吉林省家庭农场适度规模经营存在的问题及对策

徐大林

[摘 要]目前家庭农场呈现出良好的发展态势，家庭农场、股份合作、专业合作等适度规模经营是发展现代农业的有效载体，吉林省家庭农场的发展面临许多问题和挑战，本文提出了一些破解的思路与建议。

[关键词]家庭农场；现状；问题；建议

[中图分类号]F327 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）07 — 0101 — 03

一、吉林省家庭农场经营发展的现状

2013年，中央一号文件中首次提出了家庭农场的概念，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。2014年2月25日农业部下发了《关于促进家庭农场的指导意见》。文件对家庭农场的概念界定为：家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。与此同时，中央一些部委和行业部门也陆续出台了支持家庭农场发展的行业政策，如中国农业银行出台了《专业大户（家庭农场）贷款管理办法（试行）》等等。2014年可谓是我国家庭农场发力的一年，全国家庭农场总量大增。

不仅如此，各省各地区也相继出台了一批促进家庭农场发展的指导意见和政策措施。2014年吉林省工商行政管理局吉林省农业委员会出台了《吉林省家庭农场登记管理暂行办法》。吉林省人民政府办公厅出台《关于加快转变农业发展方式的实施意见》（吉政办发〔2015〕62号），指出引导龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体积极开展商标注册与品牌创建。2016年吉林省政府出台了《农民合作社补贴发展项目指南》，对经过地市、县审批通过的省内农民合作社、家庭农场（含延边州专业农场）贷款进行贴息和担保费补贴。

吉林省各市、区、县也先后推出了更具体更有针对性的促进家庭农场发展的政策措施。例如：延边州政府于2008年出台了《中共延边州委州人民政府关于推进农村改革发展的实施意见》，提出了强化专业农场（家庭农场）建设，促进土地流转工作。后来又出台的《吉林延边家庭农场补贴政策》规定了具体的补贴标准及优惠规定，比较全面具体，主要体现在以下几个方面：家庭农场贷款贴息；注册登记的家庭农场可享受到各项国家农业财政补贴政策；对水田、蔬菜和经济作物种植面积50公顷以上、旱田100公顷以上的家庭农场，扩大到一次性享受5台农机购置补贴；对家庭农场农作物保险给予补贴；加大资金支持力度；实施税收优惠政策；家庭农场经营者可以使用集体土地建设生产经营用临时建筑物。吉林市农委制定出台了《吉林市示范性家庭农场标准》（以下简称《标准》），为加快培育新型农业生产经营主体提供了制度保障。吉林市以培育市级示范家庭农场并给予扶持推动家庭农场发展；四平市人民政府办公室《关于印发四平市市级示范家庭农场认定标准（暂行）》；白城市人民政府办公室印发《关于发展家庭农场指导意见》。吉林省东丰县工商局制定出台了《关于扶持家庭农场等新型农村市场主体发展方案（试行）》，重点鼓励引导符合条件的“家庭农场”办理注册登记，等等。国家和各级政府指导意见的陆续推出，使家庭农场的发展有章可循。

截止到2014年底，吉林省家庭农场经营耕地总面积419万亩，其中经营面积150-200亩的家庭农场1413家，经营面积201-500亩的家庭农场5318家，经营面积501-1000亩的家庭农场1351家，经营面积在1000亩以上的家庭农场464家，经营面积在150-500亩的家庭农场占家庭农场总数的90%以上。家庭农场总量超过2万多家。吉林省家庭农场机械化程度较高，据有关部门统计，到2014年底，我省家庭农场拥有农业机械数量达到52288台（套），其中的大型农机具22654台。

家庭农场的生产经营效益呈稳步增长态势，据吉林省农业委员会介绍，到2013年底，根据测算，经营规模100-200亩家庭农场的户均年收入可达10万元左右，如按户均3.6人计算，人均年收入2.8万元左右，与城镇居民人均年收入相比略有优势。

二、吉林省家庭农场存在的问题和挑战

（一）农民进城的意愿低迷

近期，一项由中国社科院农村研究所、社科文献出版社、河南财经政法大学联合发布的调查显示，中西部地区的农民和农民工，“很想”和“比较想”进城的，仅占1/3左右；而“不太想”和“完全不想”进城的，占比将近1/2。虽然目前吉林省还没有政府部门的调查数据，但基本可以推测，我省农民进城的意愿与中西部的调查情况不会有太大的差异。究其根源是农民不愿意放弃土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权（简称三权）。家庭农场的发展壮大，土地是关键，没有一定数量且长期稳定的土地经营使用权，就会制约家庭农场的产生和适度规模经营。

（二）土地流转期限短，流转去向分散

农户土地长期流转意愿不强，即使农民不耕种承包地进城打工，大多数人也把承包地交给亲戚或朋友代耕。家庭农场主很难获得长期稳定的土地经营使用权。调查显示，家庭农场土地流转的期限都很短，达到5年以上的比例很低。且家庭农场的土地还存在着不连片的问题，有的家庭农场承包的土地1—3块，有的4块以上，未形成规模连片。不利于发挥机械化的效益。从全省的情况看，土地流转呈分散化态势，大部分承包地并没有流向家庭农场，成为家庭农场适度规模经营的瓶颈。另外，土地流转存在隐患，土地流转不规范，有的流转手续由村委会或村主任办理，有的由流转双方草签协议确定，有的甚至是口头约定，没有规范的书面协议，一旦有纠纷，解决起来很麻烦。走访中，有些农场主谈到最怕的是地种好了，中途突然被要回去。

（三）家庭农场非农用地获得难度大

家庭农场获得足够的非农用地比较困难，这在一定程度上限制了家庭农场规模的扩大。例如，家庭农场需要的晾晒场、生产资料及农机具的堆放场地；有的家庭农场兼种养结合，养殖业的圈舍用地获得很难，虽然国家省市都有一些相应的规定，但从实际情况看，要获得这部分非农用地也并非易事，导致一些家庭农场在违规使用非农用地。

（四）土地流转租金上涨压力大

根据调查，家庭农场土地年租金呈稳步上涨趋势，吉林省土地年平均租金目前已达到500多元/亩，每年租金上涨在4%左右，个别地区的土地年租金甚至近1000元/亩，而我省土地的亩产收益平均也就在1000元左右，家庭农场主“亚历山大”，这也在一定程度上制约了家庭农场的发展。

（五）家庭农场资金缺口大，保险难

家庭农场投入的资金量较大，如农机具的购买、农业设施建设、生产资料的投入、土地租金支付、劳动工资支付等均需要大笔的流动资金。现实中很多家庭农场受到贷款难的困扰。尽管省市政府及银行部门制定了相应的家庭农场的优惠贷款政策，但由于受有关法律的约束及各种抵押手段的限制和手续的繁杂，银行的相关政策和措施难以完全落实到位，有限的优惠政策也难以惠及更多的家庭农场。调查也表明，家庭农场主大吐苦水的就是资金的不足。农场主面临的另一难就是保险难，虽然当前我省家庭农场农业保险的覆盖面不小，但存在一些问题：保险额度偏低，尤其是大田赔偿的额度普遍不高，赔偿金额不能弥补成本的损失；农业保险险种单一，不能应保尽保；理赔手续繁杂、周期长，理赔款不能及时到位等问题。

（六）农业社会化服务缺失

美国、荷兰、德国等一些家庭农场成熟的国家，社会化服务体系的建设都很完备。这表明，建立完善、便捷、高效的农业社会化服务体系是促进家庭农场发展的强力支撑。近年来我国农业社会化服务体系在不断建设完善，但还远远不能满足家庭农场发展的需要。基础性生产设施不足，水、电、路、渠建设滞后。生产性服务，如病虫害防治、新品种新技术、植保等家庭农场本身无法解决需要社会化提供，而社会化供给不足。公益性服务也明显缺位，农技推广和动植物疫病防控，土地流转服务和纠纷仲裁机制等还不健全。

（七）农场主年龄偏大，受教育程度不高

调查显示，吉林省家庭农场主绝大多数为多年从事农业生产的种田能手及农村“能人”，实际经验较强，但多数年龄偏大，受教育程度普遍不高，绝大多数都是初中及以下学历，中专及以上学历在5%左右。由于受教育水平的限制，大多数农场主传统的农业生产方式虽说驾轻就熟但也根深缔固，对新品种、新技术和新的经营管理理念认识和了解不足。一些农场主对信息采集、风险抵御、市场研判等能力非常有限，对农场的发展缺乏长远的规划。

三、吉林省家庭农场发展的对策建议

（一）土地政策需要大胆破题，为家庭农场解决“用地”问题

总体上农民进城落户的意愿不高，主要是因为：一是舍不得放弃耕地的承包权、宅基地的使用权和集体收益分配权；二是进城后房价和房租快速上涨，生活成本难以承受；劳动密集型传统产业逐渐撤出，工作岗位流失；优质公共服务资源又过度集中，即便有了城市户口，孩子也上不了好学校……这样看来，农民进城落户的意愿如此低迷，国家新型城镇化规划和“十三五”规划纲要提出的“1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的目标任务实现，恐怕难度不小。农业人口不能转移出去，农村土地的适度集中经营、农场主获得稳固的长期的土地经营权就有很大的困难，势必影响长远规划的实施和家庭农场的健康发展。

有些农民不愿意成为市民，背后的缘由仍有现行制度性的掣肘，改革土地制度和户籍制度是关键。根据吉林省目前农民在城市里落户的规定，中小城市和小城镇没有门槛限制，但农民不愿意去，而如长春市、吉林市等这样的大城市农民愿意来（调查显示50%以上的农民愿意进大城市），但由于设置了较高的门槛农民又进不去。如果尝试在某大城市先行试点，降低落户的门槛，允许那些在大城市工作时间长的，有较稳定工作的，就业能力强的那些农民工依据意愿落户，如没有出现预想的失控态势，可进一步推行。

对不愿意进城落户的农民，我们恐怕要在土地制度上做做文章了，农村土地测量、登记、确权颁证要马上开展，用透明、公开、公正可执行的土地制度设计来保障农民进城后的“三权”，解决他们的后顾之忧。可考虑建立城乡一体化的产权交易平台，农民能将耕地及宅基地及其他资产变现，将死资产盘活，为什么还要设制度障碍围堵他们进城呢？如果土地（土地使用权）能卖个好价钱，用这笔钱在城市能买到一处满意的房产，为什么不能改革现有的土地制度呢？试想，如果能把阻碍农民工进城的通道打开，欢欢喜喜的进城落户，家庭农场主的困扰就迎刃而解了。

（二）加强金融扶持政策创新，为家庭农场解决“资金”问题

家庭农场要符合适度规模经营的要求，对农机和资金的需求巨大，这都需要政策在补贴、信贷等方面的扶持。要发挥财政资金的引领作用，完善土地流转的补贴制度，将流向家庭农场的土地作为重点补贴对象，化解土地租金增长过快给农场主的压力。政府财政要重点投放于家庭农场发展的道路、农田灌溉系统、标准晒场的农业基础设施建设，解决家庭农场生产、加工、晾晒、储藏的困难。探索用基础设施预期收益、大宗农产品订单、大型农机具、国家地方对农业的补助及土地的预期收益等为抵押和质押的办法。建议政府责成有关金融机构对家庭农场进行低息甚至免息贷款，对金融机构的损失由政府买单。减免家庭农场生产经营活动的相关税收，家庭农场与合作社享受同等待遇。

（三）加快农业社会化服务体系建设，为家庭农场解决“服务”滞后问题

针对我省农业社会化服务体系建设滞后问题，政府要出台相应的政策，努力提高农业社会化服务的水平，为家庭农场的农业生产活动提供优质产前、产中、产后服务。县乡农业部门要通过电视台、办农民报、微信等形式，把家庭农场所需的农业生产信息及时传递给农场主，使农场主及时掌握相关的政策及农资及农产品的供求变化及价格波动趋势等信息。也可考虑，由政府牵头，成立农业社会化服务机构，充分利用省内农业高校，职校和农业科研院所的资源，为家庭农场提供技术上的服务。社会化服务体系建设方面也可参考借鉴农业较发达国家的经验，如美国的农业社会化服务体系主要有公共服务体系、 合作服务体系、私人服务体系三部分，在农业科技研发与推广、政策信息服务、农产品加工、农业信贷、产品营销等方面提供丰富、细致的服务。荷兰的农业行业协会和农产品协会促进了家庭农场的联合，有助于加强家庭农场主的政治地位和社会地位，维护家庭农场主的合法权益。

（四）尽快出台相关政策，为家庭农场解决“身份”问题

在国家层面还没有关于家庭农场有关法律政策的情况下，我省要尽快研究制定符合我省省情的家庭农场的有关法规政策。制定《吉林省家庭农场认定和管理条例》，对目前一些模糊问题如家庭农场的认定标准、农场主的法律地位、经营者资格、经营范围、登记备案、设施建设及准入和退出机制等给出明确的规定，使家庭农场管理逐步规范。

（五）创新培训方式，为家庭农场主解决“能力”问题

虽然家庭农场发展迅速，但仍难掩其背后的尴尬。目前家庭农场最大问题是如何让农民成为职业农民，提升农业从业能力并学会经营。重视农业教育和建立培训制度，提高农场主的专业素质和科技文化水平，培养高素质的农业劳动力，是家庭农场形成及发展的重要推进器。面对当前农场主普遍文化程度不高的现实，可通过以下措施加以改善：一是政府有关部门与农业院校合作，有计划，分批次地对农民进行生产、经营和管理方面的培训，设计精准的培训内容，农场主缺什么补什么，想学什么教什么，培训内容要解渴，见实效。农业院校适当扩大涉农专业学生的招生规模，以培养更多农业高级专门人才，增加专门培养家庭农场主和农业经理人的特色专业，培养受过系统高等教育的职业农民和高素质的农场主，这会带动农场经营资格和农场主岗位要求的整体提升。二是校场合作，农业院校将家庭农场作为实习基地，配备专业教师带队指导。可推行一村一校模式，把培训课堂搬到田间圈舍，建构形式多样的农民田间学校。在提升农民种植、养殖、经营管理水平的同时，农场主也为大学生提供成为农业学徒和进行农业实习的机会，助推涉农专业大学生实际农业从业能力的培养。四是政府用政策引导大中专毕业生回乡创业，扎根农村，成为职业农民。针对目前从农村出来读书的农民子弟不情愿再回农村的现实，各级政府需要认真的做一篇大文章，如何能把学农的大中专毕业生吸引回家乡，这是培养职业农民，解决未来农村地谁来种的大事。

综上，发展家庭农场虽然是一件大好事，也是未来农业发展的大趋势。但家庭农场的发展不可拔苗助长，更不可用行政手段强拉硬拽催生家庭农场的数量，要因地制宜顺其自然，其先决条件应是那些非农就业机会高、农民市民化速度快、城镇化比率高的地区才更有条件搞家庭农场，也只有那些得到高质量培训的职业农民，才能真正搞活、搞好家庭农场。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中国社会科学院农村发展研究所，国家统计局农村社会经济调查司.中国农村经济形势分析与预测（2014-2015）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2015.

〔2〕刘树江.发展家庭农场应顺其自然聚焦——访中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田〔J〕.地球，2013，（05）：47-49.

〔3〕张保军，张宏彦，张红萍.家庭农场发展制约因素及对策研究〔J〕.开发研究，2016，（01）：124-128.

〔4〕杜志雄，肖卫东.家庭农场发展的实际状态与政策支持：观照国际经验〔J〕.改革，2014，（06）：39-51.

〔责任编辑：孙玉婷〕