进一步完善县级基本财力保障机制浅析——以A省为例

●易国安 胡宗能 李忠

进一步完善县级基本财力保障机制浅析
——以A省为例

●易国安 胡宗能 李忠

县级基本财力保障是我国财政发展改革领域的重大命题。近年来，按照党中央、国务院的决策部署，财政部研究制定了一系列健全县级基本财力保障机制、缓解县乡财政困难的政策措施。经过各地区、各有关部门的共同努力，县级财政保障能力明显提高。为进一步巩固县级基本财力保障成果，推进基本公共服务均等化，笔者结合对A省2013年以来县级基本财力保障现状的核查调研情况，对当前县级基本财力保障机制实施过程中存在的问题和不足进行了分析，并提出相关政策建议。

县级基本财力保障机制收支平衡

根据党的十八届三中全会关于深化财税体制改革的要求，为进一步提高县级基本财力保障水平，实现县级政府财力与保障责任相匹配，完成县乡政府“保工资、保运转、保民生”目标，促进经济持续健康发展、社会和谐稳定。A省作为东部经济强省、发展大省，对于推动县级基本财力保障均衡化，加快县域经济发展研究具有重要意义。笔者通过座谈了解、查阅资料、现场抽核、数据比对分析等方式，了解该省2013年以来县级基本财力保障机制建设落实情况，了解全省财政运行态势，掌握全省地方财政收入增长、重大民生政策落实、预算收支平衡等情况，分析该省县级基本财力保障工作存在的问题和困难，提出健全完善中央财政县级基本财力保障机制的政策建议。

一、A省县级基本财力保障机制基本情况

A省实行“一提二奖一补”的政策，即保基本支出，提高地区间财力均等化水平，奖励保障重点支出、增强自身保障能力和引导财力下沉，构建具有该省特色的县级基本财力保障机制。经核查调研，了解到该省通过逐步完善省以下财政体制，逐步加大财力调节力度，确保县级基本财力保障资金稳定增长，从总体上以高于中央标准的省标标准实现了县乡政府“保工资、保运转、保民生”的目标，逐步提高了县级基本财力保障水平，改善了县级财力均衡度，促进了基本公共服务均等化。2013年，该省下达市县基本财力保障机制奖补资金50亿元，其中：中央46.83亿元，省级3.17亿元。2014年，该省下达市县基本财力保障机制奖补资金55亿元，其中：中央51.38亿元，省级3.62亿元。2015年，该省下达市县基本财力保障机制奖补资金60.812亿元，其中：中央52.6481亿元，省级8.1639亿元。总体来看，该省县级基本财力保障机制有以下四个方面特点。

（一）“普惠支持”与“重点帮扶”相结合

该省县级基本财力保障机制奖补资金覆盖所有市县，奖补对象为45个省管县、21个由县整建制改成的区、5个市辖农业区、13个省辖市本级（含上述区以外的市辖区）共84个市、县、区。具体是“一提二奖一补”：“一提”的补助对象为人均（按户籍总人口）一般预算财力低于全省平均水平的市县；“二奖”的对象是重点支出保障和向乡镇下倾财力工作做得好的市县；“一补”的对象，2013年是对自身努力增收缓解财政困难的市县，2014年是对分类分档调整前后社会保障等重点民生保障补助资金下降较大的困难地区，2015年是有关边境地区市县、县级财政管理绩效较好的市县、财政资金整合试点市县。

（二）采用“市县财政保障能力分类分档”方式分配奖补资金

2014年1月，该省制定《A省市县财政保障能力分类分档办法》，根据各县人均国内生产总值（GDP）、人均公共财政预算支出、人均一般预算财力、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入5个指标，分别按照10%、20%、50%、10%、10%的权重，计算确定每个县县级财政保障能力综合系数，根据综合系数将全省71个县区分成6档（6类地区）；同时将省辖市本级财政保障能力分为5档。该省将“市县财政保障能力分类分档”结果作为分配奖补资金的重要依据。

（三）实际保障标准整体高于中央标准

例如义务教育阶段残疾儿童少年教育，省级标准为5600-8000元，较中央标准高约3到5倍。农村居民最低生活保障金省级标准2824元，较中央标准（1572元）高80%。村级支出，省级标准较中央标准高1.50倍。但也存在部分“保工资、保运转”支出项目没有制定保障标准，例如在职年终奖金、公用经费支出标准等6个子项；部分民生支出项目没有制定保障标准，例如农田水利建设支出、农村饮水安全工程、政策性农业保险补贴、环保支出、廉租房公共租赁住房和棚户区改造及其他民生支出6个项目。同时，该省县级财力保障机制奖补资金执行《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》（国办发〔2013〕112号）、《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（财预〔2013〕330号）中关于保障范围的有关规定，但没有以文件的形式统一制定奖补资金的保障标准。

（四）县际之间人均财力差距整体较大、发展仍不均衡

据统计，2013年全省71个县（市、区）人均财力平均值0.97万元。其中超过平均值的县有15个，均在南部地区；低于0.50万元的县有23个。人均财力最高的县为2.96万元，最低的县为0.36万元，相差7.2倍。2014年全省71个县（市、区）人均财力平均值1.06万元。其中超过平均值的县有16个，均在南部地区；低于0.50万元的县有11个。人均财力最高的县为3.10万元，最低的县为0.40万元，相差6.75倍。2015年全省71个县（市、区）人均财力平均值1.29万元。其中超过平均值的县有16个，均在南部地区；低于0.50万元的县有4个。人均财力最高的县为3.45万元，最低的县为0.50万元，相差5.90倍。2016年全省71个县（市、区）预计人均财力平均值1.30万元。其中超过平均值的县有17个，均在南部地区；低于0.50万元的县有3个。人均财力最高的县为3.57万元，最低的县为0.45万元，相差6.93倍。由此可见，该省县级人均财力平均值在稳步增长，同时人均财力低于0.50万元标准的县数量快速减少。但是，省内县际之间人均财力差距整体较大，发展很不平衡。

2013年以来，县级财力占全省财力的比重维持在54%-58%区间，详见图1。

（单位：亿元）

图1 2013-2016年全省地方财力结构情况

二、A省县级基本财力保障机制存在的困难和问题

（一）宏观经济环境变化产生的影响逐渐凸显，县级财政收入呈现拐点趋势

A省开放程度高，经济发展受宏观环境变化的影响也更大、更直接，投资消费持续下滑，外贸外资形势严峻，部分行业产能过剩问题凸显，企业生产经营困难加大，一些领域潜在风险不容忽视。同时，随着经济增速放缓、财政收入基数较大及营改增等减税措施，该省财政收入潜在增长率下降。中央对相关税种的改革、调整及中央地方收入分配秩序的调整，也将对A省地方财力产生较大影响。从发展趋势上看，当前及今后一段时期，该省财政收入潜在增长率下降，地方财力增速趋缓。县级财力变化趋势与全省财力变化趋势基本一致，当前及今后一段时间增幅将明显趋缓。据统计，2013年全省71个县（市、区）财力4298.39亿元，2014年4857.55亿元，2014年较2013年增长13.01%；2015年5548.61亿元，较2014年增长14.23%；2016年预计数5870.43亿元，较2015年增长5.80%。

（二）收入增长趋缓与刚性支出增加矛盾日益突出，县级财力收支平衡难度加大

当前，县级财政收入增长回落的主要原因包括：一是经济增长趋缓，尤其是县区级房地产施工企业税收普遍下降，导致县级财政收入大幅下降，呈现出拐点趋势。二是2016年营改增全面推开后，由于减税因素以及地方政府征收积极性下降影响，预计部分县域财政收入增幅将进一步放缓，甚至停滞或倒退。三是省级财力增长放缓，限制了其对县域转移支付的规模，但是各县（市）的刚性支出却增长较快，如行政事业单位人员工资结构调整、养老制度并轨、省级发行政府债券置换、地方债务存量还本付息纳入预算安排等，导致县级财政预算平衡难度加大。同时，部分县域收入质量不高，可用财力相对不足。由于部分县（市）兑现以往出台的招商引资税收“先征后返”优惠政策、“引税”政策以及部分地区存在收入虚收空转现象等，造成账面财力规模较大，但实际可用财力占比相对较少。

（三）全省三个板块地区发展差距大，区域发展很不平衡

虽然该省整体属于经济发达省份，但区域发展很不平衡，分为南部、中部、北部三个板块，省里确定的12个脱贫奔小康重点县、6个扶贫开发重点片区全在北部地区，2015年，该省对市县转移性支出超过2100亿元，其中对北部欠发达地区超过1000亿元。南部、中部、北部三个板块不平衡客观上加大了该省开展县级基本财力保障的工作难度。同时，县级基本财力财政保障机制奖补资金部分补给了省辖市本级。2013-2015年，该省考虑到部分农业区和郊区财力保障水平较低，合计向省辖市本级安排县级基本财力财政保障机制奖补资金15.69亿元，由省辖市本级统筹用于市辖区基本财力保障。

（四）省以下收支划分体制有待完善，基本财力保障范围、标准有待优化

现行省以下体制规定营业税全部留成县（市），旨在促进地方服务业发展，实现财力进一步下倾，但客观上造成个别地区财政虚收没有成本，导致虚收问题难以彻底根除，少数经济薄弱县由于收入水分较大，掩盖了财政经济发展的真实状况，导致县级“三保”的实际保障能力较弱。同时，现行省以下体制未能明确省、市、县的事权划分和支出责任分担，导致部分财力比较薄弱的县级政府对“三保”中的民生建设支出范围和标准根据自身财力进行了取舍，在一定程度上影响了民生建设。

三、健全完善县级基本财力保障机制的政策建议

（一）按照“吃低保”的思路，调整完善中央财政县级基本财力保障机制框架

建立分层次的保障机制框架。中央财政按照最低保障范围和标准进行奖补；省级财政根据省级财力因素对省级保障范围和标准进行奖补；各县根据自身财力标准，可以提高本县保障范围和标准。在具体操作上，中央财政按照“吃低保”的思路，制定东、中、西区域最低保障范围和标准，建立中央财政县级基本财力保障机制。同时，健全激励约束机制，加大对县级基本财力保障机制工作开展较好地区的激励力度，引导和督促省级政府通过逐步完善省以下财政体制，加大财力调节力度，不断加强县级基本财力保障工作。

（二）中央财政县级基本财力保障机制“保民生”保障范围适度“缩围”

一是将不属于基本公共服务范畴的民生支出内容移出“三保”支出保障范围，例如：文化支出中的“博物馆、纪念馆免费开放补助”、“公共美术馆、图书馆、文化馆(站)免费开放补助”、“农村文化建设专项资金”，科学技术中的科技富民强县专项行动计划资金、科普惠农兴村专项计划资金、中央补助地方科技基础条件专项资金，应用技术研究与开发支出中部分星火计划、火炬计划和新产品计划项目等。二是将不属于县级政府基本公共服务范畴的民生支出移出“三保”支出保障范围，例如社会保障支出中“优抚对象抚恤经费、义务兵优待金”（属于中央事权和支出责任）等。

（三）调整完善中央财政县级基本财力保障机制奖补资金办法

一是应坚持最低保障的原则，而不是“对各省县级政府新增的基本财力保障需求予以补助”。二是采取“因素+系数”的预算分配方式，将指标采集分为两类：一类是基本数据指标，如各地区总人口、财政供养人口、人均公共财政预算支出、人均一般预算财力、城镇居民可支配收入、农村居民人均纯收入等指标；另一类是体现合理性的地域指标，如资源禀赋、环境特殊性、国家功能区（如粮食主产区等）等为调整系数。在执行统一标准的同时体现地域特点。

（四）推动省政府采取“减虚、降负、提补、下沉”等措施缓解县级财力困难

减虚，即严格执行预算法，坚决挤去财政收入水分，确保财政收入信息真实，以供上级准确判断、正确决策；减负，即适当清理老政策，减少新政策出台，调整完善支出标准和县级负担水平；提补，即省级以上财政部门加大一般转移支付力度和奖补力度，对县级政府提供公共服务予以支持；下沉，即从完善省以下体制的角度出发制定倾斜政策，在保证适当调控力的基础上下沉财力至县，提高县级财政自我保障能力。

（五）以“三保”为核心，探索建立对财政运行风险警示县的支出限制机制

在落实省级政府“三保”、地方债务责任主体地位的基础上，中央与省联合，借鉴对不良信用记录人、信用破产人的管制思维，对财政运行风险警示县适当限制约束其支出冲动，帮助相关县尽快脱离风险区。具体来说，一是以清单列举的形式，将“三保”事项作为财政运行风险警示县必须保障的内容，联合予以保障，清单之外原则上不应支出，确需支出应通过适当程序。二是限制财政运行风险警示县基本支出标准，以此督促县级政府主动偿债解困，取消警示后再恢复。三是日常监控和定期评估相结合，适时调整财政运行风险警示县名录。

（六）进一步完善转移支付制度，切实提高县级财政“三保”能力

积极清理整合专项转移支付项目，并加强对专项转移支付资金的分配和管理，加大对教育、医疗卫生、社会保障、节能环保、保障性住房等民生领域一般性转移支付力度，保障县级政府基本公共服务能力。同时，减少地方配套资金要求，将地方配套的总体负担控制在可承受范围之内，并区别不同地区具体情况制定不同的配套政策，切实减轻地方配套压力。

财政部.中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法[Z].2013-08-28。