛，控制了西沙群岛。之后，菲律宾于1978年发表1596号法令把南沙群岛大部分岛礁划入“卡拉延区域”。南海岛礁的争端逐渐公开化，不断影响我国的海洋领土完整与周边安全形势，这一时期我国海防的重点是东南沿海，南海问题的升级客观上恶化了周边环境，但鉴于自身海军实力及环境的限制，我国应对岛礁争端多以主权声索与抗议谴责为主，同时向国际社会证明了中国的态度，并在警告无效的情况下进行了反击，表明了中国维护海岛安全，应对岛礁争端的决心。

1.2 以海洋基础开发与建设为辅

这一时期抵御海上入侵，保卫陆地安全是边缘海政策的重点。在防卫的同时，海洋开发建设也逐渐得以推进，不过碍于国防建设的需要，海洋开发多集中于国防相关行业，相比来说，国家建设的重点主要集中在陆地，海洋政策法规建设及开发重视程度仍然不够，颁布的政策条例层级也相对较低。

1.2.1 开拓海洋基础型产业

建国初期，我国的边缘海开发建设基本处于空白状态，不管是基础性的海洋渔业还是科学研究都处于初级阶段。在保证边缘海安全的前提下，中国逐渐加强了边缘海的开发，在海洋渔业、资源勘探与开发、海洋科技等领域都有所涉猎。这一时期海洋开发的重点是加强对海洋渔业、海洋盐业、海洋交通运输业三大产业的发展，建立海洋经济的基础。海洋渔业在当时占据海洋产业的主要部分。建国初期，广大边缘海区域并不安定，海洋活动必须在保证安全的前提下才能进行，由于技术及条件的限制，最初多采取的是初级的资源开发与利用。“1953年海南行政区水产公司开始在西沙开采鸟粪，1956年开始在永兴岛上建立了勘探中心”[6]，中共八大在关于水运的发言中提出要加强港口建设与技术改进，改进航海环境，改良航海船舶，发挥海运的作用。1960年制定的水产方针对海洋捕捞与养殖做出了指导。1961年开始组建了远洋运输船队，加强港口建设，通过1973年～1983年的十年港口大建设时期，港口面貌发生大变化，海洋基础建设逐步得以恢复和发展。

1.2.2 促进海洋政策法规建设

1954年我国制定了第一部宪法，国家建设有了法制依据。1956年制定的《1956-1967年科技发展远景规划》（“十二年科技规划”）指出，“‘海洋学在我国还是个空白科门，应尽速展开海洋资源的综合调查研究”[7]，并对海洋水文、气象、生物、地质化学等方面进行了规定。这一时期的海洋法规主要有1954年《海港管理暂行条例》、1955年《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》、1958年《关于领海的声明》、1961年《进出口船舶联合检查通则》、1964年《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》、1974年《防止沿海水域污染暂行规定》和1977年《中国国境卫生检疫条例实施规则》等[8]。这一时期的法规多以条例、通则等方式出现，并不具有较大的法律效力，无论在数量上还是层次上都比较低，其中比较重要的是1958年颁布的领海声明，这一声明对我国12海里的领海范围较早地做出了界定，减少了纷争，对我国维护海洋权益与国家安全发挥了重要作用。

2 变革推进阶段（1978年～1996年）

1978年，中国实行改革开放，通过对国际形势的分析，邓小平认为“和平与发展”成为世界的主题，世界大战在短时间内打不起来，中国应把更多的精力集中在自身发展上，为此逐步从维护海洋安全过渡到以发展海洋经济为主。中国海军战略的重心由建国初期的“保卫大陆”发展至改革开放后的“维护统一，捍卫海权”，指导方针由“依托岛岸、近岸作战”向“积极防御、近海作战”转变[9]。这一时期边缘海政策的重点由海上防御、战争控制发展到海洋主权领土完整与海洋权益的维护。同时由于海洋经济开发的需要，相关的法律法规也逐渐完善，中国的边缘海政策进入变革推进阶段。

2.1 以海洋经济发展为主线

改革开放后，我国确立了以经济建设为中心的发展原则。由于我国的对外贸易大部分要通过海洋运输进行，边缘海便成为重要的海上通道。20世纪70年代末，我国逐渐加强了对海洋三大产业的开发力度，大力发展海洋配套服务产业，海洋经济得到了快速发展。

2.1.1 协调发展海洋三大产业

海洋三大产业的比重是检验海洋经济发展的重要指标，建国初期由于国防建设的需要，海洋经济的开发力度较小，第一产业占绝对比重，海洋产业的现代化程度亟待提高。

海洋第一产业主要为海洋渔业，包括海洋捕捞与海水养殖。1979年全国水产会议制定了新的指导方针，即“大力保护资源，积极发展养殖，调整近海作业，开辟外海渔场，采用先进技术，加强科学管理，提高产品质量，改善市场供应[10]”。在这期间水产养殖得到了较快的发展，1996年海洋水产业占海洋产业总产值的50.6%，仍是海洋经济中所占比重最大的产业，但此时海洋水产的结构已逐渐趋于优化，养殖与捕捞的比率已达到38%︰62%。

海洋第二产业主要涉及海洋化工及相关海洋资源的开发利用。改革开放前中国的海洋产业主要集中在渔业、盐业、海洋交通运输三大传统产业，其他产业发展滞后。改革开放后，海洋石油化工等产业得到发展，大大丰富和完善了海洋的开发和利用，海洋在国民经济中的地位和作用日益提高。1978年海洋经济总产值为60余亿元，占国民生产总值的1.65%，到1996年则增加到2855.22亿元，占国民生产总值的4.21%。边缘海经济经过近20年的发展已成为沿海经济的主体，直接影响着海洋经济的走向。

海洋第三产业包括海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋科学研究、教育、社会服务业等[11]，是国民经济现代化的重要标志。改革开放后，国家加强了沿海港口的建设与拓展，大力发展船舶制造产业，港口运输与吞吐量连年增加。我国在加强第一二产业发展的同时逐渐开始探索沿海港口城市及岛屿的旅游与开发。1980年建立了深圳、珠海、汕头、厦门为经济特区，1984年开放了大连、青岛等14个沿海城市，1985年又批准长江三角洲、珠江三角洲、闽南三角洲为沿海经济开放区。1988年成立了海南省，使海南成为中国第五个经济特区，1990年决定开发浦东，沿海经济得到了跨越式的发展。同时海洋科研也取得了长足的进展，全国至1996年共有海洋科学研究机构109个，职工总数达1.79万人，其中专业技术人员1.25万人，共开展课题2826个，获得科技成果奖励342个[12]，促进了海洋科学研究与教育的发展。

2.1.2 推进海洋规划与政策法规建设

海洋规划与法规是边缘海政策制定执行的重要依据。1995年我国第一部《全国海洋开发规划》正式实施，确立了海陆一体化的开发原则，1996年“九五计划”第一次把发展海洋事业提高到重要地位，指出要“加强海洋资源调查，开发海洋产业，保护海洋环境[13]。” 1996年的《中国海洋21世纪议程》对海洋可持续开发、综合利用、环境保护等进行了具体阐述。

这一时期，国家进入海洋开发的高峰期，国家实施了一系列的应对举措，并制定了种类繁多的法律法规。海洋基础法规方面：1982年，颁布了《联合国海洋法公约》，为国家海洋立法提供了参考；1992年，颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》，对领海及毗连区进行了详细的法律界定，规定我国的领海宽度为12海里；1996年，批准了《联合国海洋法公约》，声明中国享有200海里专属经济区和大陆架的主权和管辖权。海洋渔业与资源开发方面：1979年，颁布了《水产资源繁殖保护条例》，规定从1979年开始政府实行捕捞许可证制度，以限制海洋捕捞的盲目增长；1986年，通过了《中华人民共和国渔业法》，对养殖业、捕捞业等海洋渔业生产做了法律规定；1991年，颁布了《渤海区渔业资源繁殖保护规定》，规定于1995年开始在东海、黄渤海实行伏季休渔制度，对休渔范围、作业类型等做了具体规定。海洋运输与环境保护方面：1982年8月，通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，对海洋环境的监督管理、海洋生态保护等做了详细的解释及规定，为海洋环境保护提供了依据；1983年，通过了《中华人民共和国海上交通安全法》，为加强海上交通管理、维护海洋交通安全提供了法律依据。此外，农业部于1995年5月发布了《海洋自然保护区管理办法》，对海洋自然保护区的建设和管理进行了规定。这一时期按照由整体到局部，各部分全面发展的方式推进了海洋规划与政策法规的建设，重点在海洋基础法规，海洋渔业与资源开发，海洋运输与环境保护等方面做了规划，确保了海洋活动的顺利开展与推进。

2.2 以海洋安全防卫为保障

改革开放后，我国逐渐摒弃了早期的“早打、大打、打核战争”的军事思想，海军建设得到推进，海军成为维护国家安全、保障经济建设的重要保障。这一时期海军在维护海权的同时还担负起维护海洋经济发展的重任。在海军战略上，仍然延续了防御政策，不过防御的范围已由近岸转向近海，并逐渐扩展至整个海域，更加突出积极防御。

2.2.1 由近岸防御转为近海防御

1978年3月，邓小平在听取海军汇报时指出，我们的战略始终是防御，不管现在还是将来我们的战略都是战略防御。1979年7月，进一步指出“面临霸权主义强大的海军，没有适当的力量也不行。这个力量要顶用。我们不需要太多，但要精，要真正是现代化的东西”[14]。“顶用”、“精干”、“具有现代化建设能力”成为海军建设的指导思想。1985年，海军党委将“近海防御”确立为新时期海军建设的指导思想。“近海防御”一方面体现了人民海军的性质，指出要积极防御，另一方面也指出了防御的范围即“近海”，刘华清指出，“近海并不是一个特定的数据，而是一个战略概念，既包括了国际海洋法公约确定的归我国管辖的全部海区，也包括了分布在这些海域中的我国固有领土”[15]。

“近海防御”包括长期防御、积极防御、区域防御、纵深防御四个要素。积极防御指的是在战争时期通过积极的防御战略消耗敌人的力量，之后通过综合国力遏制敌人，这与近海战略相辅相成。近岸防御主张的是消极防御，新中国成立后经过近30年的发展，沿海经济形成了一定的规模，并逐渐成为国民经济发展的引擎，利用沿海进行防御将对国家经济产生重大危害，为此把战线前移便成为最好的选择。近海作战，不仅提高了作战的主动性与机动性，使战线的范围大大向海洋推进，延缓了陆地遭受攻击的时间，同时也为陆地补给及军事力量的推进创造了条件，保护了国民经济的命脉。关于近海作战的范围，邓小平并没有明确指出，但近海防御的范围远大于“近岸”与“沿海”，不仅包括渤海、黄海、东海、南海等海域，而且扩展到与我国主权领土完整相关的附近海域。近海防御的长期发展，增强了中国的地区力量与话语权，为中国主导地区事务，解决领土争端积蓄了力量[16]。

2.2.2 确立灵活多变的领土争端解决机制

伴随着国际形势的转变与中国经济的发展，中国边缘海的受关注程度逐渐增加，同周边国家的主权领土争端呈现出活跃的状态。针对中国的海洋权益争端，邓小平提出了“主权属我，搁置争议，共同开发”的原则，主权属我是前提，这是不容讨论与动摇的。邓小平在会见日本代表时多次提出“搁置争议”的主张，“搁置争议”并不是对问题置之不理，而是在目前条件不成熟的情况下，暂时把问题搁置起来，待到条件成熟再慢慢解决，搁置争议不等于忍让退步，需要各方的共同努力与遵守。“共同开发”是指对有争议的岛礁与资源进行共同开发，互相得利，但必须保证在主权属我、搁置争议的前提下进行，因此这一政策的落实比较困难，争议方往往很少遵守。

为维护海洋权益与国土安全，中国采取了相应的军事举措。1978至1987年间，越南先后侵占中国的西礁、中礁、柏礁等岛礁，并不断地在南海挑起事端，为维护南海权益，我国于1981年10月，在南海设置了西沙、中沙、南沙群岛办事处。但此后越南仍不断挑衅，为打击越南的嚣张气焰，中越于1988年3月爆发了海战，但中国撤出后，越南仍继续占领南海岛屿，并修筑永久设施。为加强管理，中国于1988年设立了海南省，并公布了南海岛屿189个地名；1991年7月，南海争端各方在万隆进行了第一次关于南海争端的讨论，1993年江泽民视察了西沙的永兴岛，之后越南又侵占了南沙岛礁，并在争议岛屿引入外国力量合作进行油气资源开发。马来西亚于1978年在南沙岛礁上设立了主权碑，并把所占岛礁划到其1979年出版的新版地图中。菲律宾1980年将黄岩岛划归200海里专属经济区，并陆续占领了附近岛礁。与此同时，中日之间的岛礁争端也不断升级，中国掀起了新一轮的保钓运动。这期间中国逐渐利用谈判、合作、法律的方式寻求同争端国纠纷的解决，寻求综合的安全举措，显著特征是中国围绕岛礁争端进行了自卫反击，且国家领导人进行了登岛视察，通过军事手段与实际行动捍卫了自己的合法权益，这在以往的岛礁争端中是比较少见的，同时在海洋力量暂时达不到的情况下，通过外交抗议、声明、民间保钓等方式，展示了我国的力量，向世界表明了我国的态度，为以后海洋争端的解决提供了借鉴。

3 稳定发展阶段（1996年至今）

20世纪90年代后，边缘海面临的问题重新活跃，国家在维护海洋安全，发展海洋经济的基础上，改变了过去过于侧重某一方面的状态，提出了具有中国特色的综合性海洋观，促进了海洋经济与海洋安全的协调发展，海军战略也随时代的变化不断演变，逐渐由“近海防御”向“近海防御+远海防卫”及“近海防御+远海护卫”转变，同时加强海洋科技的投入，建设现代化的海洋强国。

3.1 海洋经济与安全防卫协调发展

3.1.1 继续深化海洋经济开发与建设

“十五大”后，海洋经济发展的受重视程度再次提升，海洋在经济发展中的作用逐渐显现。与此同时，我国逐步制定了相应的海洋发展与开发规划，落实海洋环保法律法规，使海洋经济发展走上了持续、快速、健康的道路。

（1）加快海洋经济发展与规划

中国沿海岸线200公里范围内的陆地集中了全国41%的人口、50%以上的大中城市、70%以上的国民生产总值和84%的外来直接投资，生产着90%的出口产品[17]。沿海经济在国民经济中的作用举足轻重（表1），至2015年海洋生产总值已达64669亿元，占国内生产总值的9.6%。伴随着国民生产水平的提高，滨海旅游业的发展也得到了较大的提升，目前世界上滨海旅游收入占世界旅游收入的二分之一左右，并且有继续发展之势，2014年滨海旅游继续保持较快发展态势，邮轮游艇等新兴旅游业态发展迅速。全年实现增加值8882亿元，比上年增长12.1%[18]。滨海旅游业成为拉动沿海经济的重要组成部分。

在发展沿海经济的同时我国也加快了沿海规划的制定，为沿海经济的快速发展指明了方向。1998年5月，国务院发布了《中国海洋事业的发展》白皮书，对“海洋可持续发展、海洋资源利用、海洋环境保护、海洋科技教育”[19]等领域进行了总结；2008年2月，国务院批准并印发了《国家海洋事业发展规划纲要》，“《纲要》是新中国成立以来首次发布的海洋领域总体规划，是海洋事业发展新的里程碑”[20]，对海洋资源的开发、保护、利用等方面进行了规划；2012年9月《全国海洋经济发展“十二五”规划》，确定了“十二五期间海洋生产总值年均增长8%，到2015年占国民生产总值的比重达到10%”[21]的目标，并力图构建北部、东部、南部三大海洋经济圈的布局。2012年11月的十八大报告中指出要建设海洋强国，首次把建设海洋强国提升到国家战略的高度。除国家性的海洋规划外，我国沿海十一省区也对沿海经济发展做了相应的规划，为未来海洋的开发利用开辟了方向。

（2）加快法治建设与环境保护

经过近30年的发展，我国的海洋法律体系已初见雏形，比较重要的海洋法规对海洋经济的规划、发展及完善起到了重要引领作用。

1998年6月，通过了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，为维护国家海洋权益，提供了法律依据；2009年12月，通过了《中华人民共和国海岛保护法》，对“海岛保护的规划、规定、海岛生态系统的保护，无居民海岛及特殊用途海岛的保护”[22]，及相关监督检查与法律责任做了立法上的规定；2012年4月，国家海洋局正式公布了《全国海岛保护规划》，以2011年～2020年为规划期，展望到2030年，阐明了规划期内海岛保护的指导思想、基本原则、目标和主要任务[23]。2012年11月，中共十八大指出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”[24]，再次表明了维护海洋生态，建设海洋强国的决心。

3.1.2 不断加强海军建设，积极应对海上安全威胁

这一时期主权领土争端发生了新变化，单纯的领土争夺已经很少出现，但围绕黄海、东海、南海的问题一直存在，并呈现出常态化的特点，海洋争端情势更加严峻。鉴于周边海洋安全环境的变化，我国的海防战略也不断调整，由“近海防御”逐渐向“近海防御+远海防卫”及“近海防御+远海护卫”过渡。

（1）由“近海防御”转为“近海防御+远海防卫”，加快海军现代化建设

20世纪70年代后期中国一直奉行“近海防御”的战略，防御重点由防御全面入侵到防控局部热点冲突，并且随着周边安全形式的变化而不断调节完善。1991年海湾战争爆发，对二战以来的传统战争观念产生重大冲击，美国通过高科技及各种先进技术与战法赢得了战争，这对中国的军事战略产生较大触动，鉴于此，中国加大了军事科技投入，指出要打赢“高技术战争”。同时，鉴于沿海经济发展、政治安全与国家利益维护等方面的考虑，中国需要建设一支更强大的现代化海军。1996年台海危机发生后，美国派航母等进行干预，中国的军事行动未能取得预期效果，这对中国产生了更直接的触动，中国认识到自身军事力量的差距，开始更大力度的海军现代化建设，海军战略也逐渐由“近海防御”向“近海防御+远海防卫”转变，在保证防御安全的前提下，在一定的远海范围内建设防卫能力。

冷战时期我国的军事重心集中在陆军，海军发展相对缓慢。经过1997年、2005年和2015年三次大裁军，我国海军人数占军队数量维持在10%左右，军队建设由多转至精，由注重数量转为注重质量。世纪之交，国家做出决定“将发展信息化程度高的新一代武器作为国家重点建设的工程”，海军的信息化水平得以重视。自1999年开始，中国军费逐年增加，每年保持12%～20%的增幅[25]，至2014年中国的军费预算已增至1294亿美元，仅次于美国，居世界第二。军费的保证为海洋权益的保护提供了坚实的后盾，为我国加快海军现代化建设提供了保障。

随着中国综合国力的提升，中国海外利益的维护也变得更加重要，马六甲海峡、霍尔木兹海峡等都成为制约中国通道安全的重要海域，中国海军只有走出去才能维护自己的利益，实现“远海防卫”。2009年3月，中国海军“广州号”驱逐舰参加“和平-09”多国军演，这是中国海军军舰首次携带舰载直升机到海外参加军事演习。同年3月26日《解放军报》在题为《中国海上力量正由近海防御走向远海防卫》的社论中宣布“我们的海上力量正由‘近海防御走向‘远海防卫”[26]，表明中国海军在重视“近海防御”的基础上逐渐的走出去，通过“远海防卫”的方式维护中国的海洋利益。

（2）由“近海防御+远海防卫”向“近海防御+远海护卫”过渡，积极应对海上争端

21世纪以来，亚太地区逐渐成为世界政治的焦点，中国的周边安全形势丝毫没有好转。美国的《2008国防战略》指出，美国将加强对中国的军事现代化防范，一方面以关岛为中心加强亚太的军事部署，增加驻军；另一方面加强其同亚太盟友的军事关系，对中国形成军事压力。2009年奥巴马政府上台后高调宣称重返亚太，并加快了战略重心东移的步伐，美国认为“现阶段中国的海洋战略是温和的，但不能保证在中国综合国力变得足够强大时不实行霸权主义”[27]。日本除同中国的海洋领土争端外，也对中国的发展存有戒心，借抗衡中国海上力量的借口，大力发展海上军事力量，安倍政权于2015年9月强行通过了承认行使集体自卫权的安保法案，为对外派遣军队及发动战争提供了便利，同时国内右翼势力的活跃，也使日本的军事政策存在变质的风险。

“远海防卫”主要指到中国以外的远海海域进行防卫，在范围上有所扩大，但单纯性的防卫并不能保证中国的海外利益安全，为此我国的海防战略逐渐由“近海防御+远海防卫”向“近海防御+远海护卫”过渡，国家加强在亚丁湾、波斯湾等区域的护航，保证中国石油、运输航线等的安全。2008年12月，南海舰队派出舰艇编队赴亚丁湾打击索马里海盗，这是中国海军首次向海外投送兵力。2011年利比亚内战爆发后，正在亚丁湾执勤的海军护卫编队执行了撤侨任务，为保护海外国民的安全与利益发挥了重要作用。截至目前中国已进行了10余次的撤侨，保护了国民的海外权益，实现了“远海护卫”的效果。

2015年5月中国政府发表了《中国的军事战略》白皮书，指出“海军按照近海防御、远海护卫的战略要求，逐步实现近海防御型向近海防御与远海护卫型结合转变，构建合成、多能、高效的海上作战力量体系，提高战略威慑与反击、海上机动作战、海上联合作战、综合防御作战和综合保障能力”[28]。这表明中国的海军发展战略发生了与时俱进的变化，因为首先，从“世界新军事革命发展看，武器装备远程精确化趋势明显，海战场的范围不断扩大，仅仅立足近海防御已不能有效维护国家海上方向安全”[29]。其次，近年来中国周边不断面临各种海洋安全威胁，中国需要提升海军实力来维护海洋权益与海外利益。同时白皮书也指出，中国要突破传统的重陆轻海的传统思维，提升海上军事实力，为建设海洋强国提供战略支撑。

在东海，自2004年以来，中日围绕东海问题进行了11轮磋商，然而由于中日之间针对争端的历史依据与划分标准不同，导致谈判很难产生实质性的结果[30]。2012年以来的中日“撞船事件”与“购岛事件”恶化了中日关系。为维护自身权益，中国于2013年11月，在东海划设了防空识别区，以加强对东海上空安全威胁的防控。南海方面。中国与东盟各国于2002年11月签署了《南海各方行为宣言》，旨在通过和平友好的方式解决南海问题，但目前周边很少有国家遵守。2012年4月，黄岩岛事件爆发后，中国迅速派海监船入驻黄岩岛，为黄岩岛问题的解决创造了条件。同时为加强对西沙、中沙、南沙群岛的管辖，国务院于2012年6月设立了三沙市，这些行为都加强了对南海权益的维护。

3.2 积极应对非传统安全问题

近年来国外非法军事测量、海上交通安全、海盗问题、海上恐怖主义、海洋科技信息、海洋环境保护等非传统安全问题日益凸显，对海洋安全环境构成了挑战与威胁。相比于直接的军事争端与冲突，军事测量更为隐蔽，但危害性却不容小觑。美、日等国在中国的专属经济区进行军事测量活动，窃听中国的军事机密，干扰我国的正常军事活动。从2004 年开始，美军的“鲍迪奇”号综合测量船开始在东海、黄海海域监听数据[31]。2009年3月，美国“无暇号”探测船在南海与5艘中国船只发生对峙，双方险些发生冲突。中国对外贸易60%以上依靠海洋运输，对海上航道及运输安全提出了更高要求。伴随着地区经济发展的不平衡，海盗、走私、恐怖袭击也逐渐增多。中国海洋运输的通道多是地缘位置显要的区域，美国及周边国家一直通过各种手段进行渗透，像马六甲海峡，每天经过的60%以上为中国船只，这一区域的航道安全直接影响中国的经济贸易及资源安全。南海是世界上海盗事故的多发区域，世界上近40%的海盗攻击事故发生在此区域，仅次于索马里地区[32]。为加强海洋权益的维护，我国于2006年7月在东海逐步实现了巡航常态化。2012年9月，我国第一艘航母“辽宁舰”正式服役，标志着我国的海洋军事力量由近海防御逐渐向远海防御过渡。美国在其2013年的《中国军力报告》[33]中，专门对中国的航母及海军发展战略进行探讨，表明其对中国军事变化的关注。

4 结语

纵观来说，中国边缘海政策的演变与发展主要集中在纵向与横向两个方向，纵向主要以海洋政策的历史延续与演变为主，横向则以不同海洋政策制定部门的政策演变为主。边缘海政策是一个统一的整体，不仅包括军事、安全，还包括经济、资源、生态、法律、科技等多个领域，是海洋政策的综合体，其发展演变与国内外环境的变化是一致的，在不同时期呈现出不同的侧重点，建国初期，主要集中在国防安全与军事建设上；改革开放后，确立了以经济建设为中心的发展路径，发展海洋经济逐渐成为边缘海政策的重点；20世纪90年代中后期，按照国家发展的实际，逐渐确立了海洋经济与安全防卫共同发展的道路，海洋开发与建设更加的现代化。总体来说，60余年来我国的边缘海政策贯彻的是从以海洋安全为主到以海洋经济为主，再到海洋经济与海洋安全协调发展的道路。十八大后国家提出了建设海洋强国的规划，边缘海的重要性提升到了前所未有的历史高度，面临更大的发展机遇。我国的海防体系贯彻的是由近岸防御到近海防御再到近海防御+远海防卫与近海防御+远海护卫的策略，这与我国边缘海政策演变的三个阶段相吻合，也对应了特定时期的经济与安全形势。目前，我国的边缘海形势较为严峻，同大部分海洋邻国存在岛礁争端，这些争端在一定程度上恶化了周边安全环境，对我国的海洋传统安全构成了威胁，同时海洋非传统安全问题的凸显，也对新时期的边缘海政策构成了挑战。我国需要在海洋政策体系与法律体系的构建、海洋监控与应急管理机制的建设以及国民海洋意识的培养与提升等方面做工作，同时要坚持海洋安全与经济发展协同推进，加大海洋科技的投入力度，让海洋经济成为推动国民经济的重要引擎，为新时期海洋强国的建设，海洋权益的维护以及海洋事业的提升积蓄力量。

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The evolution and development of China 's

marginal sea policy

CHENG Gui-long

（College of computer science and technology， Chongqing university of posts and telecommunications， Chongqing 400065， China）

Abstract： The Marine policy is an important part of the marine strategy， which is the important direction of the development of the country's overall strategy. Because of its special nature， the remote sea has important theoretical and practical significance to the construction of the national marine strategy and the sustainable development of marine economy. The evolution and development of China's remote sea policy can be divided into three stages， namely， the exploration of the initial stage of 1949-1978， the transformation stage of the 1978-1996， the stable development stage in 1996. In the development process in accordance with the order of inshore defense， offshore waters defense， offshore waters defense and distant sea defense， a combination of offshore waters defense and open seas protection， by the early days of safeguard the safety of the sea based， to the reform and opening up of the development of the marine economy as the center， to since the 90s of the 20th century maritime safety and marine economy coordinated development， has made great progress at the more than 60 years， both to maintain the stability and security of the remote sea， and promote the marine economy development and marine environmental protection.In addition， the remote sea policy also varies with the change of domestic and international environment and the surrounding ocean situation， the policy formulation and economic development get better fusion， and gradually establish a modern comprehensive marine security concept and maritime power in the construction of the power savings.

Key words： China； marginal sea； policy； evolution； development