省际边缘区域贫困的整体性治理途径

2016-08-07谢宝剑

行政论坛 2016年3期

关键词：省际边缘区域

◎谢宝剑

◎刘少楷

（暨南大学经济学院，广东广州510632）

省际边缘区域贫困的整体性治理途径

◎谢宝剑

◎刘少楷

（暨南大学经济学院，广东广州510632）

2016年扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。省际边缘区域基础设施薄弱、生态环境脆弱、区域封闭落后的特征使其更容易陷入区域整体性贫困状态，而在贫困治理上通常面临区域发展政策边缘化、部门政策叠加与冲突并存、区域壁垒与地方竞争并存的困境。解决这些困境应引入整体性治理分析框架，采取构建省际边缘区域贫困治理目标导向、主体结构、制度体系、跨界协作和信息平台等整体性治理途径。

省际边缘区域；精准扶贫；整体性治理

一、引言

反贫困一直是国际社会高度关注的问题，我国多年来采取各种反贫困政策措施，取得了显著的成效。改革开放以来，已经使7亿多农村贫困人口成功脱贫，成为世界上减贫人口最多的国家。但是，反贫困任务依然十分艰巨，2015年《国民经济和社会发展统计公报》显示，全国仍有5 575万农村贫困人口。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，到2020年要全面建成小康社会，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，实现贫困地区农民人均可支配收入增幅高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。2015年11月27日，在中央扶贫开发工作会议上，习近平强调：“确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”2016年两会期间，习近平反复重申：“在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众，一定要落实精准扶贫，奋力夺取全面建成小康社会决胜阶段新胜利。”区域性整体贫困是脱贫攻坚中的“硬骨头”，而区域性整体贫困地区主要集中在省际边缘，是此次脱贫工作的重点地区，这些地区的贫困问题能否顺利解决，事关全面建成小康社会，事关增进人民福祉与国家长治久安。本文立足省际边缘区域的贫困问题，引入整体性治理分析框架，理清省际边缘区域贫困存在的治理困境，试图寻找解决区域性整体贫困的途径。

二、省际边缘区域的基本特征与贫困治理困境

（一）省际边缘区域的基本特征

我国省级行政区陆地边界线共66条，总长5.2万公里，分布了849个县级行政区，由于省区版图极不规则，省会城市多数不在地理中心（很多省份也难以找到中心位置），因此，多数省际边缘地区远离省会城市，受其所依托的核心城市的辐射不足，多是贫困地区。省际边缘区域处于不同的省级行政区，由于行政区划对区域的刚性约束，造成区域经济分割明显，发展滞后。一方面，阻碍了地区间经济主体的自由竞争和生产要素的自由流动，无法形成规模经济；另一方面，增加了无形的“交易成本”，使资源无法得到最优配置。另外，受行政区行政分割的影响，省际边缘区域不能顺利接受其他省份毗邻经济中心城市的经济辐射，而且周边各省域的发展水平、发展阶段及发展战略也存在差异，辐射能量不一致，各省出于地方保护的考虑也会限制中心城市对边缘贫困地区的辐射。根据2012年公布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，我国连片特困地区主要包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区。除了滇西边境山区位于缅甸、老挝、越南等三国接壤处，其余10个地区均处于省际边缘区域。

1.基础设施薄弱。省际边缘区域所属各省在基础设施建设方面受行政区划的刚性限制和地方利益的束缚，为实现行政区内部利益最大化，通常在规划设计和资金投入上只考虑本省需求，局限于本省范围内，跨省基础设施建设难以实现。同时，省际边缘区域之间又存在竞争关系，由于缺乏有效的协调与合作机制，在基础设施建设过程中没有以区域为主体进行通盘考虑，往往互相攀比，盲目投资，甚至产生恶性竞争。如我国省际边缘区域存在的“断头路”就是典型例证。这些因素导致省际边缘区域基础设施建设停滞不前，整体落后，成为基础设施薄弱区、省际互联互通的“肠梗塞”。

2.生态环境脆弱。集中连片贫困地区大多数处于国家设定的重点生态区范围，如六盘山区处于西北草原荒漠化防治区；秦巴山区、武陵山区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、大别山区和罗霄山区都属于重要森林生态功能区；乌蒙山区和滇黔桂石漠化区属于西南石漠化防治区［1］。这些地区都面临生态系统脆弱、自然和地质灾害频发的生态危机。同时，由于省际边缘区域大多拥有丰富的自然资源，在矿产、旅游等资源开发过程中经常出现资源归属难以准确划分的问题。各省为追求短期既得利益，进行“抢夺式”“破坏式”开发，造成资源的极大浪费和生态环境的严重破坏。在生态环境保护方面，省际边缘区域所属各省互相推卸责任，不愿承担经济发展的外部效应，“以邻为壑”，这种零和博弈的结果使省际边缘区域各类资源迅速遭到破坏，生态环境更加脆弱，如湘黔渝边缘的“锰三角”地区。

3.区域封闭落后。省际边缘区域地理位置毗邻，资源环境相似，经济结构互补，文化习俗相近，本应在资金、信息、人才、技术等生产要素流通上更加迅速便捷。但是，各省以及所在行政区出于自身经济发展的考虑，都想使生产要素和资源留在本地，以促进本地经济增长，因此，往往设置行政壁垒阻碍生产要素和资源的跨省流动，使得省际边缘区域相对闭塞，生产要素流通不畅，各省之间经济活动联系不紧密。尤其是信息流通不畅，难以达成共识和统筹规划，导致各省之间往往进行相同的低水平重复建设，不但造成对土地、资金等稀缺资源的极大浪费，而且加剧了省际竞争，进一步破坏本就薄弱的信任与沟通，使省际边缘区域经济发展陷入恶性循环。

（二）省际边缘区域的贫困治理困境

相对于一般的贫困地区，省际边缘区域的贫困治理具有一些更为独特的经济、社会和体制机制因素导致“碎片化”治理困境。

1.区域发展政策边缘化。在区域发展政策上，省际边缘区域由于远离省会城市，容易被“边缘化”而成为政策“盲区”，成为各种政策难以惠及之地。省际边缘贫困区域所属各省在发展过程中，往往以“增长极”理论为导向，将有限的资源集中于各省核心城市（如省会城市），省际边缘区域往往被忽视，甚至充当“献血者”角色，将仅有的矿产资源、人力资源贡献出来，以加快核心城市的开发建设，使得省际边缘区域经济起步较晚，较为贫困。核心城市发展起来后，在市场机制作用下，进一步吸引边缘贫困地区的生产要素从这些低收益地区向高收益地区流动，导致边缘贫困地区发展陷入“贫者愈贫”的恶性循环。

2.部门政策叠加与冲突并存。纵向来看，扶贫政策面临部门分割和条块分割。在省际边缘区域扶贫开发上，不同的部门之间存在政策冲突、手段矛盾问题。如发改、扶贫、民委、农林水利和环保部门的政策相互冲突或者政策重叠的现象时有发生，缺乏顶层设计和配套的制度保障；而在科层上下级政府之间存在信息不对称问题，依靠部门权威推动的省际边缘区域贫困治理问题可能恰恰是层级之间、部门之间、地方政府之间的矛盾或者利益所在，因此，实施起来“上有政策、下有对策”。扶贫决策政出多门、权责主体过多容易导致各部门之间推诿扯皮、权责不清、重复浪费以及竞争消耗等弊端［2］。

3.区域壁垒与地方竞争并存。在横向上，受行政区划影响，行政区的地方政府作为独立的利益主体，地方意识强烈，形成区域壁垒与地方竞争并存的治理困境。省际边缘区域的资源开发、生态保护和污染治理等涉及地方利益的治理问题往往“议而不决”，特别是随着行政区参与主体的增加，达成治理共识的难度就越大，缔结协议的交易费用也增加［3］。此外，由于省际边缘区域缺乏关于资源产权、补偿标准等问题的顶层制度设计和法律依据，许多可以促进贫困地区发展的政策和项目可能被搁置，例如，流域生态补偿和利益分配问题。同时，省际边缘区域地方政府围绕扶贫政策和项目在利益上的竞争非常强烈，出现了越扶越贫、争抢贫困帽子、不以贫为耻反以贫为荣的现象，甚至为争抢有限的财政和政策资源而“攀比贫困”。地方政府将工作重心放在申请财政补贴资金、获得政策扶持上，很少考虑教育提升、产业升级、市场开拓等问题，没有立足于本地区的长远发展。贫困地区之间的竞争，成为反贫困难以医治的“毒瘤”。

三、贫困问题的整体性治理：理论与分析框架

随着西方推行以“政府再造”为核心，以分权化、市场化、私有化为工具的新公共管理理念为指引的公共管理实践产生了公共服务分散、组织结构壁垒、政府功能分解的问题，以跨界、协调和整合为核心理念的整体性治理理论应运而生。而当前彻底消灭贫困、全面建成小康社会的任务十分艰巨、紧迫，能否突破层级、部门与区域壁垒造成的职权分散、政策冲突、功能重叠、组织分割、手段矛盾与服务真空的“碎片化”贫困治理模式，实现省际边缘贫困区域“逆碎片化”治理，直接影响省际边缘区域脱贫进程。因此，把整体性治理理论运用到当前亟待解决的省际边缘区域性整体贫困问题中来，为彻底解决重点、难点区域的贫困问题，全面奔向小康社会提供新的思路与方法。

（一）整体性治理理论

整体性治理作为应对政府行政碎片化、服务分散化造成的目标不明、责任不清、效率不高、公众需求得不到及时响应的政府改革困境而兴起的一种公共行政的新范式，对于我国当前的公共行政改革具有很好的启发意义。整体性治理最早出现于英国著名学者佩里·希克斯（Perry Hicks）于1997年出版的《整体政府》一书中。佩里·希克斯认为整体性治理是对风靡20世纪90年代的新公共管理所导致的“碎片化”状态进行的反思与回应。他对“碎片化”带来的部门之间相互转嫁问题和成本、相互冲突的项目和目标、重复建设造成浪费、缺乏沟通导致干预效果不理想、各自为政等问题进行了系统分析。佩里·希克斯还指出整体性治理核心目标是解决公众最关心的问题，为社会提供更低成本、更好效果的服务。其整体性运作特征体现在三个方面：第一，可将不同层次或同一层次的治理进行整合，如将中央与地方机构之间或地方机构内部的不同部门之间进行整合；第二，可在一些功能内部进行协调，如使不同军种合作，也可在少数和许多功能之间进行协调，如健康保障和社会保障；第三，可在公共部门、政府部门、非政府部门或私人部门之间进行整合［4］。于是，整体性治理从层次、功能和部门等三个维度根据实际情况对公众关心的问题进行分析和解决，能够更好地满足公众的需要，高效解决治理难题。我国台湾学者彭锦鹏对佩里·希克斯没有详细论述的如何将整体性治理制度化问题进行了深刻剖析，指出为了实现整体性治理的制度化，需要在三个方面进行改革：（1）技术方面，运用信息技术将政府各部门网站整合为一个，实现政府资源信息共享，提高办事效率；（2）组织方面，破除传统官僚体制下设置单一职能部门所导致的“碎片化”问题，构造整合型政府组织；（3）人员方面，塑造乐于奉献、服务公众、承担责任的价值理念，构建一种具有道德感、责任感的主动性文官体系［5］。因此，整体性治理的关键理论内核可以理解为破解主体单一、组织结构分割、功能重叠与服务真空等碎片化问题，注重多元主体的参与、行政与机构边界的调整、职能权责的整合、运行机制的再造优化、无缝隙服务的优质高效、群众多元需求的有效满足等。

（二）分析框架

整体性治理运用协调和整合的方法，通过横向和纵向的协调消弭不同领域的政策冲突，整合所涉领域的相关利益主体，借助先进的信息技术为公众提供无缝隙而非分离的公共服务。政府部门间通过网络进行信息传递、共享和协同办公，为公众提供“一站式”便捷服务，既有利于打破部门界限，实现信息共享、资源互换的目标，也能够避免传统行政所导致的腐败和不作为，实现政务透明化［6］。其与省际边缘区域治理的契合性主要反映在四个方面：

1.在理念上，整体性治理的核心理念与省际边缘贫困地区的治理目标取向相一致。整体性治理的两大核心理念是整合和协调。协调主要是解决组织外部的认识问题，从而消除组织间的问题与矛盾；整合则是要求各个组织以及组织内部各部门能够从全局出发，以结果为导向达成行动上的一致［7］。省际边缘贫困地区的治理目标也要求整合和协调，一方面，在治理贫困过程中强调组织和政策上的整合共融，打破跨越组织间的界限以应对非结构化的重大问题；另一方面，贫困治理也要通过激励和诱导等行政手段，整合各组织、部门及专业机构，让他们朝着共同方向行动和努力。

2.在主旨上，整体性治理与省际边缘地区的贫困治理都以解决公众最关心的问题为政府行为的主旨，都强调在治理过程中的公共性。一方面，在提供公共服务过程中以公共性为目标引领不同利益群体、不同行政区的地方政府达成共识，建立区域可持续发展观念，打破地方政府内部与地方政府间的条块分割现状，消除各自为政的封闭思想，在降低公共服务成本的同时，实现区域共同发展；另一方面，以责任和激励机制让不同区域治理主体都朝着公共性目标行动，建设服务型政府，以完善社会管理和改善民生为出发点，不断扩大和完善公共服务体系，实现高效的政府社会管理和全面的公共服务职能。

3.在组织和部门间，将整体性治理运用到省际边缘区域的贫困治理中，对政府组织架构与形态在治理层级、治理功能和公私部门间等三个维度进行整合，围绕结果与目标，利用电子信息技术，通过建立跨部门的组织结构，克服组织内部部门主义，使政府组织中不同层级、不同部门在制定政策的过程中互相协调，各种政策建议达成共识。同时解决组织和部门间各自为政和视野狭隘的弊病，重塑社会和市场的横向关系，以此达成政府、市场、社会通力合作，运转协调的良好局面。

4.在信息共享上，整体性治理与省际边缘区域的贫困治理都依赖电子信息技术和庞大的数据资源。信息资源的共享使不同结构、不同内容、不同层次信息资源在不同的部门或组织群体间快速流动，避免大量重复低效率的统计工作，极大提高政府的行政效率，有效降低行政成本。同时还可以依靠大数据，实时掌握扶贫对象的最新动态，实现精准扶贫，还可以及时发现扶贫过程中的问题与不足，使资源能够优化配置，扶贫工作能够高效透明地进行。

四、省际边缘贫困区域整体性治理策略

综上所述，整体性治理以解决问题为导向，主要针对政府治理“碎片化”问题，遵循由“重新整合”到“整体性治理”的逻辑路径，该理论主要关注治理目标、治理结构、制度化、跨界协作与信息透明共享［8］。这些要素为解决省际边缘区域性整体贫困治理过程中贫困区之间竞争、扶贫政策“碎片化”等问题，提供了极具价值的借鉴与参考。我们拟构建的省际边缘区域贫困的整体性治理框架如图1所示。

图1 省际边缘区域贫困的整体性治理框架

（一）贫困治理的目标导向：解决区域整体性贫困

整体性治理以满足公众的需求为终极目标，其核心是解决公众最关心的问题，突出治理的目标导向。国家“十三五”规划中提出了到2020年要全面建成小康社会，彻底消灭贫困的总体目标。2016年，国务院的政府工作报告中明确提出深入推进集中连片特困地区扶贫开发，实施精准扶贫、精准脱贫。因此，在省际边缘区域贫困治理的目标导向上，首先要明确“扶持谁”的问题，精准扶贫需要以区域为目标，根据贫困区域涉及的广度突破行政区域边界，进而明确各级政府、部门的目标，把中央的扶贫政策与贫困群体的脱贫目标精准对接。

（二）贫困治理的主体结构：基于责任与协同的扶贫体系

建立治理主体的责任感与协同信任是实现整体性治理所要求的“逆碎片化”的关键。在整体性治理过程中，政府处于治理系统的主导地位，而政府的官员和工作人员是具体设计和执行扶贫政策的重要枢纽，在这些人员中间塑造出乐于奉献、服务公众、承担责任的价值理念，构建出具有道德感、责任感的主动性扶贫体系是实现高效治理的重中之重。同时，省际边缘贫困区域涉及两到多个地方政府，如何在这些地方政府之间、各政府部门之间进行整合也是十分重要的问题。整体性治理将通过治理主体三个层级的整合展开：部门内部之间、不同部门之间、各地方政府之间。由此，治理主体将实现“跨界”整合，不同行政区之间、不同职能部门之间将形成合力，共同努力彻底消除贫困。具体而言，在政策制定环节，不同行政区的地方政府之间互相协调，不同部门发挥各自专业优势，并与其他部门一起商议，合作制定出合理的扶贫政策。设立合规、公平、公正的绩效评估体系，注重精准扶贫过程与结果的结合。在审计问责环节，严格管控项目资金，招投标过程公开透明，问责过程公正公开，杜绝谎报瞒报。实现扶贫过程中的人力、物力、财力等资源的充分整合，将极大提高扶贫工作效率，改善扶贫工作效果。

（三）贫困治理的制度化：完善自上而下的制度体系

基于扶贫工作中出现的贫困区域连片，贫困人口扶持意愿多样等现实挑战［9］的国情，省际边缘区域性贫困的整体性治理如果没有被制度化，那么框架将始终是一个空中楼阁，难以彻底贯彻落实。整体性治理的制度建设是从顶层的战略设计，到中层的实施规划，直至基层的操作措施这样一个由上至下的过程。在顶层设计上，中央已经明确提出精准扶贫战略，解决“扶持谁”与“谁来扶”的问题，具体到省际边缘区域，相关省级政府需要根据中央的要求精准测算哪些区域、哪些群体是真正需要脱贫；在中层规划上，要明确扶贫主体责任机制、协调推进机制和激励奖惩机制，因此，省际边缘区域的地方政府需要加强协商，既要明晰责任，又要在扶贫开发中突破行政边界加强协作，同时要建立对区域间协作扶贫开发的激励与约束机制；在基层落实上，要制定实施好“怎么扶”的具体机制，即资源的配置、项目的实施等。

（四）贫困治理的协作体系：形成跨界资源整合机制

省际边缘区域贫困治理需要建立跨行政边界、跨政策边界、跨组织边界的跨界资源整合机制，形成合力。由于省际边缘区域资源禀赋的相似性或者互补性，首先，根据贫困区域涉及的广度突破行政区域边界整合资源。由于在资源禀赋相似或者互补的地区，进行产业扶贫开发能够更好地形成空间互动，因此，要立足资源禀赋情况，结合扶贫投入的范围和力度实现跨行政边界的整体性扶贫开发。其次，跨政策边界打好政策的组合拳。省际边缘区域的贫困治理要充分整合、衔接扶贫政策、社会保障制度、生态补偿政策、产业扶持政策、基础设施投入政策，形成政策资源汲取高地，带动区域整体发展水平的提高。此外，跨组织边界整合扶贫资源也是省际边缘区域贫困整体性治理的要求。要充分地盘活、整合政府的专项扶贫资金、财政资金的杠杆作用，同时立足资源优势整合产业与行业资金，带动社会组织、扩展社会帮扶，更要吸纳贫困地区群众的自主参与，调动他们的积极性，一起投入到扶贫攻坚中来。

（五）贫困治理的信息平台：实现共享透明和回应性

电子信息技术的发展是整体性治理理念产生的重要因素。整体性治理强调建立通过信息技术实现无缝对接，降低行政成本，及时回应和满足公众需求。而在省际边缘的连片扶贫开发区域利用电子信息技术建立统一的门户网站和数据库，首先，有利于实现自动化信息收集，同时避免大量重复低效率的统计工作，不仅将节省大量的行政成本，提高行政效率，还将使群众随时随地了解到最新政务信息，享受政府提供的服务，切实实现便民惠民；其次，对数据进行分析有助于实现精准扶贫，使扶贫工作有的放矢，还能及时对整个扶贫过程进行监督，反馈扶贫过程中的问题与不足；最后，依据大量经济社会的实时资料，政府可以对扶贫工作进行阶段性的评估，做出科学的决策，还能实时掌握外部环境的变化并及时做出相应调整，从而构建出一个高效负责、廉洁透明、快速回应的扶贫体系。

［1］邢成举，葛志军.集中连片扶贫开发：宏观状况、理论基础与现实选择——基于中国农村贫困监测及相关成果的分析与思考［J］.贵州社会科学，2013，（5）：123-128.

［2］夏相贤.整体性治理视域下贫困治理研究［J］.漯河职业技术学院学报，2015，（1）：110-111.

［3］曾凡军.府际协调低效率与整体性治理策略研究［J］.学术论坛，2013，（1）：39-43.

［4］PERRI 6 D L.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002：37-38，29.

［5］彭锦鹏.全观型治理：理论与制度化策略［J］.政治科学论丛（台湾），2005.

［6］张立荣，曾维和.当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴［J］.中国行政管理，2008，（7）：108-111.

［7］曾令发.整体型治理的行动逻辑［J］.中国行政管理，2010（1）：110-114.

［8］范逢春.农村公共服务整体性治理框架研究［J］.求索，2014，（12）：104-108.

［9］郑瑞强，王英.政府购买扶贫服务的逻辑推理与作用机制优化［J］.商业研究，2015，（6）：26-29.

（责任编辑：于健慧）

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