“三块地”改革艰难探路

降蕴彰

今年国土部等部门联合推出的多份农地改革政策，再次把新一轮土地改革中的新老问题叠加起来。

“新土改”中，最受关注的是农村集体土地入市。农地入市牵涉农村宅基地流转、对征地农民的补偿、对小产权房的处置等一系列问题。2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农地入市有清晰的界定。在“新土改”中，国家只允许集体经营性建设用地入市，对农民宅基地流转范围、对征地农民的补偿额度，仍然由政府主导，严格设限，对于城市周边的小产权房，则采取“冷处理”，小产权房转正再次化为泡影。

今年3月以来先后发布的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》、《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》、《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，是为了促进农地、农房的抵押贷款，近期公布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，进一步明确，在农地入市中，政府要获得20%-50%土地增值收益。从内容上看，这四份文件是对“新土改”政策的强化和补充。

按照上述政策规定，“新土改”中的农地入市和农地、农房的抵押贷款等，都是采取试点先行的办法，截止日期到2017年底。

《财经》记者获悉，到目前为止，去年推进的农地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地流转这三项改革试点进展缓慢；对于新近实施的农地、农房抵押贷款试点，上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心主任文贯中、浙江大学公共管理学院土地管理系副教授汪晖等专家并不看好。

文贯中告诉《财经》记者，虽然政策层面初步赋予试点县（市、区）的农地、农房有抵押融资权能，但实际上农地、农房的产权抵押，还面临着相关法律法规、配套机制、社会保障等诸多因素的制约，银行一旦接收较多农地、农房抵押，很容易造成坏账，最终损失将由国家承担。

对于农地入市政府有权获得20%-50%土地增值收益的新规定，一位接近国土部的专家分析，政府并不是集体土地的所有权人和使用权人，并没有权利从农地征收中获取增值收益调节金，更不应当划定比例。如果这一政策扩围，极有可能抬高地价和楼价。

入市进程缓慢

农地入市和农地、农房的抵押贷款，都涉及农民承包土地、农村集体经营性建设用地、农民宅基地，因此业内将之归结为农村“三块地”改革。目前来看，“新土改”中的“三块地”改革布局基本完成，相关政策已经明朗。

去年初实施的“三块地”改革试点总计33个，其中征地制度改革试点3个、经营性集体建设用地入市试点和宅基地改革试点都是15个。目前，各试点地区改革推进缓慢，只是在部分经营性集体建设用地入市方面稍有突破。

浙江的德清是经营性集体建设用地入市推进较快的试点县，到今年5月底，该县入市的集体经营性建设用地45宗，合计396.63亩。6月3日，国土部和中国银监会组织其他14个集体经营性建设用地入市试点县，在德清县调研，供这些试点县借鉴。

一些专家学者对“三块地”改革试点安排和效果并不满意，认为改革推进缓慢的一个主要原因是将试点分为三类，无形中将 “三块地”的改革割裂开。

在5月底举行的一场土改研讨会上，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明、国务院发展研究中心原副主任陆百甫等专家均认为，“三块地”改革试点的“单兵推进”、“封闭运行”，试点分布“分散、分割”等安排，大大减弱了改革成效，减弱了城乡要素整合的可能性。

据相关部门统计，全国共有集体建设用地16.5万平方公里，其中超过70%是农户宅基地，属于经营性建设用地即乡镇企业占地只有10%左右。蔡继明表示，按照土改试点政策，真正入市的农地仅限于乡镇企业占地，大量农民进城及村庄整理后闲置的农户宅基地、节约出来的农村公共设施用地不能入市，这背离了国土部门倡导的“节约集约利用土地”的原则，也不符合十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”、“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”等土地改革方向和目标。

前述接近国土部专家告诉《财经》记者，试点改革进展缓慢的另一个主要原因，是主管部门在改革关键问题上并没有清晰的界定和明确的做法，各试点地区只能靠“猜测中央部门的主要官员和主管官员对改革内容认知的边界”，来推进试点改革，增加了不必要的交易成本和时间损耗。

多位土改专家表示，上世纪90年代，国土部就在安徽芜湖、广东顺德等地开展过农村集体建设用地入市试点，最近这些年，浙江嘉兴、成都、重庆等地也进行了尝试，广东、安徽等五六个省份20多个市县，已有集体建设用地流转的地方性法规出台。各地集体建设用地入市做法不一，相关部门只要深入实际，应当可以总结一套集体土地入市的法律体系。

蔡继明、文贯中等呼吁，“三块地”改革试点期已经过半，中央和土地主管部门应尽快调整方案，把改革中相互割裂的各类试点，调整为三位一体、城乡互动的改革试点，赋予集体土地与国有土地同等入市、同权同价的权能。

抵押政策存疑

国土部联合中国人民银行、银监会等部门在今年推出的农地、农房的抵押贷款试点改革，在七八年前也有过改革尝试，有些地方还取得了较大突破。

公开报道显示，早在2008年，由中央层面推动的农地、农房抵押融资就已经开启，标志性的文件是当年10月中国人民银行和银监会联合颁布的《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，其中提出，要在中部六省和东北三省部分有基础的县市，开展集体林权抵押贷款、土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款等试点改革；到2010年，中国人民银行、银监会、证监会又联合推出《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，进一步推进农地、农房等抵押贷款试点改革。

根据两份“意见”，不少地方陆续开展了农地和农房等方面的抵押融资试点。

国务院发展研究中心农村经济研究部程郁、张云华、王宾等曾对各省农地抵押贷款试点做过调研，发现湖南省在农地、农房抵押贷款方面比较突出。截至2014年3月底，该省有13个县开展农地承包经营权抵押，贷款总额9566万元；有25个县开展农房抵押，贷款总额84.8亿元。在重庆、成都、宁波等地，农地承包经营权、农户宅基地使用权两类抵押贷款也有实质性改革突破。

程郁、张云华等认为，在农地、农房的抵押贷款创新模式方面，改革步子还是走得缓慢。主要原因是当前农地产权不稳定、农地流转市场发育不完善、农地价值不高，在现实操作中，农地很难独立作为有效抵押物，金融机构只能是将农地抵押与其他担保方式结合起来，才能防范农地、农房抵押信贷可能存在的风险。

在东北农地、农房改革试点县市，沈阳农业大学兰庆高、惠献波等对农村抵押贷款做过调研，发现一些金融机构从业人员对农地抵押政策很冷淡。在他们对辽宁省350名信贷员的调查发现，只有一半人希望国家出台农地、农房抵押贷款政策。信贷员们普遍认为，受政策限制，现在农地、农房价值偏低，农业经营风险较大，金融部门对抵押后的农地、农房，处置起来很困难。

前述接近国土部专家进一步分析表示，由于中国农地产权关系的复杂性和地权、地块的分散性，以及农村产权、农业经营体制改革等都尚未完成，尤其是受《土地管理法》、《农村土地承包法》等政策法规的限制，下一步对农地、农房抵押贷款试点改革，将存在诸多问题需要解决。

文贯中、汪晖等认为，现在农村还没有稳定的、能自由交易的产权，银行一旦接收较多的农地、农房抵押，很可能难以处置，最终损失将由国家承担。

前述接近国土部专家表示，国土部等方面最近公布的土改新政，提出政府有权获得集体经营性建设用地入市后的部分增值收益，这对建设城乡统一的建设用地市场有害无益。

多位土改专家建议，有关部门应该修改完善《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关土改法律法规，对于农地、农房的确权颁证、抵押物价值评估、流转交易平台建设、抵押物处置等一系列配套改革措施，也需要跟进。

宅基地流转急迫

在已经出台的“新土改”政策中，国家对农户宅基地流转控制严格。按照相关法律法规要求，现在每户农民只能有一处宅基地，农户宅基地的使用权转让还必须限制在本村村民之间。

这些政策造成的结果是，一方面现在很多地方出现不少“空心村”，农户宅基地存在大量闲置浪费现象；另一方面，全国农村平均每年村庄占地扩张面积却高达30多万亩，这明显背离了主管部门一直倡导的“节约集约利用土地”的原则。

现在全国农民工超过2.7亿，全国农村宅基地总面积大约是1.7亿亩，由于农民外出打工，农房闲置、拆迁等原因，保守估测全国空心村的综合整治潜力接近1.2亿亩。蔡继明、文贯中等专家呼吁，深化农村宅基地改革非常急迫。

2012年的十八大报告中曾提出，要“严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。2013年十八届三中全会也提出，要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。去年10月国务院颁布的《深化农村改革综合性实施方案》，进一步明确，要确立“对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”改革思路，从目前出台的农村宅基地改革办法来看，并没有实质性突破。农民只能一户一宅，严禁城里人到农村买房，依然是官员们在多个场合反复强调、必须遵循的“新土改”原则。

农村宅基地改革还牵涉到敏感的小产权房处置问题。但去年初推出的“三块地”改革，对小产权房问题是“冷处理”；正在推进的不动产登记、农地和农房抵押贷款等政策，小产权房照样没份。不登记、不发证，这意味着小产权房合法化的路途还很遥远。

小产权房累积的矛盾已经非常复杂。去年以来，国土部联合住建部，针对深圳、昆明等地的小产权房热度回潮，进行了多轮专项整治，但并未遏制有些地方的小产权房售卖。每次被封过后不久，又有楼盘重新售卖小产权房。

前述接近国土部专家分析表示，小产权房的形成历史较为复杂，各地的情况也不一样，有关部门很难制定解决全国小产权房问题的统一文件。蔡继明、文贯中等提出的建议是，应区分不同情况，尽快对小产权房进行分类研究、分类处理。

他们建议，对一些严重违反城市规划、土地利用规划，建筑设计、施工质量存在严重问题的小产权房，应采取改建、重建或者拆除的强制办法，对一些符合条件的小产权房，应通过补办合法手续，缴纳相应税费，纳入廉租房、公租房、经济适用房等城市保障性住房系列。

对于农村宅基地制度，北京大学国家发展研究院教授周其仁一直主张突破“房地分离”限制，允许农民房屋自由流转，就是允许城里人到农村买房。

前述接近国土部专家告诉《财经》记者，现在有些土地改革试点县市，已经自行突破现有政策限制，允许政府管辖范围内的农村宅基地，在本县市范围内流转。国土部在最近的土改试点调查中，也掌握了相关情况。

“新土改”还需厘清目标

针对“新土改”政策中复杂的老矛盾和新问题的叠加，近两年已有数十位专家学者，多次向中央全面深化改革领导小组、中农办、国务院法制办、国土部等提交土地改革建议报告。公开报道也显示，在多个场合，经济学家吴敬琏、厉以宁等，也对“新土改”政策中的一些规定提出疑问。

2014年8月，包括蔡继明、文贯中在内的17名土改专家，曾向中央全面深化改革领导小组等方面，提交一份名为《关于全面落实中共十八届三中全会精神、切实推进土地资源配置市场化改革的建议》，认为国土部门对十八届三中全会《决定》中的土改精神存在误读，导致集体土地市场化改革面临障碍。

土改专家们提出，搞土地改革应突破计划经济思维。通过下达规划、计划指标，决定土地用途的管理制度，是导致土地财政、房价高涨等一系列土地问题的主要原因之一，土地改革的唯一出路，就是贯彻落实“使市场在资源配置中起决定性作用”精神，真正建立“城乡统一的建设用地市场”。

对于集体土地入市、农村宅基地流转、小产权房处置、提高农村征地补偿等问题，“建议”提出了解决办法和改革建议。比如，针对相关部门的集体经营性建设用地入市试点、宅基地试点，全国20多个省区已经积累了改革经验，没必要重新试点；建议还认为《土地管理法》的修法进度过慢。

“建议”还提到，由于地方政府长期强制垄断征地，对农民补偿一直偏低，各地冲突和社会矛盾有所加剧。目前全国无土地、无工作、无社保的农民已有数千万，地方政府每年发生的违法占地也高达10万起。而城市工业用地、公共设施建设用地存在严重浪费现象，城市的人均建设性用地超过130平方米，已经远远超过100平方米的标准，农村又有大量的“空心村”、空闲宅基地，诸多新旧矛盾叠加，表明现存土地制度严重滞后，亟待深层次的突破性改革。

蔡继明、文贯中等专家认为，应当尽快允许包括宅基地在内的集体建设用地入市，政府不是放手不管，而是要将主要职责转化为培育和建立开放竞争、统一有序的土地市场，严格监管市场，维持市场秩序，以此来弥补市场做不了、做不好的事。

具体到国土主管部门，如果在转变职能、简化土地审批手续的同时，还能把大量的城市工业存量用地、农村的闲置建设用地都充分利用起来，就可以不占用耕地，推进城镇化建设。

《财经》记者还获悉，2015年7月，蔡继明、文贯中等20多名专家，还联名向中农办、国务院法制办等部门，提交了一份土改建议报告，对“三块地”改革、小产权房改革等提出了意见和建议。

多位参与该份土改建议报告的相关专家告诉《财经》记者说，“新土改”局限于农村“三块地”改革，如果相关部门只允许乡镇企业占地入市，对农村房屋采取“房地分离”、一户一宅的严格限制，并且只允许农户宅基地在本村村民之间流转的话，那么，“建立城乡统一的建设用地市场”的土地改革目标将很难实现。