产业园区规划跟踪评价公众参与实践探讨

廖嘉玲，贾瑜玲，高燕，肖琳川，黄迪

(1.四川省环境工程评估中心，四川成都　610000；2.信息产业电子第十一设计研究院科技工程股份有限公司，四川成都　610000)



产业园区规划跟踪评价公众参与实践探讨

廖嘉玲1，贾瑜玲1，高燕2，肖琳川2，黄迪2

(1.四川省环境工程评估中心，四川成都610000；2.信息产业电子第十一设计研究院科技工程股份有限公司，四川成都610000)

摘要：在对现有产业园区规划跟踪评价公众参与的法律依据、意义、现存问题等进行分析的基础上，以四川双流经济开发区环境影响跟踪评价公众参与调查为例，从公众参与介入的时段、调查形式和受调查对象等方面进行了创新，进一步探索和验证了规划跟踪评价公众参与的作用及意义，并提出了提高规划跟踪评价公众参与有效性的建议。

关键词：规划环境影响跟踪评价；公众参与；四川双流经济开发区

近年来，随着产业园区日益成熟，规划实施后的问题开始暴露，产业园区规划跟踪环评(以下简称跟踪评价)逐渐受到重视。《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》明确提出，“实施五年以上的产业园区规划，规划编制部门应组织开展环境影响的跟踪评价”。尽管如此，相比规划初期开展的环评，跟踪评价仍相对滞后，尚处于起步阶段[1]。

公众参与目前已是环评中的重要环节，《规划环境影响评价条例》中明确提出，“规划环境影响的跟踪评价应当包括公众对规划实施所产生的环境影响的意见”。但是鉴于目前规划环境影响跟踪评价的初期性，其公众参与的方式、方法、时机、对象等尚处于探索阶段[2]。本文在四川双流经济开发区开展规划跟踪评价期间，针对产业园区自身特点进行公众参与调查研究，旨在实践并探索公众参与在产业园区规划实施过程中的作用，同时为公众参与在产业园区规划跟踪评价中的进一步应用提供参考。

1跟踪评价公众参与特点

1.1对象选择性

目前我国并未对跟踪评价公众参与的具体对象作出明文规定，环保部《建设项目环境影响评价公众参与办法(征求意见稿)》中提出，“公众参与对象是建设项目环境影响评价范围内的有关团体和个人”。参照此界定，考虑到产业园区规划跟踪评价是对园区实施后的效果及环境影响进行跟踪评价，公众参与对象应选择评价范围内的有关团体和个人，可以包括相关企业、周边群众等，同时适当扩大调查范围，可将相关政府部门、专家、人大代表等纳入调查对象。

1.2全程参与性

建设项目环评和规划环评公众参与程序通常为2次，分别在建设单位委托环评时和报告基本完成时进行。而《建设项目环境影响评价公众参与办法(征求意见稿)》将建设项目环评公众参与的程序调整为“2+N”次，即初稿形成时和报告编制完成时必须公示，N是可选项，为开展不同项目所需的深度公众参与。

考虑到跟踪评价的对象是已经实施多年的产业园区，公众有实际评判依据和感官感受，本次跟踪评价公众参与定为3次，分别为前期资料收集阶段、初稿形成时和报告编制完成时。在资料收集阶段，公众可根据自身感受给出大量有效建议，起到提纲挈领的作用；在报告形成雏形时，邀请有关专家及代表等专业人士，通过召开论证会、座谈会等方式，对报告内容提出建议，匡救弥缝；在报告编制完成时，再次征求公众意见，查漏补缺。

1.3内容针对性

常规的公众参与调查采用调查问卷+网上公示形式，存在问题设计千篇一律、调查范围人为选择等弊病，均可能会对调查结果有所影响[3]。而产业园区运行多年，跟踪评价在做好大量基础资料收集后，必然会发现园区本身特有的问题，在此基础上进行公众参与调查，不论是问卷调查的问题设计还是座谈会等形式的交流，均将更具针对性，反馈的内容也将更有意义。

2跟踪评价公众参与实践

以四川双流经济开发区(以下简称经开区)环境影响跟踪评价公众参与为例，通过分析总结跟踪评价公众参与的特殊性，探讨提高其有效性的方法。

2.1公众参与时机

本次跟踪评价将传统的2次公示调整为3次，从前期的踏勘现场、收集基础环境信息、制定跟踪评价方案，到中期通过信息反馈形成评价结论，再到后期的环保监督，公众参与工作贯穿全程。

2.2公众参与形式及对象

通过采取专家咨询、网上公示、社会团体咨询、问卷调查、召开座谈会等多种形式分阶段开展公众参与调查，具体参与形式及涉及的参与对象如图1所示。

(1)网上公示。为征求更广泛公众意见，先后在四川省环境工程评估中心网站、双流县政府门户网站、西南航空港经济开发区网站对经开区的规划发展及跟踪评价情况进行网上公示。

(2)问卷调查。于跟踪评价开展的前后期分别针对经开区周边的政府部门、企业单位以及个体群众进行分类问卷调查。在设计调查问卷时，针对各调查对象所处领域的共同点、矛盾点及关注点进行分类问

图1　经开区规划跟踪评价公众参与方案构成图Fig.1　Public participation scheme for follow-up environmental impact assessment of economic development zone

题设计，引导参与者表达各自观点。

(3)召开座谈会。考虑到不同公众对开发区的关注角度不同，以及前期问卷调查的结果，中期阶段邀请专家、政府部门、街道办、企业、周边居民等召开座谈会，将各方利益诉求于同一平台进行表达，实现信息沟通、平等对话，为环保主管部门决策提供参考意见。

各阶段公众参与的调查内容如表1所示。

表1　经开区规划跟踪评价各阶段公众参与的调查内容Table 1　Investigation content of public participation at different stages for follow-up environmental impact assessment of economic development zone

2.3公众参与成果

本次公众参与覆盖了跟踪评价的全过程，在传统典型方式的基础上，结合经开区的自身特点进行了创新，丰富了公众参与的调查内容，更具深度和广度。调查结果显示接受调查的各领域公众对园区发展的关注点不尽相同，具体分析如下：

(1)对开发区现存环境问题看法：企业对于直接影响到自身的问题，如固废去向等问题更为关注，但是产业布局混乱、环保设施、大气及地表水质等问题，关注度明显不及单位和公众。

(2)对开发区环境制约因素看法：政府部门认为开发区最大的制约因素为受纳水体容量有限，企业认为最大的制约因素为污水厂及管网建设滞后，公众认为制约因素为受纳水体容量有限以及场镇距离开发区较近。可见，政府部门站在较宏观的角度关注整个环境容量，而企业则较关注与自身发展相关的配套设施建设，公众的关注点则更多放在身处的环境质量。

(3)对经开区形成循环经济产业链的态度：赞成率表现为事业单位>企业>个人，原因可能为事业单位及园区内企业较周边的民众能更直接地体验到形成循环经济产业链对园区发展带来的益处。

综合调查显示，不同背景的调查对象对经开区发展态度存在差异：政府部门、事业单位的角度更为宏观，更关注开发区整体规划的实施、规划区开发建设过程中的政府总投入与产出情况、税收情况，对整体经济的影响以及园区产业链的形成及产业布局等；企业单位关注重点为企业自身的发展，包括与企业发展相关的配套基础设施的建设、开发区的治安稳定以及环保投入与产出情况；个体群众则更关注拆迁安置补偿、对个人生活水平的影响、居住环境状况的改变以及个人收入的变化。由上述调查结果可知，本次公众参与可让公众更好地了解经开区规划实施情况，通过对不同领域调查对象有针对性地进行调查，同时召集各方公众进行座谈，实现信息沟通、平等对话，有利于降低经开区后续建设的社会压力及社会成本。

3提高跟踪评价公众参与有效性的建议

3.1增加形式多样性

目前规划环评跟踪评价公众参与的方式多采取网上公示+问卷调查，形式较单一，涉及的公众范围相对较小[2]。本次采取了专家咨询会、网上公示、问卷调查、社会团体咨询、召开座谈会等多种形式，通过收集各领域对产业园区发展的意见和建议，使公众参与结论更加公正客观。另外，随着网络普及范围日趋广泛，还可考虑采用短信、微信、QQ投票等更为经济便捷的网络参与方式，增强公众参与的多样性。

3.2强化内容针对性

跟踪评价公众参与调查内容应包括向公众征求对已实施规划的意见，对未实施规划的建议，同时咨询各领域公众的关注点，分别站在各领域的角度设计公众参与的调查内容，有针对性地收集各方观点。

从实践来看，普通群众了解自己所生活环境周围的实际情况，更关注自己生活受影响的程度，设计的调查内容应是与生活息息相关的问题，可以基本了解目前产业园区存在的主要环境问题；对于政府部门，应站在管理、决策、服务和实施规划的层次，他们对于规划的内容是否合理可行将会有比较实际可行的意见和建议，同时也更了解当地情况，对了解当地林业、交通、环保、水务等方面的情况具有较大帮助；对于企业单位，要避免规划的实施对其带来不利影响，让其有机会提出意见和建议，因此调查内容要从全局、宏观的层次来考虑，多关注园区配套基础设施建设、环保投入产出，将会收到有意义的反馈[4]。

3.3正确定位行政单位

从一些规划跟踪评价公众参与开展情况来看，以往的公众参与对象大多仅包含受规划实施影响的个体群众，将行政单位纳入公众参与对象的较少。国外均将与规划实施有关的行政机关明确纳入到公众参与主体的范围内，而我国对此并没有详细规定[5]。作为行政机关，在某些规划的实施过程中并不完全担任决策者的角色，也或多或少受规划实施的影响。本次研究表明，行政单位从自身角度出发提出的意见有别于个体群众及经开区企业单位，对规划的制定及后续实施具有重要的参考作用。因此，规划跟踪评价公众参与进行过程中，应该正确定位行政单位的角色。

3.4提升编制机构水平

在跟踪评价公众参与过程中，编制机构充当了公众与环保主管部门的沟通桥梁，如何协调好二者关系，实现双向有效沟通，需要编制单位秉承“公开、公平、公正”的责任心。建议增加对实施跟踪评价公众参与人员的培训，正确定位其角色，真正发挥公众参与作用，充分保障公众的知情权、参与权和监督权，提高跟踪评价公众参与的水平和有效性。

4结语

规划环评跟踪评价不同于项目或规划前期的环评，其公众参与兼具传统特点及自身的独立性。目前，涉及规划跟踪评价公众参与的相关研究甚少，并且国家针对规划环评公众参与颁布的相关文件较少。通过正确定位各类参与者的角色，增加公众参与形式的多样性，同时有针对性地设计调查内容，可极大程度地提高规划跟踪评价公众参与的有效性。

参考文献(References)：

[1]周影烈, 郭苑. 规划环境影响跟踪评价初探[J]. 环境污染与防治, 2009, 31(6): 84- 88.

[2]朱谦. 城市规划环评中公众意见的表达途径——以厦门市海沧南部地区规划环评公众参与座谈会为例[J]. 城市规划, 2012, 36(6): 17- 21.

[3]侯可斌, 骆宵, 李楠, 等. 环评公众参与信息公开方式调查研究[J]. 2015, 37(5): 33- 36.

[4]凌虹. 规划环境影响评价中公众参与有效性的探讨[J]. 江苏环境科技, 2004, 17(4): 32- 34.

[5]林钰哲. 公众参与环境影响评价制度研究[D]. 沈阳: 辽宁大学, 2013.

收稿日期：2016-03-11

作者简介：廖嘉玲(1982—)，女，四川成都人，高级工程师，硕士，主要研究方向为环境影响评价、技术评估，E-mail：13608275@qq.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.009

中图分类号：X820.3

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)04-0033-03

Practical Discussion on Public Participation for Follow-up Environmental Impact Assessment of Industrial Park Planning

LIAO Jia-ling1, JIA Yu-ling1, GAO Yan2, XIAO Lin-chuan2, HUANG Di2

(1.Sichuan Municipal Appraisal Center for Environmental Impact Assessment, Chengdu 610000, China; 2.The IT Electronics Eleventh Design &Research Institute Scientific and Technological Engineering Corporation Limited, Chengdu 610000, China)

Abstract:Based on the analysis on the legal basis, significance, and existing problems of public participation for follow-up environmental impact assessment of existing industrial park planning, this paper investigated the public participation work for follow-up environmental impact assessment of Shuangliu Economic Development Zone in Sichuan, innovated in the stage of public participation, survey methods and survey subjects, and further explored and validated the role and significance of follow-up environmental impact assessment of planning. Finally, this paper put forward recommendations on improving the effectiveness of public participation for follow-up environmental impact assessment of planning.

Key words:follow-up environmental impact assessment of planning; public participation; Shuangliu Economic Development Zone in Sichuan