农村义务教育学生营养改善计划专项审计研究

2016-08-15叶宏珊

现代商贸工业 2016年1期

叶宏珊

(重庆市审计局，重庆 401147)

0 引言

为改善农村学生营养状况，提高农村学生健康水平，促进教育公平，国务院办公厅印发了《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》(国发办[2011]54号)，决定从2011年秋季学期开始，在集中连片特殊困难地区实施农村义务教育学生营养改善计划(以下简称营养改善计划)，中央财政设立专项资金保障营养改善计划顺利实施。对此专项资金的使用情况进行审计，是一项重要而复杂的工作。本文以重庆市为例，总结提炼营养改善计划审计工作的重点，以期为相关审计人员和管理部门提供参考。

1 项目背景

2011年底重庆市在黔江、城口、丰都、武隆、云阳、奉节、巫山、巫溪、石柱、秀山、酉阳、彭水等12个集中连片特困区县(自治县)启动了营养改善计划试点工程，结合已开展的“学生营养促进工程”一并实施。国家对12个试点区县农村义务教育学生按照每生每天3元(全年按200天计算)给予营养膳食补助。2012年重庆市也筹集资金按照国家营养改善计划相关要求将万州、开县进行市级试点。在以上14个试点区县实施“计划”的同时，其它区县也参照国家试点区县的标准结合前期的“蛋奶计划”、“爱心午餐”同步实施。重庆市将落实完成14个区县农村义务教育学生改善计划作为重庆市2013年22件民生实事之一，并逐步在全市进行推广。营养改善计划的实施，改变了过去一日两餐的生活习惯，优化了膳食结构，促进了身体健康。

2 审计工作开展情况

营养改善计划投入大、覆盖面广、涉及环节多、安全风险高，而且开展时间较短，各种配套政策、管理措施、硬件条件、财政保障均处于摸索阶段。虽然教育部、国家营养办等单位也制定了一些实施细则、食堂管理等管理办法，但各个区县实施中深感营养改善计划是一个庞杂的系统工程，国家对营养改善计划的供餐方式、供餐内容、原材料供应没有严格的规定，需要各区县、学校根据实际情况进行探索和实行。在实施过程中各个区县实施方式各异、监督管理有松有弛，效果也各不相同。而且涉及资金量大，受众复杂，管理措施不到位、无现成模式供参考，管理制度不同程度存在漏洞和弊端，许多区县、学校出现了或多或少的各种问题，影响了计划的实施效果。

经市政府同意，在市教委、市财政协助下，重庆市审计局于2013年牵头组织了12个区县审计局对全市14个区县营养改善计划实施情况进行了行业调查。在摸清全市试点区县营养改善计划实施总体情况的基础上，抽查了65所中学、176所小学(含54所村小)，涉及初中在校生8.21万人、小学在校生9.85万人，对各个学校营养改善计划实施情况进行了审计调查。在审计调查中，审计组调查了相关区县组织、管理、使用营养改善计划专项资金的教育部门、财政局等相关部门和学校，每个区县抽查法人制学校不少于10%，延伸调查各区县食品药品监督管理局、卫生局等相关单位。

3 审计调查中应把握的重点

营养改善计划是一项系统工程，在审计中，需要抓住资金流向的主线，明确市、县、学校三级责任，把握资金使用重点，从宏观到微观进行审计评价才能真实、客观地反应实施情况。

3.1 试点区县执行营养改善计划的总体情况

(1)工作进展情况。全面摸清应享受营养改善计划的农村学校和学生数量，调查相关学校是否开餐，学生是否真正吃上热菜热饭。实施营养改善计划需要地方政府投入较大的人力、物力，但不能产生立竿见影的效果，因而部分区县政府及部门实施动力不足。营养改善计划增大了学校的办学压力，也使得部分学校存在抵触情绪。

(2)政策保障情况。关注区县政府是否根据国家及重庆市相关规定出台适合本地区的营养改善计划政策，构建相应的管理机构和责任体系，建立信息公开制度，将因实施营养改善计划增加的食堂聘用人员工资、燃料水电费用、食品配送费用等纳入当地财政安排，将不得挤占学校公用经费和不能挤占国家膳食补助等内容纳入文件规定。由于营养改善计划的实施区域多为老、少、边、穷地区，财力较为薄弱，区县很难按照中央文件要求将食堂聘用人员工资、设备设施购置、供餐增加的运营成本等费用纳入当地财政预算，导致该部分支出挤占国家膳食补助资金和学生伙食支出，每天3元的国家膳食补助未按要求全额用于学生食品支出。

(3)职能部门履职情况。一是营养改善计划规范化管理情况。关注相关单位是否按照制定的中小学食堂供餐规范、材料采购、食品配送、招标投标和经费管理办法等实施规范化操作，精细化管理，是否存在执行不力导致学生无法享受国家营养膳食补助的情况,是否存在管理体制不适应营养改善计划实际需求的情况。二是食品安全责任落实情况。关注区县政府与学校和供餐单位之间、学校与食堂管理人员之间是否层层签订食品安全责任书。三是关注是否建立有效的营养改善计划评估方案和学生营养健康状况监测评估系统，对学生营养改善状况进行调查和存档。

3.2 专项资金拨付、管理及使用情况

(1)检查国家营养膳食补助专项资金、家庭经济困难寄宿生生活费补助、食堂建设专项资金分配、拨付和管理情况。一是关注专项资金是否纳入国库管理，实行分账核算，集中支付；分配拨付是否符合相关政策、及时足额，有无挤占挪用、截留、滞留情况。二是关注使用食堂建设专项资金的建设项目是否依据实际情况并遵照节俭、安全、卫生、实用的原则分类建设。目前的监督手段较单一，很难对专项资金全面监控，截留、挪用、滞拨、套取现象仍时有发生，专项资金的安全存在一定风险。

(2)抽查学校专项资金管理、使用情况。一是关注国家营养膳食补助资金是否纳入学校财务专账核算，经费开支是否合规，是否足额用于为学生提供食品，是否存在直接发放给学生个人和家长、截留、挤占挪用及虚报冒领、虚列支出等情况。二是关注家庭经济困难寄宿生生活费补助的分配、发放情况。检查发放方式、标准、受益人群是否合规，重点检查是否存在用国家营养膳食补助资金抵减家庭经济困难寄宿生生活费补助资金的情况和学校将生活费补助用于给学生购买床上用品、教辅资料等物品借以牟利的情况。三是关注食堂建设专项资金涉及的建设项目进度情况。了解是否按照规划时间完工。

(3)抽查学校食堂财务收支情况。一是关注是否存在人员工资、燃料水电、运输成本、教职工和学校会议接待用餐等非学生就餐成本挤占营养改善计划专项资金的情况。二是对取消银行账户的农村学校食堂，重点调查专项资金的存放方式是否合规，是否以个人名义开设账户存放公款或大额现金留存学校。三是了解是否定期全面公开学生营养改善计划经费账目。

3.3 抽查学校实施具体情况

(1)实施营养改善计划的基本情况。一是摸清学校教师、学生、班级的基本情况。调查是否存在实际享受人数与上报差异大，虚报学生人数的情况，特别注意核实民办学校学生人数的真实性。二是了解营养改善计划人员配备、管理模式、供餐机制，公示通报情况。分析学校执行的供餐模式是否切合学校实际，能否确保学生吃到热饭热菜、喝到热汤热饮。三是了解学校营养改善计划的领导小组等对采购等情况的监督，重点调查“包餐制”供餐学校是否存在公示菜谱与实际供餐不符。

(2)食堂达标情况。调查学校食堂是否达到餐饮卫生服务许可的标准，了解食堂的选址、布局、面积和食品处理区的地面、给排水、墙壁、门窗、清洗消毒设施等是否符合规定；餐具清洗消毒保洁设施是否卫生、满足需求；是否配备必要的食品储藏保鲜设施；食品贮存场所是否卫生安全。众多非寄宿制的学校建设的标准都较低，仅能解决了供餐食堂的有无问题。

(3)食堂日常运行相关情况。一是关注米、面、油等大宗食品和原辅料是否通过招投标采购，是否建立健全食品出入库和库存盘点制度，有无食品登记台账，出入库记录是否齐全。二是关注索证索票情况。检查是否向供应商索取相应的许可证和相关的质量检疫证明复印件，留存的购物凭证、清单或送货单是否有供货方的签字和公章。三是关注食品采购是否执行双人采购或由教职工陪买，贮存是否分类、分架，安全管理以及是否建立食品留样制度等。

(4)学生或家长对营养改善计划工作的满意程度。了解是否建立由学生代表、家长代表、教师代表等组成的膳食委员会，学生或家长对营养改善计划的实施情况是否知晓。不同学校有不同的具体环境，其采取的食堂供餐方式有各自的特点。但调查发现，不同类型的学生对营养午餐持不同态度。比较起来，偏远贫困山区学生对营养改善计划的认同度就越高；留守儿童、大多数贫困家庭的学生较其他学生认同度高。