基本公共服务体系复杂性分析

2016-08-07谷民崇清华大学公共管理学院北京100084

行政论坛 2016年3期

◎谷民崇（清华大学公共管理学院，北京100084）

基本公共服务体系复杂性分析

◎谷民崇（清华大学公共管理学院，北京100084）

基本公共服务体系是一个复杂系统，复杂性体现在体系的外部环境、治理主体、资源配置等方面，同时这些要素之间的关系也是动态复杂的。复杂性是一种客观存在的事实，研究基本公共服务体系的复杂性就是要梳理体系内部要素之间的关系，降低复杂性结构耗损，降低复杂性不良影响，使复杂性变得可控，从而提高体系运转的效率、效果和效能，促进基本公共服务体系的良性运转。研究选取复杂系统理论作为理论基础，以环境复杂性、资源复杂性、主体复杂性为主线贯穿全文进行分析，提出驾驭复杂性的策略。

基本公共服务体系；复杂系统；驾驭

一、基本公共服务体系与复杂系统理论

（一）基本公共服务体系

国家公共服务体系“十二五”规划指出：基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体居民生存和发展基本需求的公共服务，主要包括公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障和公共文化等领域的基本公共服务［1］。《辞海》里对体系的解释：若干有关事物互相联系互相制约而构成的一个整体，所以说体系是包含、若干事务或意识组成的系统，这些系统构成有机的整体，这个整体内部间的作用机理是相互影响相互制约，而不是静止孤立的。所以，基本公共服务体系是指政府在促进基本公共服务均等化的理念下，以满足社会居民的基本公共服务需求，充分联合政府、市场和社会各界力量，为社会居民提供基本公共服务而进行的资源配置、管理与运行和绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。

（二）复杂系统理论

系统，是现实世界的普遍存在方式，任何一个事物都可以看作一个系统，整个宇宙就是一个总系统。由于不同系统的运行原理、表现特性上都有极大的不同，在基础科学层次上，一般采用贝塔朗菲的定义：系统是相互联系、相互作用的诸元素的综合体［2］。正是由于系统之间相互联系和相互作用的，系统运行过程中可呈现出简单性和复杂性的特征，复杂性可以狭义地定义为：系统由于内部元素非线性交互作用而产生的行为无序性的外在表现［3］。复杂系统理论没有统一的理论，泛指一切有关复杂性的系统理论形态，它是一组理论群，包含混沌理论、耗散结构理论、协同学理论、突变理论和超循环理论等将研究体作为一个系统来进行研究的一组理论群，总而言之就是对系统进行复杂性分析，认为复杂系统的演变过程是一个从无序到有序、从简单到复杂、有序不断提高的过程。复杂系统理论认为系统虽然具有混沌性，但是系统主体与环境是不断交互的，具有强烈的非线性，但主体在系统运行过程中具有强大的能力去适应和发展。复杂系统理论中比较具有代表性的研究是复杂适应系统（Complex Adaptive Systems，简称CAS）理论，是由美国约翰·霍兰（John Holland）教授在1994年美国圣塔菲研究所成立十周年时正式提出的，约翰·霍兰在《隐秩序——适应性造就复杂性》一书中提出七个复杂适应系统主体的特性：聚集、非线性、流和多样性等，这些在系统主体的适应性和主动性过程发挥作用，属于微观特性；宏观特性主要包括标识、内部模型和积木［4］。所以，基本公共服务复杂系统拥有集合性、动态性、环境适应性以及智能主体复杂性。

二、基本公共服务体系复杂性表现

基本公共服务体系的运行不是依靠单独的某种动力实现，而是在众多因素和力量之间相互作用、相互影响而形成的运行动力。在系统运行过程中，复杂性的产生离不开体系运行的环境、主体构成、资源复杂性等三个静态方面的影响，而体系运行是体系复杂性的主要表现载体。

（一）基本公共服务体系环境复杂性

基本公共服务体系的外部环境和内部环境基本上都是相同的，复杂的环境能帮助搜集更多的信息，但减缓了信息传递的速度，增加系统运行内外环境的不确定性［5］。中国的公共治理所面对的往往并非单一社会问题的治理，而是不得不同时面对众多问题共同治理的复杂局面［6］。系统运行的不确定性主要表现在外部环境不确定性和内部要素不确定性两个方面，基本公共服务体系外部环境主要受国家宏观政策、地方整体发展战略以及当地社会发展政策的影响，也受经济发展的影响。而当地本土文化、政府首脑执政观念、历史发展遗留问题等要素也影响外部环境，造成了基本公共服务体系外部不是一成不变的，尤其是在现阶段我国社会发展正处于全面深化改革的攻坚阶段，各项改革转型的深层次发展逐步得以展开，可以说在宏观环境上为基本公共服务体系发展营造了良好的外部环境，但是良好的外部环境并不意味着外部环境的简单化，也不意味着所有的社会资源都会向基本公共服务体系发展倾斜，为其让路促其发展，全面深化改革阶段的基本公共服务体系发展环境更加复杂。

图1 基本公共服务体系政府主体构成（以地市级为例）

（二）基本公共服务体系资源复杂性

基本公共服务资源的供给是在社会发展过程中不断扩充与完善的，随着社会发展阶段的不同，社会居民对基本公共服务资源的需求和政府的供给程度也不同。第一，基本公共服务资源需求多样性。现阶段城市社会的发展和城市所处的地域、文化环境、发展水平和居民层次等不同，社会转型时期的代际差异增加复杂性，社会居民的阶层分化比较明显，不同的经济基础、文化水平和工作单位构成了不同阶层的社会群体，他们对于基本公共服务的需求理解和需求程度是不同的。第二，基本公共服务资源供给有限性。任何一个国家和一个城市在基本公共服务体系发展中都不是尽善尽美的、可以满足所有人对基本公共服务的需求和欲望，而是与城市社会发展状况相适应的。“基本”本身就是一种有限性的体现。基本公共服务体系发展的基础性原则表现在它保障人民群众最基本的生存与发展需要，事关人民群众的生存权、健康权和受教育权等宪法规定的基本政治权利。这种基础性的表现反映了公共服务资源本身的有限性，虽然基本公共服务体系发展的完美目标不容易实现，但是这样一个目标的确定反映了社会发展坚持公平公正的理念、保障居民权利的举措。

（三）基本公共服务主体构成复杂性

政府是承担基本公共服务资源供给的主要责任者，市场和第三部门扮演辅助政府供给角色，社会居民是基本公共服务资源主要受用者，但也通过信息反馈方式对政府的资源投入效果进行反馈，也是治理的主体之一。政府作为基本公共服务体系的最重要责任主体，其自身组织结构的复杂性使得供给的政府部门变得多而复杂，而市场、第三部门和社会居民在基本公共服务治理中的复杂性相对较低。现阶段，地方基本公共服务体系建设呈现出专门化治理模式，坚持政府主管部门为主，其他涉及财政、规划和统计等部门相应的根据自身职责实施相关的管理职能。

在图1中，基本公共服务体系发展的政府主管部门罗列的是市、县（区）、乡（镇）级的政府组成部门，涉及众多部门和组织机构，体现了复杂的部门机构设置，另外市级政府的每一项职能部门在省级职能部门设定中也有相应的对应单位，基本公共服务体系运行参与部门众多。现阶段，地方尚未形成可以融合基本公共服务体系整体发展的统一领导机构和监管部门，缺乏综合性与全局性，而彼此有内在关系的领域或者行业往往被人为分割在不同的监管机构［7］。这种分散化必然使得在各个政策领地具有支出权的领导都会运用各种方式非正式地渗透进正式的预算过程，影响资金的分配，从而非正式地拥有了支出权力［8］。这种权力的分割使得基本公共服务资源的管理被分割到多重部门中，转化为主管部门、财政、发改委和工商等多部门资源博弈，专门化治理增加系统之间的割裂，也促进主体部门职能的复杂性。

（四）基本公共服务体系运行复杂性

基本公共服务体系作为一个复杂系统，在运行过程中呈现了系统复杂性的特征，系统的层次性、聚集效应等特征表明系统的复杂性实际上是体系要素之间相互联系和相互作用的，实现了从量变到质变的改变，改变了系统原有的稳定状态。第一，体系要素关联非线性。基本公共服务体系的非线性表明，体系内任意要素之间都是相互联系、相互作用的，任何要素的改变都会引起其他要素的改变，改变的程度影响受到二者之间的密切关系程度左右。由于基本公共服务体系运行过程中涉及众多环节，拥有众多要素，不同的体系层次产生不同的运行方式和运行效果，在体系的要素确定上无法确定要素的谁主谁次，孰高孰低，它们之间的关系相互影响、相互作用，形成了错综复杂的网络关系。由于现阶段的政府主导地位和政府自身的职能机构复杂性，在体系运行过程中，治理主体的利益冲突、价值观念，资源投入总量、沟通、协商机制等出现问题，增加了体系要素之间关系的复杂性，使得资源投入在体系内部消耗增加，加之环境和时间变化，系统要素的自我改变，目标不确定等因素使得资源在投入的过程中基本上不能实现对应的线性回报，都要受到来自环境和内部要素之间的影响。第二，资源流的累积复杂效应。复杂系统理论表明，系统之间的“流”可以产生乘积效应，投入一个单位量，可以换来下一个阶段的单位量产生，连续影响有关联的要素单位量产生，如此延续、扩大使得初始状态的一个单位量产生成百上千的单位量。现阶段基本公共服务体系专门化治理模式使得体系之间的信息交流较少，子体系之间是以一种碎片化和割裂化的治理模式存在的，子体系之间的信息流交互较为困难，信息流的循环效应得不到有效的实现，整体累积效应难以实现，单个体系的良性运转将不能促进整体基本公共服务体系的发展。另外，信息流的累积效应还表现在某个体系的不良效果会迅速影响其他子体系的发展，尤其是负面效果的产生会增加信息流的快速传播，而社会公众对于基本公共服务供给不力的不满往往转向政府，主观认为政府没有积极响应落实国家政策，造成了社会与政府之间不信任产生，严重影响了整体基本公共服务体系的发展，这些单个方面的资源流的累积效应使得单个方面的改变引起了整体体系状态发生变化，充分表现了体系运行过程中的复杂性。

三、基本公共服务体系复杂性的影响

在体系运行过程中，要素之间的复杂关系使得治理主体难以形成快速的预警、判断和应对能力，从而降低了体系运行的有序性，造成了体系资源配置过程中出现浪费和不均衡的现象发生，对基本公共服务体系整体运行的效率、效果和效能产生了重要的影响。

（一）复杂性影响主体行为方式

对政府主体来说，政府自身的结构复杂性产生众多的问题，政府部门之间、上下级之间等的复杂性问题不是简单地通过某种治理工具就可以解决的，主体之间结构关系的复杂性成为政府自身职能转变缓慢的重要托词，也深层次地影响主体判断能力和合作方式。单一的政府部门不可能完成整体基本公共服务的治理，需要其他部门和社会的共同合作，部门数量的增加会带来利益的竞争，变相地促使了政府职能部门的权力扩散和渗透，增加了职能部门之间的复杂性。部门利益加剧公共服务治理权力竞争，在与其他社会主体进行合作时，职能交叉加剧了主体之间的复杂关系。在系统资源投入中，受政府绩效考核的驱动力影响，会将更多的资源投入到见效快、社会反响强烈的基本公共服务项目上。而需要长期规划，短期内不能实现目标的项目会有所搁浅，维持其稳定的增长趋势，其重要性对于任期内的政府来讲是相对较弱。

（二）复杂性影响体系运行效率

复杂性基本公共服务体系在运行过程中尚未形成一定的标准和价值目标，尤其是政府主体的结构复杂性，增加了主体之间互动的复杂性和难度，影响了体系运行的效果。基本公共服务政策是体系标准的重要体现，而政策的空白会造成治理主体在运行中不按规则运行，影响了基本公共服务体系的良性运转。基本公共服务体系运行的主要推动力量是以“政府为主导，市场、社会为辅助”的主体作用力，政府作为最重要的责任者，有义务向社会居民提供保障基本生活的基本公共服务资源，而政府自身承诺和执行过程却产生矛盾，自身对体系复杂性运作的含糊认识以及自身经济性建设的偏向性，政府会突破政策执行复杂结构和模式的内在联系，阻碍执行系统的演化，从而使得原本承诺的基本公共服务体系运行的执行初衷不能如愿变成现实。基本公共服务建设是自上而下层层推动，最终落在基层政府身上，而发展经济和促进基本公共服务发展成为基层政府的博弈选择，“上有政策，下有对策”成为基层政府的主要执行策略。政府任期制度使得政府需要在短时间内实现政绩上的突破，在衡量经济系统和基本公共服务体系“投入—产出”效果的基础上做出政策性的偏差，但是政绩考核和责任又要求政府必须保证基本公共服务体系的良性运行，政府在二者之间进行博弈选择。为平衡两个系统发展，政府会综合上级政府的常规行为和本级上届政府政绩效果，采取保守的“不超上级，不落上届”的折中政策，在一定程度上保证了政府促进经济建设的资源，也相应地增加了基本公共服务体系的投入，呈现出“趋中”行为，是一种不积极的政治保守体现，影响了基本公共服务体系的运转。

（三）复杂性降低了体系运行的可控性

对于治理主体来说，简单的系统运行可以通过一定的治理工具和手段控制其发展，使其能够按照既定的轨迹完成预期的目标。基本公共服务体系的运行与所有社会居民密切相关，体系的边界难以确定，只能通过区域设置进行界定，不能对影响体系发展的所有要素的边界做出实际性的界定，环境的变化、治理主体的庞大、资源的博弈、投入产出收益、社会认可程度以及治理主体的观念等都是难以收集和评价测量的，这些复杂性引起的不确定性降低了体系运行的可控性，使得体系运行的结果与原始初衷设定出现意想不到的结果。体系在运行过程中，每一个要素的改变都会引发相近要素的改变，而系统内部要素之间的关系复杂性引发的改变不是以线性的关系存在，没有按照既定的轨迹进行。尤其是在社会系统过程中，系统要素关系不可能通过简单的线性方程公式进行界定，更多的是以社会系统语句“增加、减少、相关、同时、伴随”等模糊性词语来表达。基于这样一种现实，复杂性使得基本公共服务体系运行过程的有序性降低，增加了主体治理的难度，使得体系变得难以控制。

四、驾驭基本公共服务体系复杂性策略

复杂性只是一个提出问题的词语，而不是一个提供现成答案的词语；复杂性思想可以帮助我们迎接它，甚至驾驭它［9］。要从基本公共服务体系自身着手，厘清环境、主体结构以及资源配置过程中的关系，分析要素变量之间的关系，减少复杂性对体系发展的不良影响，实现基本公共服务体系的良性运转。

（一）控制“流”输入：增强治理主体环境适应性

系统的发展会有两个不同的朝向，系统的走向主要受到系统本身对于外界环境的刺激反应以及系统内部结构相互作用力的反应，基本公共服务体系的外部环境是不断变化的，要保证系统的良性运转，一个重要的作为就是要通过制度环境、政治环境和经济环境等外部环境营造，使信息“流”能够在输入的过程中保持有序的演进，与内部系统主体形成相互均衡的作用力，增强治理主体适应环境复杂性的能力，形成促进体系良性运转的动力。对系统发展产生积极作用的正向制度是环境的积极营造，可以促进系统的快速发展。坚持公正性是基本公共服务体系发展的基本出发点，要最大限度地回应社会居民的基本公共服务需求，要不断矫正治理主体利益追逐行为的膨胀，在有效的竞争激励下，基本公共服务主体通过有限理性的学习与衡量判断，不断调整自身与制度规范的关系，促进改革，减少负向信息流，治理主体尤其是政府主体必须持续地学习，不断地变革，应对社会环境变动剧烈动荡。

（二）多元多层治理：促进主体结构优化

复杂系统理论表明系统本身具有自我演化的动力基础，所以在内部结构调整的过程中，首先要遵循系统自身演化动力的发展规律，再通过网络治理模式促进系统内部治理主体间结构优化，促进基本公共服务体系发展。内部要素之间存在一种潜在的相互影响作用力，会通过自我修正的方式对外界环境的输入进行反馈，朝着对体系有利的方向发展。系统内部之间自我调整优化形成的动力也促进了系统的发展，而不能把系统简单地看作由物质资源相叠加的简单系统。要建立“多对多”网络治理模式，实现治理主体的地位平等性，通过主体之间多元多层次的交互，提高治理主体之间交互的效率，规范政府行为边界，使政府行为和公务人员行为受到边界约束，促进基层民主建设，提高社会居民参与治理质量。对于重大的基本公共服务体系发展决策，主体之间需要通过合作的方式进行协商，通过会议、调研、听证、公开征求意见和信息反馈等多种形式进行公共服务建设前提论证，使得充分发挥各自主体的建议和反对意见，将全社会利益最大化作为最终判断标准，也要避免主体利益集团形成，要转换唯GDP论的考核方式，形成新的发展指数，如人类发展指数和居民幸福指数等。

（三）资源整合：促进体系资源配置优化

基本公共服务体系结构设定、主体地位提升都是为了提高公共服务资源配置有效性，也就是如何通过系统内部结构之间的影响，减少复杂性影响，实现资源配置的有效性，开展纵向、横向的资源整合是实现体系资源配置优化的重要途径。第一，促进横向资源整合。成立基本公共服务联合委员会，建立公共服务管理资源共享平台，形成相通的联合机制，各有关主体及时通过共享平台公布反馈资源整合中存在的隐患现象和未来注意事项，减少公共服务资源交叉盲点。促进部分公共服务项目在地方全领域范围统筹，打破传统的公共服务资源区域限制，建立“一对一”或者“多对一”模式，促进区域均衡。第二，加速纵向资源流动。促进基本公共服务资源向基层流动，缓解上层基本公共服务的压力，在基层社区平台，通过社区自治的不断完善提高公共服务质量水平；着重加强高端、顶端、尖端、智能化的基本公共服务基层辐射能力和辐射范围的构建，尤其是要通过资源整合的方式，推进基层资源和上层资源的有效流动，保证基层基本公共服务资源在管理模式、管理思维、人才资源和物质资源等方面与城市实现互通。

五、结论

将复杂性用于基本公共服务体系发展研究中，只是通过一种复杂性研究的思想贯穿体系研究中，从无序中发现有序，从复杂中寻求简单。基本公共服务体系的整体行为不是各部分简单相加，体系整体充满了复杂性，复杂性是不可能完全消除的，一切妄图全面洞开其机理和法则的尝试，可能都是徒劳的［10］。在整个基本公共服务体系分析中，我们始终围绕一条主线，就是复杂性伴随着体系运行，作为体系必然存在结构耗损，对体系的运行造成一定的影响。复杂性是不可能消除的，只能通过一定的手段驾驭体系的复杂性，减少其不良影响，从而提高基本公共服务体系的运行效率。

［1］国务院《关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》（国发〔2012〕29号）［EB/OL］.（2012-07-20）［2015-11-20］.http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20content.2187242.htm.

［2］苗东升.系统科学精要［M］.北京:中国人民大学出版社，1998：26.

［3］吴振宇.从复杂系统论角度探析现代企业战略选择［D］.桂林：广西师范大学，2008：3.

［4］约翰·H.霍兰.隐秩序——适应性造就复杂性［M］.周晓牧，韩晖，译.上海:上海科技教育出版社，2000：10-37.

［5］吕鸿江，刘洪，陈开成.转型背景下组织复杂性与组织效能的关系:环境不确定性的影响［M］//第三届（2008）中国管理学年会——创业与中小企业管理分会场论文集.2008：210-225.

［6］李宜钊,孔德斌.公共治理的复杂性转向［J］.南京农业大学学报：社会科学版，2015，（3）：110-115.

［7］邹晓东.从公共服务的政府垄断到多元化供给［D］.上海：复旦大学，2007:82.

［8］马骏，侯一麟.中国省级预算中的非正式制度：一个交易费用理论框架［J］.经济研究，2004，（10）：16-17.

［9］莫兰.复杂思想:自觉的科学［M］.陈一壮，译.北京：北京大学出版社，2001:184-185.

［10］吴福平.动态复杂自反馈系统预警系数与黄金分割律［J］.浙江社会科学，2012，（3）：89-97.

（责任编辑：朱永良）

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