博弈专车新规

陈玉峰

迅猛发展的网约车行业亟需立法明晰，而因传统的出租车行业垄断利益以及巨大的出行市场，立法过程亦充满博弈。

近60岁的叶枫（化名）终于不用担心自己开的是“黑车”了。

网约车新规公布当天，叶枫所在专车司机微信群中讨论热烈，不少司机“松了一口气”。

7月28日，先后酝酿近两年的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（下称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）同时出台，备受关注的网约车合法地位首次确立，今后的营运将“有规可循”。

放眼世界，对网约车这种新兴事物的管理是监管者所面临的难题，但中国这一次走在了世界前列。

网约车这一新的业态从出生到现在，不过四年时间。期间因法律缺位，网约车性质不明，一方面一些出租车司机因面临“饭碗”被抢而罢工抗议，另一方面网约车企业的融资又屡创互联网企业新高，监管部门出台的政策也不断引起争议。

这种背景下，行业亟需立法明晰，而因传统的出租车行业垄断利益以及巨大的出行市场，立法过程亦充满博弈。

从去年10月10日交通部发布网约车征求意见稿到新规颁布，近十个月的时间，可谓充满艰辛与不易——此前征求意见稿中争议极大的车辆性质、报废年限、平台与司机是否签订劳动合同、价格等条款，在《暂行办法》中均做出让步和调整，业界和学界对于新规的评价颇高，网约车新规超出期待。

传统出租车行业受冲击

四年前，家住北京昌平的叶枫时常徘徊在地铁口“拉活”，“那会儿开‘黑车，一天150元，中午之前就回家了。”退休之后，驾龄30年的叶枫一直开“黑车”，直到有朋友推荐他使用打车软件。如今他开着两年前新换的车，熟练地使用各种打车软件，穿梭在北京城区的街道。

2012年，智能手机逐渐普及，零零星星的打车软件开始进入民众视野。

最早时期的软件“滴滴”、“快的”、“大黄蜂”、“摇摇招车”、“嘟嘟”、“e达”、“打车小秘”等多达30多家，经过两年多的厮杀，滴滴从众多打车软件中脱颖而出，逐渐坐上了市场的头把交椅，随后开展补贴大战，在资本的厮杀中，最终，市场选择了滴滴、Uber、易道专车和神州专车等少数企业。

2016年3月1日，易观智库发布《中国专车市场趋势预测报告》显示，2015年全年滴滴专车在用户覆盖率及订单占比方面均以八成的份额保持绝对优势，并呈现出持续增长的特征。2015年全年专车交易规模为370.6亿元人民币，表现出了强劲的增长态势。

公开数据显示，截至今年5月，滴滴出行有超过500万司机和3亿注册用户，而滴滴出行只是目前网约车的平台之一。

然而，与“共享经济产物”的身份不匹配的是，网约车始终未脱掉被冠以“非法营运”的帽子。

事实上，在网约车诞生之前，出行市场中类似的只有出租车，反之就是非法营运的“黑车”，私家车要进入出租车行业，并不容易。

按照既有规定，出租车合法营运需要具备道路运输许可证以及出租汽车经营许可证，二者缺一不可，否则构成非法营运。

根据《道路运输条例》规定，从事客运经营的需要向道路运输管理机构提出申请，经营者应当持有道路运输许可证，并向工商行政机关办理有关登记手续。

《城市出租汽车管理办法》（后于2016年3月废止）对于出租车营运规定了严格的条件，从事出租汽车经营的企业和个体工商户需要向客运管理机构进行申请审核。

该办法对出租汽车经营企业、出租汽车个体工商户以及出租汽车驾驶员也规定了一系列的严格条件：经营企业需要有符合规定要求的客运车辆和相应的资金、有符合规定要求的经营场所、有符合规定要求的管理人员和驾驶员;驾驶员需要有常住户口或者暂住证、有当地公安部门核发的机动车驾驶证并有二年以上驾龄、要经客运服务职业培训并考核合格等等。

通常，地方政府会对上述法规进行细化，形成符合地方情况的出租车管理门槛。

冗长的审批程序以及极高的准入门槛，使得出租车行业高度垄断，在网约车诞生之前，许多地方在“黑市”中倒卖出租车牌照（运营权），一个牌照甚至被炒到数十万元。城市一度泛滥的“黑车”也正是在出租车高门槛的背景下应运而生。

“打车难”成为城市通病，网约车顺势而生占领市场，但因法律中并无这种新生事物的准确定性，以至于其身份一度不明。

专车身份定性存疑

2014年底，上海率先确定专车为非法营运，随后，沈阳、北京也先后叫停专车服务。

2015年1月起，北京市交通执法总队首次公开认定私家车通过打车软件接送乘客属于非法营运。一旦被核实从事非法营运，提供服务的主体将收到2万元以内的罚单。

“打车难”成为城市通病，网约车顺势而生占领市场，但因法律中并无这种新生事物的准确定性，以至于其身份度不明。

2016年5月22日，太原市将滴滴快车、专车等列入“黑车”名单。6月3日，西安出租车司机用罢工的方式来抵制网约车，尽管此前滴滴、快的在上海获国内首张专车牌照，但上海大众出租汽车公司致信交通运输部，投诉网约车不正当竞争。

在没有合法的身份之前，“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，属于违法行为”的规定，让一些专车司机经历过被“钓鱼”执法、车辆被查扣罚款的情形，以及各地出租车司机罢工、专车司机骚扰乘客等负面消息频见报端。

彼时，叶枫刚刚加入滴滴的司机队伍，“那时候跟打游击似的，机场、火车站、交管局等‘敏感地方不能去，万一被抓了，罚款平台交一半、司机交一半。”

2014年5月，国家交通运输部办公厅发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知（征求意见稿）》。两个月后，该《通知》正式颁布。该《通知》要求，积极鼓励支持人工电话召车、手机软件召车、网络约车等各类出租汽车电召服务方式协调发展，保障人民群众享有均等化出行服务。这意味着，滴滴、快的等打车软件获得政策支持。

同年11月，时任交通运输部党组成员、道路运输司司长刘小明带队到滴滴调研“专车”业务的实际情况，并表示滴滴打车在智能交通领域作出的探索和成绩，将推动中国交通运输业的转型升级。

2015年1月8日，交通运输部明确表态，“专车”服务对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用，但禁止私家车接入平台参与经营。

2015年1月7日，济南专车司机陈超使用滴滴打车软件，将两名乘客送至济南西客站，被济南市客管中心的执法人员认定为非法营运，罚款2万元。因不服处罚决定，陈超向济南市中区法院提起行政诉讼，要求济南市客管中心撤销处罚。因案件涉及“专车是否合法”问题，被称为“专车第一案”。

该案的宣判在第四次延期后不久迎来网约车新规，网约车被合法化，陈超代理律师李文谦对于结果“保持乐观态度”，他告诉《财经》记者，外界人士猜测该案之所以迟迟未宣判是因为新规尚未出台，“我们对此不便发表意见，但新规本身对网约车这种出行方式还是积极肯定的，这确实也是我们持续保持乐观的一个理由”。

立法“十月怀胎”

2015年10月10日，交通运输部对外发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，进行为期一个月的公开征求意见。

征求意见稿标志着，网约车已经进入了监管者的视野，并将有法可依。

征求意见稿在车辆性质、使用年限、数量管控、价格、劳动关系等方面作出规定，业界、学界一片哗然。

5天后，2015年10月15日晚，由北京大学国家发展研究院主办的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》征求意见稿的政策研讨会在北大举行，汇聚了周其仁、张维迎、薛兆丰等经济、法律、交通、电信等领域的专家学者，时任交通部党组成员兼运输服务司司长刘小明、出租车管理处处长王秀春、广州客运交通管理处前处长苏奎等政府主管部门人士亦参加了会议。

北京大学国家发展研究院教授、北京大学法律经济学研究中心联席主任薛兆丰在研讨会上表示，征求意见稿是为专车量身定做的“六大杀手锏”，“一旦真正实施，将对专车这一新生事物的发展产生毁灭性的影响”。

11月2日，北京市中闻律师事务所合伙人律师吴飞向交通运输部提出信息公开申请。内容包括，专车和出租车是否由交通运输部统一管理、政策制定过程是否征求消费者意见以及所依据的法律法规等。

这期间，2015年12月20日，北京大学法学院、《财经》与中国政法大学等知名高校法学院及研究中心，曾联合发布《计程车客运服务产业监管条例示范法草案（征求意见稿）》，旨在为网约车管理规范提供参考蓝本。

时隔十个月，2016年7月28日，《暂行办法》公布，与征求意见稿不同的是，方案赢得了业内专家学者和网约车平台的一致认可。

交通专家苏奎参与了《暂行办法》的全程制定，此前，他以学者的身份在媒体上发表过数十篇关于分享经济、个人信息保护、城市交通方面的文章。谈及已出台的新规，苏奎颇有感慨：“从去年10月到现在，接近十个月的时间，（新规的出台）像是十月怀胎。”

从2015年初开始，苏奎作为政策参与制定组的专家之一，常年往返于北京和广州，“甚至在北京的时间要多于在家的时间”。

这期间，苏奎参与了“起码30次以上”的内部讨论和修改。苏奎介绍称，就在新规出台前一周，七部门之间还在参与讨论。

东南大学法学院副教授、东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松告诉《财经》记者，新规之所以会被各方看好，主要来自于中央推动的一场自上而下的公共政策改革。

苏奎称，在征求意见稿发布之前，制定组的专家主要是做研究论证“网约车究竟是什么”，期间提出了基本框架，其次讨论如何监管，“既要考虑其特征，也要考虑其在现有的法律框架内，还要考虑新旧业态监管的一致性”。

在征求意见稿公布后，参与制定的专家组根据各方意见完善了该套监管机制，苏奎补充道，“各方都有不同的诉求，但又不能只批准一方，如何平衡是重点，但前提也是在现有法律的框架内，有些观点现有的法律不支持，那就不能通过。”

博弈在讨论中无处不在，苏奎透露，网约车平台希望能够实现自己监管，但是专家组认为目前的法律不支持，“政府是有底线的，平台不能既当运动员又当裁判”。

新规修改期间，让苏奎倍感压力的是，各方如何在认识上统一，网约车需要监管，但是监管应如何适度？专家组最后坚持了统分结合。

在复旦大学数字与移动治理实验室主任郑磊看来，新规修改过程其实是利益集团的博弈，“在监管者的视野里，网约车属于新闯入者，所以在利益上一开始肯定会倾向于传统行业，后来优步和滴滴也都跟交通部沟通，监管者会逐渐意识到网约车也应由自己来监管，不能倾向于任何一方”。

作为最大的网约车平台之一，滴滴出行方面向《财经》记者表示，去年10月交通运输部公布征求意见稿后，滴滴出行认真学习了征求意见稿并正式提交了建议。“作为网约车平台方，滴滴与有关部门、各级政府一直保持了密切沟通，积极将自身的实践经验与实际情况结合，向相关部门提交建议。”

与征求意见稿相比，新规在有争议的地方几乎全部做出妥协，这也是学者和业界乐于看到的。

北京大学法学院教授、北京大学法律经济学中心联席主任邓峰告诉《财经》记者，监管部门能这么大幅度改变，在部门立法中并不多见，这“相当不易”。《暂行办法》整体上比较平和，为网约车的合法化和正当化开辟了一条途径，“但途径的宽和窄，还要在实践中继续探索”。