京津冀区域大气污染治理中的信息沟通机制研究——开放系统理论的视角

◎赵新峰

◎王小超

（首都师范大学管理学院，北京100089）

京津冀区域大气污染治理中的信息沟通机制研究
——开放系统理论的视角

◎赵新峰

◎王小超

（首都师范大学管理学院，北京100089）

专题主持人：赵新峰（首都师范大学管理学院教授，博士后合作导师）

专题导语：低碳发展与环境治理是实现中国经济由高能耗、高污染的粗放型发展向低能耗、低污染的集约型发展转变的必由之路，是中国经济社会发展的重要战略方向之一。国内外的实践经验表明，低碳发展战略的顺利推进，环境友好型治理方略的达成，需要充分激发政府、市场、社会多元主体的积极性和创造性，需要区域间政府的协作，需要地方政府因地制宜的创新探索。本专题的三篇文章围绕以上议题展开讨论：赵新峰、王小超基于开放系统理论的视角，探讨在京津冀大气污染治理的过程中，如何通过完善信息沟通机制来推进多元主体的协同治理进程；杨立华、张柳深入探究如何协调多元行动者、构建高效的大气污染协同治理模式，为优化和改进我国大气污染协同治理提供决策参考；赵晨、高中华从经济发展、社会支撑、自然环境、低碳能耗、低碳排放和低碳技术等六个方面对保定市的低碳发展状况进行评价，构建了城市低碳发展评价指标体系，并针对评价结果提出政策建议。

在京津冀大气污染治理的过程中，如何通过完善信息沟通机制来推进多元主体的协同治理进程，是摆在区域政府面前的一项迫切任务。信息沟通机制的完善在实践中遇到多种障碍因素，借鉴开放系统理论的研究视角，多元主体信息沟通机制的完善可以从政府间、政府与公众的关系两个方面加以推进。政府间信息沟通机制的完善有赖于健全的信息沟通制度规范体系、网络型的信息沟通体制、完善的责任机制和有效的激励机制；而政府与公众之间信息沟通机制的顺畅，则取决于信息沟通主体沟通能力的提升、畅通的多中心信息传播渠道、完善的规则体系和监管体系等。

京津冀；区域政府；大气污染治理；协同治理；信息沟通

一、问题的提出

京津冀区域是我国大气污染最为严重的地区，根据环境保护部发布的2014—2015年的统计数据，在全国主要城市空气质量最差排名前10位中，2014年京津冀区域占8个，2015年京津冀区域占7个；2015年京津冀区域13个主要城市空气质量平均达标天数比例仅为52.4%。面对京津冀区域大气污染的严峻形势，多元主体的协同共治是解决问题的根本出路，而多元主体协同共治局面的形成需要通过主体间有效的信息沟通来实现。有效的信息沟通有助于区域政府间大气治理行动的协调推进，形成全方位、多层次、宽领域的联动机制，有助于提高公众参与大气治理的积极性，形成社会共治的良好局面。然而，当前在区域大气治理领域中仍普遍存在信息沟通低效的现象，如何完善区域大气污染治理中的信息沟通机制，是我们必须面对和解决的重要问题。

二、研究框架设计

开放系统理论是在一般系统理论的基础上提出的一种管理理论。卡斯特和罗森茨韦克结合这一理论重新审视研究“组织”，并指出“组织可以被看作是一个开放系统，它与环境相互作用”［1］。这就使得我们在研究组织系统时，既要重视组织系统内部各部分的关系，也要重视组织系统与外部环境的关系。在京津冀大气污染治理的实践层面，加强区域政府间的合作，推进政府与公民个人、企业、非营利组织等主体的协同合作是区域大气治理的必然选择。在京津冀区域大气污染治理的开放系统中，应首先做好区域间政府内部的信息沟通，其次要处理好政府与公众的外部信息沟通。本研究从两个方向提出完善京津冀大气治理中的信息沟通机制的路径，见图1。在京津冀区域政府间，依据制度—体制—机制的分析框架，从制度规范、沟通体制、保障机制等三个层面分析政府间信息沟通中存在的障碍因素，并提出相应的对策建议；在政府与公众的沟通方面，依据信息沟通的主体、渠道和秩序等要素，从提高信息沟通主体的沟通能力、畅通信息沟通的渠道、营造良好的信息沟通秩序等三个方面分析存在的障碍因素，并提出相应的对策措施。

图1

三、京津冀区域大气污染治理信息沟通的阻碍因素分析

（一）区域政府间信息沟通的障碍因素

1.信息沟通制度规范上的障碍。首先，法律层面规定的政府间信息共享的范围有限。在《大气污染防治法》（2016）和《环境保护法》（2015）这两部与大气污染治理联系最为紧密的法律中，对政府间信息沟通的内容涉及较少。《大气污染防治法》提出：“国务院环境保护主管部门应当组织建立国家大气污染源监测等相关信息共享机制。”《环境保护法》提出：“国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。”两部法律只提到要加强区域政府间大气监测信息的共享，而对政府间政策制定信息、执法信息等信息共享未加以规定。其次，政府间相关合作文件效力不高且数量相对较少。在美国，为了保证州级契约的法律效力，美国宪法和相关法律规定州际协定的效力优先于成员之前颁布的法规，甚至也优先于之后新制定的法规［2］。而在京津冀合作过程中，类似于《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》（2015），涉及京津冀政府间信息沟通的合作文件数量还非常之少，且效力不高，对合作文件的签订方只是一种“软约束”，如果合作约定不被遵守，也很难追究其责任。再次，京津冀尚未制定大气治理信息沟通的专门性合作文件。专项合作文件的缺失不利于从整体上推进政府间信息沟通，容易产生信息沟通的“碎片化”效应，造成沟通盲区和重复沟通。

2.信息沟通体制上的障碍。首先，京津冀以纵向信息沟通为主的组织体制不利于横向信息沟通。政府组织的信息沟通体制可分为纵向信息沟通体制、横向信息沟通体制和网络型信息沟通体制。依托于已有行政体制，京津冀大气污染治理信息在区域政府组织内部以纵向沟通为主，大量信息被局限于各级政府内部各部门中。在需要加强横向协作的治理目标中，区域政府间信息沟通成本相对较高，且信息沟通效果较差。以京津冀及周边地区大气污染防治协作小组为例，该协作小组虽然在原有信息沟通体制的基础上搭建了横向信息沟通的平台，但其不是京津冀内部信息沟通流程的必经环节，而且协作小组是非常设机构，每年只召开数次会议，信息沟通的范围和时效有限。其次，已有的电子政务信息系统建构体制不利于区域政府间横向的信息沟通，尚缺乏京津冀环境信息共享的电子政务平台。京津冀三地政府原有的电子政务信息系统是与纵向信息沟通体制相契合的，独立建设，自成一体，各自的网络架构与内容也不相同。所以，通过政府间电子政务信息系统的融合来加强横向的大气治理信息沟通存在很大的难度。

3.信息沟通保障机制上的障碍。信息沟通保障机制解决的是政府间信息沟通的动力问题。在各保障机制中，责任机制和激励机制至关重要。责任机制是通过外部的责任追究来催生政府间信息沟通的动力，而激励机制则是通过激发政府间的内在积极性来提升其信息沟通的动力。在京津冀政府间大气治理信息沟通的实践中，这两种机制都存在不同程度的问题。一是责任机制不健全。对政府间在大气治理信息沟通中所应负的具体责任，相关政策法规和政府间合作文件规定的较为模糊。《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》（2015）提出：“建立三省（市）环境信息共享平台，共享环境质量、污染排放以及污染治理技术、政策等信息。”协议对信息共享内容的规定过于宽泛，在实际执行中很难判定每个信息沟通主体是否尽到责任。二是激励机制建设不到位。埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》一书中指出，奖惩机制是公共池塘可持续使用的一项重要制度保障。奖惩机制本质上就是一种激励机制，区域政府间在加强信息沟通的合作中如果能获得合作的直接收益，那么政府间的积极性将会得到快速的提升。欧盟就非常重视国家间合作中的利益激励，通过设立欧洲区域发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业和指导保证基金、凝聚基金对内部资源配置进行调整，尽量保证利益的公平分配，缩小成员之间的发展差距以稳固合作的基础［3］。而在京津冀大气污染治理信息沟通的合作过程中，尚未出台专门的利益激励政策。

（二）政府与公众之间在信息沟通中的障碍因素

1.信息沟通主体能力上的障碍。（1）政府信息沟通能力的障碍。政府是信息沟通的重要主体，担负大气污染治理信息传播与反馈的重任，但实践中政府相关部门对信息沟通规律认识不够，既缺乏沟通的主动性，也缺乏对公众需求的分析和判断。具体表现为：一是信息发布内容不全面。在相关部门发布的信息中：专业性信息多，常识性信息少；政策性信息多，解读性信息少。天津市环境保护局网站体现得最为明显，所发布的信息只重视规范性和科学性，忽视公众的信息接受能力。二是内容更新不及时。如河北省环保厅网站“汽车尾气”版是与公众参与大气污染治理的实践联系紧密的栏目，但是在2014年一年里只更新2条信息。河北省环境监测中心站的官方网站的“环保知识”版在2014年也仅发布2条消息。北京市环境保护监测中心网站的“环保科普”栏目在近三年未更新信息。三是信息发布形式无新意。以政务微博为例，天津市环保局和河北省环保厅的官方微博只是将政策法规、执法信息、大气质量状况预测等信息简单转发到微博平台，缺乏图表、漫画、视频等较受公众欢迎的形式，所以网络的关注量并不高，信息传播的效能自然也受到限制。（2）公众信息沟通能力的障碍。《环境保护公众参与办法》（2015）提出：“环境保护主管部门应当在其职责范围内加强宣传教育工作，普及环境科学知识，增强公众的环保意识、节约意识；鼓励公众自觉践行绿色生活、绿色消费，形成低碳节约、保护环境的社会风尚。”但是囿于宣传教育的不足，公众信息沟通的能力还是处于相对较低的水平。一是公众对信息的鉴别能力低。2015年网络上流传着一些影响较大的虚假信息，如雾霾不散是因为“核雾染”、吃猪血鸭血能除霾等，由于公众对信息的鉴别能力较低，这些信息仍然在公众中得到广泛的传播。二是公众在信息沟通中被动参与多，主动参与少。2015年7月至11月，环境保护部“12369”环保举报热线受理有关天津的举报案件的数量变化较大，这一数量的大幅变化是公众被动参与的典型反应。2015年7月受理的有关天津的举报案件数量为3件，但是2015年8月天津港发生特大危险品爆炸事故，人们对大气质量的关注度骤然提升，受理案件的数量陡升至11件。而随着爆炸事件的远去，公众对大气污染的关注度也在降低，向政府部门举报的案件数量也在逐渐减少，2015年9月至11月受理的相关案件则分别降至4件、5件和3件，见图2。三是公众进行信息反馈的层次较低，缺乏对大气污染治理政策的前瞻性关注与建议。京津冀三地的环保局（厅）的网站都设立政民在线互动栏目，但公众与政府沟通的内容集中在大气治理政策咨询和大气污染违法事件，而对政府政策制定与执行的建议相对较少。

图2 环保部“12369”热线受理的天津市举报案件数量变化情况（2015年7—11月）

2.信息沟通渠道上的障碍。首先，政府与公众之间的信息沟通渠道种类偏少。已有的信息沟通渠道主要以广播电视、政府网站和微博微信等平台为主，而定期的新闻发布会、专题听证会、政府与公众代表的座谈会等信息沟通形式在京津冀大气污染治理过程中还很少采用。其次，对现有的信息沟通渠道开发利用不足。一是传统媒体的信息传播作用未得到重视。以京津冀省级电视台的栏目设置为例，电视台传播的大气污染治理信息散布在诸如新闻报道、天气预报等栏目中，缺乏专门的电视宣传栏目。二是对专业宣传网站的重视不够。如河北省环境保护宣传教育中心是环境保护的专门宣传机构，在网络上却没有开设专门独立的宣传教育网站。三是新兴媒体的利用率不高。如天津市环保局尚未开通官方微信平台，天津市环境保护宣传教育中心和河北省环境保护宣传教育中心未开通官方微博平台。

3.信息沟通秩序上的障碍。信息都是在特定的环境背景下传递的，良好的秩序是信息及时准确传递的必要条件。当前政府在与公众进行信息沟通时的信息传播环境并不十分有序。如在天津港爆炸事故后的几天时间里，网络上传播着多条有关大气有剧毒的谣言，在事发地周边居民中造成不良影响。面对“谣言爆炸”的舆论环境，国家网信办依法查处传播涉天津港火灾爆炸事故谣言的360多个网络账号和50家网站。这一典型案例凸显出信息沟通秩序中存在的诸多问题。首先，信息传播主体缺乏规则意识。谣言编造者无视互联网使用的法律法规，随意编造虚假新闻；相关涉事网站更是为了追求网络关注度而置社会责任于不顾，任意转载虚假新闻。其次，对信息传播的监管力度不够。一是互联网平台服务商对信息传播内容审核力度不够，行业自律意识差，给谣言的迅猛蔓延提供可乘之机。二是对造谣传谣者的惩戒力度不够。对于部分影响恶劣的造谣传谣者只是单纯地关闭网络账号或网站，而未对其采取行政强制措施或法律制裁措施，威慑作用有限。

四、完善京津冀区域大气治理信息沟通机制的路径选择

（一）完善区域政府间的内部信息沟通

1.健全信息沟通的制度规范体系。信息沟通机制的建立应当以制度规范为依据，发挥制度的引领作用。诺思认为，制度通过为人们提供一个稳定的结构来减少交往中的不确定性［4］。制度能够使信息沟通有章可循。国外经验表明，制度对于大气治理信息的传递发挥至关重要的作用。例如，日本在二战后为了治理严重的大气污染，制定严格的法律制度。《关于确保都民健康和安全的环境条例》（2000年）明确一系列政府信息传递措施，为全社会有效应对重污染天气等危机事件发挥积极的作用。京津冀政府间大气污染治理信息沟通可以从以下三个方面进行制度的完善：一是完善相关法律规范。拓展《大气污染防治法》（2016）和《环境保护法》（2015）等法律的内容，将区域大气治理中的污染源情况、大气污染执法、排污费征收以及环境应急监管措施等信息都纳入共享的范围。二是提高政府间合作文件的法律效力。京津冀政府间签订的涉及信息沟通的合作文件应当成为一种“硬约束”，签订合作文件的各方如不能完成约定内容，将被追究相应的责任。三是京津冀政府间尽快签订大气治理信息沟通的专项合作文件。从整体上对信息沟通的流程与内容加以规划，明确政府间的责任与分工，促进政府间信息沟通制度的有机衔接和配合。

2.建立网络型沟通体制。网络型信息沟通体制是指政府内部的纵向信息沟通和政府间的横向信息沟通都能够顺畅进行的一种信息沟通体制，它是纵向信息沟通体制和横向信息沟通体制的一种有机结合。在政府内部的纵向信息沟通已经相对完善的基础上，网络型沟通体制的建立主要是做好政府间的横向信息沟通，可从以下两方面加以推进：首先，将政府间的横向沟通纳入正式行政流程必经的一部分。京津冀三地政府对有关大气治理的重大政策决定、应急措施，大气治理执法等，应事先相互沟通，强化区域联动。其次，以信息技术的发展推动信息沟通体制的变革。现代信息技术网络在促进信息沟通方面具有方便快捷、成本低和效率高等多种优势，成为政府间大气治理信息沟通的重要渠道。要通过技术创新推动政府间电子政务信息系统的联通，通过部分领域先行试点的办法，逐步摸索政府间电子政务信息系统融合的经验，不断扩大推广范围，渐进打破政府间电子政务的“信息孤岛”。随着政府间电子政务信息系统的融合，政府间的沟通体制自然会发生相应的改变。

3.完善责任机制和激励机制。首先，完善责任机制。出台配套文件，细化有关政府间信息沟通的政策法规和合作文件对信息沟通责任的规定，明确京津冀三地政府在信息沟通的合作中各自应承担的具体职责，增强责任追究机制的可操作性，确保责任能够如实落地。其次，完善激励机制。整体性治理理论认为，如果激励、奖赏和地位与整体性运作相协调，失败是不太可能的［5］。激励机制的好坏是决定政府间信息沟通效率的关键要素。当前，京津冀政府间大气治理信息沟通主动性的发挥，从根本上要靠内在动力的激发，而不是靠压力型体制下中央政府的强力推动。完善激励机制的策略，一是要发挥物质激励的作用。中央政府层面对于在大气治理信息沟通中表现突出的政府，应给予其一定的大气治理专项资金，在直接利益的刺激下，政府间会有一定的积极回应，所以物质激励能起到一定的激励作用。二是要发挥干部人事制度的作用。对于在大气治理信息沟通中表现突出的党政领导人员，在干部提拔时优先予以考虑。党政主要领导干部对于政府的行动起着重要的导向作用，如果其积极性提高，那么其所在的地方政府的积极性也将会得到很大的带动。

（二）完善政府与公众之间的外部信息沟通

1.提高信息沟通主体的沟通能力。（1）政府要依据信息沟通规律和公众需求来采取信息沟通策略。政府与公众的信息沟通有其内在的规律性，把握规律有助于恰到好处地使用沟通策略。公众是政府的沟通对象，公众在信息沟通中的偏好是政府首先要明确的问题。一般来说，公众在对接受的信息进行选择时遵循三个原则：第一,信息能够满足自身的需求；第二,信息符合主体追求的价值观念；第三,能够实现获取信息的最经济、最省力原则［6］。基于以上这些认识，政府就大气污染治理在与公众进行沟通时，要采用以下策略：首先，在信息传播的内容上，突出实用性和生活性。政府与社会的信息沟通旨在调动公众参与大气治理的集体行动，公众的参与最终还是体现为公众在生活中的一言一行，所以，政府传播的信息贴近公众的日常生活契合大气治理的目标追求。其次，在信息传播的形式上，要适应网络时代信息传播的新特点，迎合公众的信息需求，对信息进行适度“包装”，实现信息的新颖性和实效性的统一。最后，在信息沟通的方式上，要深入实施“互联网+政务”战略，依托移动信息传播技术，降低信息沟通的时间成本和经济成本，实现政府与公众在掌上间的便捷沟通，最大限度地缓解公众的“信息饥渴”。（2）提升公众的信息消化与信息反馈能力。提升公众的信息沟通能力需要政府的有效引导。在德国，为了治理大气污染，政府倡导节能减排人人有责，长期的宣传教育使民众的环保意识与能力得到巨大提升。“他山之石，可以攻玉”。政府应重视对公众的宣传教育，通过社会普遍性宣传教育，将大气污染治理的理念内化到公众内心，提高公众的信息沟通能力，实现社会的协同参与。首先，要提升公众的信息消化能力与信息鉴别能力。要通过宣传教育，使公众掌握大气治理方面的基本常识，增强领悟大气治理信息内容的能力；提高公众对信息的识别能力，使公众掌握鉴别信息的基本技巧，不轻信来源不明的信息，不轻信无科学依据的信息，重污染天气的应急措施以政府发布的为准等。其次，要提高公众的信息反馈能力。公众的反馈是信息沟通的必要环节，有助于提升公众参与大气治理的意识，有助于帮助政府改进大气治理的政策与措施。因此，要通过教育和引导使公众善于信息反馈。一是提高公众的命运共同体意识，增强信息反馈的自觉性；二是引导公众通过正当途径合理进行信息反馈，自觉抵制虚假歪曲的信息。

2.打造畅通的多中心信息传播渠道。畅通沟通渠道必须完善多通道的信息沟通体制，形成大气污染治理信息沟通的多中心传播渠道。一是要拓展新的信息沟通渠道。逐步建立环保新闻发言人制度、专题听证制度、政府与公众间的专题座谈制度等，定期开展相应活动，及时回应社会关切。二是要进一步巩固传统媒体。传统媒体如广播、电视和报刊具有权威性强和影响力大的特点，在公众心中具有较强的可信度，这类媒体可以整合宣传报道政府大气治理的政策措施信息，提高政策措施的社会认同感，进而也为政府与社会之间的信息沟通营造宽松的社会环境。三是要完善政府网站的作用。政府主要环保部门及主要环保宣传机构要开设专门网站，拓展网站信息内容，丰富网站信息形式，增强网站的互动性与反馈性。四是要进一步发展微博、微信等新兴媒体。发挥新兴媒体信息传递快捷和互动性强的优势，打造政府与公众沟通的便捷途径；此外，还要顺应移动信息传播的新趋势，及时推出政务客户端等移动应用软件。

3.完善规则体系和监管体系。（1）完善信息沟通的规则体系。“无规矩不成方圆”，规则能够对多元主体的行为进行有效的引导，避免信息传递中出现矛盾与冲突，减少信息失真现象。因此，规则体系是信息传递的必要条件，必须尽快加以完善。一是强化信息传播主体的规则意识。在大气治理信息的传递过程中，无论是媒体还是公众，都必须牢记法律和道德的基本要求。二是完善传媒行业的发展规则。大力营造行业发展的规则文化，建立行业信用档案，消除不良媒体生存的土壤。（2）完善信息沟通的监管体系。从传媒的角度来说，要切实担当起应负的社会责任，对信息传播的内容要严加审核，杜绝转载虚假信息。从政府职能的角度来说，加强对市场经济和社会环境的监管是政府的职责所在。政府要切实担起监管职责，及时取缔非法传播媒介，排除谣言的传播源，对造谣传谣者采取一定的惩戒措施，维护良好的信息传播秩序。总之，有效的监管能够最大限度地减少信息传递中出现的失范现象，为区域大气治理信息沟通营造良好的秩序环境。

［1］弗莱蒙特·卡斯特.组织与管理系统方法与权变方法［M］.傅严，译.北京：中国社会科学出版社，2000：149.

［2］何渊.州际协定——美国的政府间协调机制［J］.国家行政学院学报，2006，（2）：88-91.

［4］道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英，译.上海：上海三联书店，1994：158.

［5］PERRI 6.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York:Palgrave,2002：122.

［6］祝小宁，白秀银.政府公信力的信息互动选择机理探究［J］.中国行政管理，2008，（8）：116-120.

（责任编辑：温美荣）

D630；X51

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1005-460X（2016）05-0019-05

2016-06-26

国家社会科学基金项目“京津冀区域大气污染治理中的整体性政策协调研究”（15BZZ040）

赵新峰（1970—），男，河北黄骅人，教授，博士后合作导师，从事公共经济与公共政策、区域公共管理研究；王小超（1990—），男，河南周口人，硕士研究生，从事区域公共管理研究。