北京社区自治试验

吴珊

作为北京双井街道、垂杨柳东里社区和中里小区的三级议事代表，刘志明是这个老旧小区今年“更换楼道窗户”提案的主力。这个项目，是在去年的问需摸底和社区、街道两级立项PK大会投票后诞生的。

在北京朝阳区，从麦子店到双井街道， 三级议事代表可以全程参与政府民生资金的预算管理，这也和今年正在全市推广的“参与型”社区治理不期而遇。

6月，北京市下发了《关于加强城乡社区协商的实施意见》，联合基层政府、居委会、居民小组、驻区单位、社区社会组织、业委会、物业公司和非户籍居民代表等多主体，推行“社区议事厅”的全覆盖。东城、西城、朝阳、顺义等各区出台了运行流程指引。

在中央党校党建教研部教授蔡霞看来，从麦子店到双井街道的探索，是对社会生活民主机制的创新尝试。“打破‘政府为主体、社会为客体的模式，设置了基层民主自治的机制开关。”

社区事务谁说了算？

北京垂杨柳东里似乎成了一个被遗忘的角落。这个大型社区遍布上世纪60年代建成的国企单位家属院，88栋楼宇中就有79栋面临拆迁。但在上一波国企改革中，产权单位纷纷弃产，居民又对拆迁政策不满意，导致拆迁工作停滞，社区基础设施和公共服务轮空。

在最为困难的38号楼院和垂杨柳中里小区，房屋严重老化、冬天暖气不热、楼道没有窗户、路灯不亮、公厕脏乱差，居民形容“生活在水深火热之中”。

2014年，变化发生了。原麦子店街道办事处主任董健调任双井街道工委书记，将麦子店实施了三年的“协商民主”试验也带到双井。

2011年，麦子店街道办事处在农展南里社区广场建了文体设施和菜站，在枣营南里社区建起假山亭子，“花了不少钱，居民却不认可”，时任街道工委书记的刘勇感觉“居民的需求政府不了解，政府的工作居民不买账”，于是在社区征集需求意见，再确定当年事项。第二年，意见征集范围扩大，成立街道问政办，建立了评审环节和问责程序，还编制问政手册，形成议事厅的雏形。2013年更首次拿出200万元设立社区民生建设资金，给议事代表培训，随后让各社区的议事代表竞争立项。

双井街道效法后，垂杨柳东里的路灯亮起，公厕改造，道路平整……38号楼院和中里小区去年还成立了“准物业”的居民自治管委会。“这是‘共商共治带来的变化。”社区议事代表刘志明说。

过去，街道和社区每年的民生项目都由街道办主导立项和执行，2014年后，双井街道让居民做主资金花在哪和怎么花。这笔共商共治专项资金从最初的800万元、1200万元涨到了1600万元。

三级议事

刘志明是双井街道1252名楼门议事代表、495名社区议事代表和100名街道议事代表中的一员。

去年中，垂杨柳东里社区按楼门、楼院、党支部等向居民发放问需表，并将结果分类整理，街道办事处协调朝阳区委办局出资的归为A类项目，如公厕改造、危电改造、老旧小区改造等；社区可以统筹的纳入B类，如围墙加高、垃圾收集点的设置等；楼门、居民小组可解决的归为C类，如雨搭、晾衣杆、宣传栏、座椅等设施。

今年双井街道的1600万元共商共治专项资金中，A类开支占1200多万元，B类设置为竞争性资金，由街道招投标执行，立项则由各社区竞争PK，C类12个社区每个社区配额10万元，具体项目由各楼门小组立项竞争。

需求清单整理出来后，先提交社区立项议事大会进行第一轮PK。1252名楼门议事代表对各个项目进行陈述、质询、答辩之后投票排名，社区再按排名向街道上报待立项清单，街道再针对A类和B类项目，组织第二轮议事代表“百人团”的立项PK大会，其中A类同样要进行陈述和征求意见，B类则是竞争性立项，最终确定各个投资项目。

这个三级议事体系，也缘起于麦子店街道。刚开始运行时，街道一度担心居民什么都反对。经两年磨合，需求调研里出来的项目大多能通过，于是2013年开始使用无记名投票，过半数就算同意。

由居民自己决定钱用在哪些民生项目上，董健当初也曾担心，“社区提案竞争性使用政府资金，如果糟蹋了，如何向区政府交代？”在蔡霞以及预算专家等外脑的推动下，麦子店街道最终拿出200万元做试验。

他们不断探索社区治理的“三条边界”，即哪些交给居民代表，哪些交给物业等商业公司，哪些交给政府。“某些项目不属于政府公共服务范畴的，就引入治理分清责任。”董健说。

去年12月，竞争激烈的双井街道“百人团”PK大会召开。12个社区竞争200万元的项目资金。“我们的发言人很会演讲，感情、态度让人身临其境，起到了很好的拉票效果。”垂杨柳东里社区议事代表李京华称，她也是该社区的党委书记。

质询环节，有其他社区的代表提出：“更换楼道窗户为什么不由产权单位负担？”李京华答辩：“产权单位弃产，本来应该区政府承担，但资金拨付有个过程，居民等不起，每年用塑料布挡雨挡风经常更换也涉及到资金的浪费。”

而到其他社区提案的质询环节，刘志明等也提出各种问题，“为他们设置的障碍越多，我们胜算的机会就越大”。

街道官员以主持人身份参加会议，不作任何倾向性的发言。最后由100名街道议事代表投票决定项目排名，超过200万元经费之后的项目全部淘汰。

最终200万元经费由不同社区的13个项目分得。垂杨柳东里社区的“更换楼道窗户”排在第四位。接下来它由街道办事处招投标执行；在立项反馈议事会上，刘志明等议事代表有权对到场的施工单位负责人继续质询以示监督；项目完成之后，居民自治管委会、社区和街道办事处三方还将共同验收。

议事规则的力量

“原来100万元可能只能办两件事，现在可以办10件事”，社区主导和竞争机制可挤出民生项目水分，这与议事规则改变带来的决策机制变化息息相关。

经过蔡霞的引荐，在国内推广罗伯特议事规则的袁天鹏和王静曾到麦子店街道给议事代表和街道公务员做培训。

王静看到，在引入议事规则前，麦子店和其他街道一样，认为项目好，就公布，之后请居民代表开次会，代表赞同就通过了，“其实还是政府在决策”。

议事专家们担心，如果只是追求平衡，每个社区都有项目入选，没有筛选机制，最后还是没法提高公众满意度和让政府改变思维方式。竞争立项方案最终出炉，政府制定规则，划定边界，让居民自己去博弈。议事规则培训，曾以“朝阳公园绿地改造”这个真实议题来演练。其他社区代表提问，维护谁来做？费用怎么办？有没有更省钱的方案？提案社区为赢得其他社区的投票，给出答复，逐渐给出修正的机制，最初的40万元投入被认为太多，后来调整为20万元。

王静认为议事规则最重要的就是学会辩论，“会上议事，通过辩论和表决，训练更真实的表达。”另外是提动议，要针对提案讨论，拿出行动方案，最终形成修正案，再配套相应的制度做下去。

在执行上，麦子店曾把议事代表作为项目组的组长，和政府职能部门负责人一起落实项目的实施。

麦子店、双井的议事代表，都分为街道、社区、楼院三级。这些代表怎么产生的呢？据董健介绍，先按社区规模确定代表人数，原则是50户选一个代表，其中党员要占50%，50岁以下的要占20%。候选人通过推荐、自荐产生，社区可以自行决定议事代表的产生办法。

对代表候选人的确定也较为谨慎，基本上都从楼门长、党员、积极分子中产生，涵盖驻区人大代表、政协委员、辖区企事业单位代表、社会组织代表等，最终由社区党委会来确定人选。

在确定议事代表时，目前并没有通过选举的方式来进行。“竞争型选举才是真选举。”蔡霞说，但居民之间不来往、不认识，缺乏共同认可的基础，选出来也没有代表性，做选举时机还不成熟。

议事代表并无现行的法规依据，也使其运行中产生一些困惑，比如，在每年开居民代表大会时，议事代表和《居委会组织法》中的居民代表是什么关系？和人大代表又是什么关系？议事代表的广泛性和代表性，有没有可能通过立法来加以确认？

另外，资金的合法性也遭遇了预算管理的难题。过去街道的财政是“费随事转”，年初设计立项后向区里报批。今年为配合街道财政纳入预算的改革，街道在前一年9月前就要做需求调研，年底前统计，第二年地方“两会”时再提出。这样就存在财政资金拨付滞后的问题。

而街道的自筹资金过去是纳入专项资金，结余不用上交，正在进行中的预算改革将税收奖补等资金都纳入预算，结余需要上交，街道的经济职能也在改革中被剥离。街道方面担心，这会影响到共商共治资金的来源和使用。

2012年底，麦子店问政模式被北京市委组织部立项，成为北京市区县局级单位基层党建重大课题项目。2013年初，时任朝阳区区委书记程连元评价麦子店问政称“这既是责任意识的觉醒，也是服务型政府向治理型政府的转型”。在他推动下，这一做法在全区24个街道推广。

双井街道想走得更远，以往分类议事中的A类事项，原来是通过100名街道议事代表投票确定，也可以由议事代表中的人大代表和政协委员等带上朝阳区“两会”讨论。2016年，双井街道的问政试图探索在街道引入人大代表、政协委员等多方参与的机制，并与朝阳区“两会”相衔接。