拥堵费该收吗？怎么收？

相惠莲

城市中的每条道路都明码标价，每辆车都可以实时定位；城市的居民就像采购食品一样，规划和选择出行的路径和时间；每隔一段时间结算一次使用道路资源的费用。人们有了更多的选择权，拥堵消失了，城市的交通系统顺畅而高效地运转着。

这是北京航空航天大学教授黄海军脑海中的“完美的城市交通”，基于智能交通等基础设施，利用拥堵费等价格杠杆，实现城市公共道路资源的高效配置。

所谓拥堵费，就是在特定时段，对特定区域或路段的道路资源使用征收费用，通过提高道路资源使用成本，抑制车辆使用。

在中国史无前例的城市化大潮中，京沪等大城市的交通发展出现了偏差：城市政府为了发展汽车产业等原因，采用各种方式激励居民购买和使用私家车，保有量急剧上升，使用强度也远高于东京等规模相近的城市。直到发生大堵车之后，才大力发展轨道交通，并采用限购、限号等行政手段限制私家车的购买和使用。这些行政手段带来了严重的不公平和扭曲。

如此背景下，国际一些城市收取拥堵费的做法进入了城市治理者视野。

在5月26日北京政协的雾霾治理协商会上，北京环保局和交通委等部门明确表示，已初步制定交通拥堵收费的政策方案和技术方案，目前正处于进一步研究和论证阶段。

有类似想法的不止北京，原上海市交通委主任孙建平也曾表示，上海这种特大型城市拥有密集的人口，最终的发展还是要收取拥堵费，将来取消牌照后，之前花钱买牌照的车主，可以用牌照费冲抵拥堵费。

各国经验在前，拥堵费在技术上已无太大瓶颈，却面临巨大阻力，反对声音强烈。北京、上海、深圳等地关于征收拥堵费的论证和研究在多年前就已经启动，但尚无一地实际推行。

给道路定价

根据北京交通发展研究中心的数据，2015 年北京全路网高峰时段平均交通指数为5.7，早晚高峰的拥堵程度较2014年均有所上升。5.7属于轻度拥堵的范围（4-6），已逼近中度拥堵。2015年日均严重拥堵的持续时间为50分钟，中度拥堵为2小时10分钟。两者合计较2014年增加了1小时5分钟。

这仅是全路网的平均值，各大“堵点”更是严重，有的路段几乎是从早堵到晚。在高峰时段出行，“堵得慌”已成为公众的日常体验。

北京市政府已经“疏堵”多年，采用了多种手段，包括改造部分“堵点”、设置公交专用道、扩大公共自行车规模等等。同时还采用多种手段限制私家车的保有和使用，包括尾号限行、“摇号”上牌等。

北京的尾号限行始于2008年奥运会结束之后，奥运期间施行的单双号限行一度改善了交通状况，这种临时性的手段被部分延续下来。但在停车和道路使用等环节“补贴”私家车使用的扭曲并未扭转，居民购置和使用私家车的意愿依然强烈，尤其是经济能力较强的居民。例如，“限号”推行后，出现了家庭购买第二辆私家车等情形，停车和道路资源更为紧张，路权分配矛盾更加突出。

天则经济研究所华南研究中心执行主任赵旭认为，北京等大城市的道路无疑是稀缺资源，放任拥堵实际上是一种“排队”，造成巨大的效率损失。因此必然要有一定的分配方式，相对于交通管制和摇号等行政配置，拥堵费是更为市场化的分配方式。

行政手段只能缓解拥堵的恶化，并会导致资源配置扭曲。拿最典型的限号和限购来说，都只是抑制了小汽车增长速度，却无法解决道路资源紧缺的问题。去年北京曾实行三次单双号限行，期间二环内的交通依然拥堵。有北京交通系统官员曾在会议上直言：“限购不能缓堵，只是为了不要那么快堵死。”

另外，这些行政手段分配道路资源，产生了不公平：“摇号”保护了已有车牌的车主群体的利益，损害未购车人群的利益。上海采取的车牌拍卖虽是根据价格信号分配，但在保有环节切入，也有类似的问题。

因此，利用价格信号调节居民的出行行为，平衡道路资源供需被学界和技术官员反复提及。北京交通发展研究中心主任郭继孚曾表示，道路空间资源有限，要想让人们少拥有和少开小汽车，靠价格调控需求无非是停车费和拥堵费。“我们今天的问题就在于长期以来的‘免费和低价。这种习惯深入骨髓，谁都不敢碰、不敢提。社会强烈反对，决策者不敢作为，形成了一个恶性循环。”

北京市交通委缓堵处副处长周天曾公开称，2010年第一次28条缓解交通拥堵的措施出台时，就提出了拥堵收费的设想。但当时即遭遇诸多质疑：收费是否有损穷人的利益？收上来的拥堵费能否被合理利用？公共交通是否做好准备承接从小汽车转移过来的人群？

公共道路资源的建设（如土地划拨）和维护（如交通管理）成本由城市整体承担。同时，使用小汽车会带来外部性，包括道路伤害、排放、噪音等外部成本，这些成本也是由包括无车族在内的全体城市居民共同承担。现有的道路资源分配机制并不是按照“谁使用谁付费，多使用多付费”的原则设计，实际上是不开车的人补贴开车的人。

世界资源研究所交通项目主任刘岱宗引用一项美国的研究结果来说明小汽车使用的社会成本：“步行时，个人每花一块钱，社会只付出一分钱，几乎没有影响；公共交通是机动化出行，个人每花一块钱，社会需付出一块五；驾驶小汽车时，个人每花一块钱，社会需付出九块钱。”“在北京，有车族一个月加油、洗车、买保险至少要1000元-1500元，按上述研究计算，社会最高要负担1.3万多元，相当于每天补贴车主400多元。”

赵旭表示，“征收拥堵费，是回到了正确的轨道上。如果收拥堵费，那就应该放开限行。让市场配置资源，核心就是把选择权还给大家，愿意付出代价的就可以使用。”

“如果路权通过拥堵费分配，一个躺在救护车里的贫穷孕妇，是否比一个载女儿上芭蕾舞班的富人更愿意支付拥堵费？”北京大学国家发展研究院教授薛兆丰认为，拥堵费的价格信号反映出的不是贫富差距，而是需求迫切程度的不同。

现有的道路资源分配机制因为“免费（道路）和低价（停车）”而扭曲了价格信号，从而扭曲了供需平衡，小汽车使用因为得到了补贴而变得不可抑制，最终只能通过拥堵这种效率低下的“排队”方式来分配道路资源。

拥堵费是特定路段道路资源使用权的价格，是体现供需关系的市场信号。征收拥堵费的“合法性”在于“谁使用谁付费，多使用多付费”的原则和按支付意愿而非支付能力分配稀缺的道路资源。通过拥堵费等价格信号分配公共道路资源可以大大减少租值耗散。

然而，各界对拥堵费也有诸多反对之声，其中一些涉及北京这样的特大城市功能过于集中、城市规划不合理、居住和就业分离、公共交通系统没有东京等国际城市发达等宏观命题。另有意见担心，北京每年征收上来的拥堵费或达上百亿元，资金流向不易受到公众监督，同时，收费对高收入群体影响小，对低收入群体影响大，北京的大量公车也可能享有特权，不用付费或者不担心付费。

华南理工大学机械与汽车工程学院教授杜群贵指出，拥堵与许多因素有关，交通管理水平不高、管理法规不合理，是造成拥堵的主要原因。

国家发改委城市中心综合交通规划院院长张国华同意用市场手段治堵，但他认为，在大城市采取各种限制汽车使用的措施的前提条件是公共交通得到根本的提升和改进，提高效率。提高小汽车使用成本的途径有很多，比如提高中心城区的停车收费，不一定是征收拥堵费。从目前来看，提高停车收费由于管理等原因执行效果不佳。“给你一个措施你都没有使用好，还想用第二个办法？”

拥堵费怎么收

拥堵费似乎箭在弦上，应当如何征收成了公众关心的问题。

所谓拥堵，指的是道路或区域的车辆平均通行速度低。受访的多位专家指出，可以定出一个目标，通过多次调试来找出合适的收费标准。因此，重要的是建立价格形成机制，而不只是定下一个固定的价格，当中也要考虑拥堵区域是否发生转移。“使道路不太堵，也不太萧条。”应按照季度或半年来评估调整，不能过于频繁，且需要让公众充分知情。

推行拥堵费最为典型的城市是新加坡和伦敦。新加坡每三个月调整一次收费标准，伦敦虽未建立价格机制，但也将拥堵费从最初的5英镑逐步提高到目前的11英磅。

除了价格动态调整外，征收拥堵费还应对不同的路段、不同的时间段收费都有所区别，才能达到“削峰”的作用，引导人们调整出行行为。

在具体的收费方式上，黄海军指出，最理想的方式是按路段收拥堵费，但技术成本非常高，需要智能交通等基础设施，且理论问题复杂。目前若按单一路段征收，容易出现一条路的拥堵转移到附近路段的情况。

按区域征收相对容易实施，因而可能成为了现实选择。这也是国际常用的做法。1975年，新加坡开始在市中心征收拥堵费，首先实施的就是中央商业区，在7平方公里区域的环形道路上设立了28个控制点或闸门。4人以下的机动车进入时需要购买区域通行证，主要在高峰期间收费。

这种做法能够把通往同一个目的地的路径使用价格全部提高，从而避免堵点转移，引导人们转向公共交通，如原先有固定出行规律的上班族。刘岱宗认为，收拥堵费的核心目的是转变出行方式，这样才能解决拥堵。

新加坡在推行拥堵费后，早高峰进入管制区的交通量下降了73%，早高峰收费前半小时交通量增加了23%，可以免费的合乘车增加了60%。

按区域收费的前提是存在一个核心区域，且区域内的公共交通发达，对北京而言，二环路或三环路是可能的政策选项。环路系统区域集中，边界清晰，使得基于区域的收费方案易于实施。

二环、三环路以内是北京公共交通系统最为发达的地区，有地铁、公交、出租等多样化的出行方式。医院、机关、学校、大企业总部等公用机构基本上都在北京三环以内。二环路内虽然只占市区土地总面积的6%，但却集中了全市机动车交通流量的30%，高峰时段是全城最为拥堵的区域。三环以内则集中了50%左右的机动车交通流量。

现阶段，收费的具体技术手段则不再是一个大问题，通过拍照和不停车电子收费系统都能够完成，但各有利弊。

类似英国通过摄像头拍照抓取尾号的方式比较简单，北京对现有设施做一些后台改造就能实现，但在分时段收费的功能上不够灵活。新加坡推行的不停车电子收费系统需要搭建起许多物理设施，若堵点发生转移，设施难以转移，在按区域收费上不够灵活。

相对而言，借助GPS定位收费最为灵活，但由于全面记录了车主的行车路径，存在隐私保护上的争议，还需建立保护个人隐私的制度。同时，GPS的终端设置在车上，有失真和造假的风险。

治堵不能只靠收费

拥堵费终究只是分配公共道路资源的手段之一，“治堵”急需包含拥堵费在内的一揽子治理方案。

“拥堵费是一个合理的手段，还应该对停车进行强化管理，对整个道路网络、信号系统进行优化。这些措施并不互斥，也没有所谓的先后顺序。但不把乘小汽车的人请下来，不把空间和资源匹配给公交系统，公交是不会发展好的，不会开得通畅。”刘岱宗强调。

拥堵费和当前的措施是否是替代关系？赵旭认为，开始征收拥堵费，就应该放开限行。黄海军也认为，限购和限号应该取消，但取消的具体时机可能要看拥堵费实施的效果。

拥堵费的流向和用途也是社会关注的焦点。从福利经济学的角度看，拥堵收费对穷人造成的利益损失比对富人大，同样的价格对穷人生活质量的影响更大。因此，黄海军认为，收上来的拥堵费应该投入公共交通系统，间接地补贴穷人。赵旭则认为，拥堵费不一定要指定用途，专款专用也有很多弊端，未必能把钱用到最需要用的地方去，但对公交做更多投入也是理所应当的。

除去拥堵费，提高城市中心的停车费也是一种治堵手段，能够引导人们较少地进入城市拥堵区域。但目前中国的停车收费多由发改委定价，市场化定价尚未全面放开；停车管理系统混乱，征收主体繁杂，往往层层转包，每年大量的停车费收入去向不明。

发展公共交通是各界公认的疏解拥堵的有效方法，但也有专家表示，公共交通不等于“公办交通”。

张国华就指出，在优先发展战略和“公交都市”大帽子的保护下，以国营垄断为主导的公共交通行业享受着大量的政府建设和运营补贴资金，但运营效率和服务质量却普遍堪忧。

大城市公共交通“门到门”出行近一半的时间都浪费在两端的“最后一公里”、衔接换乘及等车等环节，极大地影响了人们选择公交出行的意愿。同时，常规公交的“门到门”全程平均速度仅达每小时10公里左右，仅与自行车相当。其根本原因是计划经济时代遗留的运营管理模式：政府补助，垄断运营，缺乏优化服务、提高效率的动机，推进路径在于通过市场化改革和互联网+创新，提高公共交通服务质量、效率和吸引力。

赵旭也认为，“发展公共交通不等于发展国有的公交公司和便宜的公共交通，一定要打破垄断，引入社会力量，提供层次多样化的公交服务，满足不同人群的需求。”