安徽省蚌埠市新型城镇化进程发展问题研究①——以棚户区改造为例

安徽财经大学财政与公共管理学院 汪芬

安徽财经大学金融学院 唐芳芳

安徽省蚌埠市新型城镇化进程发展问题研究①
——以棚户区改造为例

安徽财经大学财政与公共管理学院 汪芬

安徽财经大学金融学院 唐芳芳

新型城镇化的进程中，棚户区改造是必不可少的环节。本文在对蚌埠市棚户区改造状况实地调研的基础上，分析了棚户区改造过程中存在的主要问题及原因所在，并对蚌埠市在新型城镇化建设中如何有效推进棚户区改造提出了相关建议，以期为推动安徽省新型城镇化建设提供经验支持。

棚户区改造 新型城镇化 蚌埠市

城镇化是社会发展中不可逾越的历史进程，也是我国现代化建设实现过程中必须完成的任务。当前，我国经济发展正在发生转变，也就是经济发展的新常态，以“中高速”、“优结构”、“新动力”、“多挑战”为特征，其最大的潜力与动力就目前而言无疑是新型城镇化[1]。目前，安徽省已进入城镇化快速发展阶段，省内各地区的城镇化速度不断加快，同时，优化了安徽省内的城镇布局体系，使城镇化成为建设美好安徽的重要动力。城市棚户区的改造则是新型城镇化进程中的大难关，同样也是大机遇[2]，即是推动新型城镇化进程的重要一环。我国棚户区问题的形成，一方面因为旧中国时已经存在棚户区，随着居民的人口数不断增加，解放后又陆续搭建新的简易房；另一方面，旧中国时期，经济建设是政府工作的重点，经济建设需要大量的资金投入，因而政府没办法也没精力帮助棚户区居民解决住房问题。故为配合居民解决住房问题，政府允许居民在棚户区搭建房屋。这虽然在一定程度上解决了部分家庭的住房困难问题，但也出现了一些私盖滥建的现象，加剧了棚户区问题解决的难度。

1　城镇化进程中棚户区改造的必要性

城镇化改革是我国社会主义发展过程中的一项重要的民生工程，城镇化有利于扩大内需，有利于社会转型发展，是一大战略机遇。在新型城镇化的进程中，棚户区的改造是必不可少的环节，是一大难关也是一个机遇。新型城镇化若要又好又快的发展，棚户区的改造必不可少。

1.1 棚户区住房状况是目前城乡中最差的

棚户区内的住房主要有三个方面的特征：(1)抵御性差，难以应对对地震、洪涝、火灾等自然灾害的发生，甚至随时都有墙塌屋陷的危险，特别是个别处于矿区塌陷区的棚户区；(2)较差的地理位置，并且房屋的结构简陋老化，其功能设施和基础设施也不完善[3]；(3)恶劣的居住环境，狭小的居住面积和环境空间，绿化率低，道路、公共活动场地等基础设施缺乏。

1.2 棚户区改造作为保障性安居建设对我国具有重要意义

把棚户区住房改造作为我国城市困难群体住房保障的重要组成部分，有利于提升城市形象，有利于改善社会民生，有利于践行科学发展，有利于构建和谐社会。近年来，蚌埠市委、市政府高度重视保障性安居工程建设工作，每年将其纳入为民必办的实事之一，加以推进[4]。同时，棚户区改造也是广大棚户区居民所热切期盼的。可以说，想要改变城市住房二元结构，就必须加快棚户区改造，这也是新型城镇化过程中所要克服的重要一关。

1.3 棚户区改造推动经济实现持续健康发展

棚户区的改造对经济的发展也有很大的作用。第一，可以带来经济新发展。第二，是促进和维护社会和谐稳定的有力保障。推进棚户区改造，会改善居民的住房条件，其公共服务水平也会提高，会涌现一些新的产业，形成新的产业基础，促进社会稳定与和谐发展。第三，给城市优化再造新机遇。棚户区改造不仅能够减小居住条件的差距，而且优化了城市总体。棚户区改造使资源浪费得到缓解，使其建设成为资源节约型的美好城市。第四，给房地产市场的发展带来新春天。实施棚户区改造，使以前被占用的土地资源解放出来，重新规划，从而得到更有效的利用。与此同时，普通商品房的供求会上升，居住环境也会优化，城市房地产的竞争力相继提升，从而房地产企业会进入新的发展阶段。

2　蚌埠市棚户区改造的现状及遇到的问题

2.1 蚌埠市棚户区现状

自2010年开始，市委、市政府把棚户区和城中村改造作为改善民生的重中之重，近年来，共完成棚户区改造项目90个、实施27个城中村整村改造，近6万人由村民变成了市民。据悉，《蚌埠市棚户区改造规划(2013—2017年)》共规划了212个棚户区和城中村，总占地6.76万亩，涉及14.5万户。从今年开始，新一轮棚户区、城中村改造将全面铺开，改造的范围较上一轮将更宽，结转项目加上今年新增的41个棚户区城中村项目，累计计划完成300万平方米改造[2]。

2.2 蚌埠市棚户区改造过程中遇到的问题

蚌埠市有关棚户区改造的相关政策和措施的实施，在棚户区改造过程中取得了显著的成果。随着棚户区改造的进行，一些问题也随之出现，通过以下几个方面来阐述蚌埠市棚户区改造过程中遇到的问题。

2.2.1 资金来源过于单一

由于棚户区改造是一项民生工程，中央政府的专项建设资金补助、各省级政府补助和各个地方政府自筹资金构成了棚户区改造的主要资金来源，加之社会上的资金，但来自社会上的资金少之又少，基本上是可以忽略不计的，这就导致了资金的来源渠道过于单一。同时，由于棚户区改造周期长，收益低，所以市场上的参与度并不高，很少有企业愿意投资该项工程[4]。但是正是由于改造周期长，又不存在收益性，可想而知，该项目的延续是仅靠政府部门的投资。

2.2.2 债权融资和股权融资比例分配不合理

目前，我国棚户区改造的资金主要来源于政府财政性资金。但政府财政收入的份额是一定，而棚户区改造的资金需求大，因此向银行及其他金融机构贷款就成了棚户区改造资金的主要来源。这就导致了其债权融资的比例提高，同时，棚户区改造的融资渠道狭窄，市场上的资金不愿意进行投资，也就导致股权性融资比例偏低。长此以往，会导致政府的融资结构不合理、不协调，将会使政府承担长期的债务，进一步加大其财政压力。简单来说，偏高的债权融资比例，偏低的股权融资比例，是不合理的。因此，寻找棚户区改造最有效的融资方式，如何分配债权融资和股权融资比例，成为政府工作的一大难点。

2.2.3 资金利用效率低

棚户区改造由其性质决定是由政府部门主要承担的，具有公共产品的性质，是非市场性的。现今，棚户区改造资金使用的监制机制还不完善，就导致地方政府对于资金运用没有相关的制约性因素。所以，在棚户区改造的融资渠道相对狭窄的情况下，棚户区改造需要解决的问题是如何协调各个融资方式之间的平衡以及如何提高仅有的资金的利用效率。

2.2.4 困难住户改造后引发第二轮住房问题

由于城市建设步伐的不断加快，使城市内拆迁量不断增大，原来经济适用住房的数量再也不能满足人们的住房需求。同时，棚户区的居民属于经济困难人群，经济条件大多数都很差，仅仅依靠很少的拆迁补偿金，自主解决住房问题是不实际的。解决这部分弱势群体的住房保障工作，是棚户区改造中有待加强的工作任务[5]。

3　对蚌埠市棚户区改造的建议

针对以上蚌埠市棚户区改造过程中遇到的问题，我们提出以下几点建议，以供参考。

3.1 拓宽蚌埠市的融资渠道，改善融资比例分配

通过多渠道筹措和融资解决好区级资本金配置，确保项目资金保障充足，同时改善融资比例分配。简而言之，一是设立专项资金，吸引房地产公司等媒介介入棚改工作。这种方式不仅缓解了单方融资的压力，而且可以促进当地产业的发展，带来经济发展新机遇。二是增加棚户区安置房建设的融资渠道，特别是吸引社会资金，同时应确保资金能够到位，实现风险隔离，避免项目单位直接与资金使用相关联。三是建立更为广泛的融资平台。四是破解银行贷款申报周期长难题。按照“先签约、后搬迁”的方式动员大部分群众签订补偿协议，对个别家庭困难群众，区财政先行垫付补偿资金，后归垫。五是在项目征迁阶段提前招商，积极优化规划条件，提升项目周边环境，加快土地挂牌出让。

3.2 提高资金利用率

在资金运用方面，我们可以提高资金利用率，压缩成本，把资金运用到该用的地方，使资金不断运转，达到最优配置和最有效利用率。第一，制定监管标准与措施。(1)设立相应的标准，衡量负责人是否达标，没到达相应的标准，则会受到相应的处分，这有利于避免贪污腐败，也有利于加强资金的利用效率[6]。(2)制定相应的资金减免政策。在考虑减免所带来的收益与减免所产生的成本高低的基础上，制定合理的资金减免政策，从而提高资金的使用率。第二，进行相应的评估。监管标准确定后，要落实对棚户区改造项目负责人进行相应的评估，根据其评估的结果做出相应决策和胜任工作的最优人才的选拔，使资金落实到实处，避免资金的浪费。第三，加快资金的流转。棚户区改造会带来一定的经济效益，从这个意义上看，资金是可循环的。在资金充足的情况下，加快资金的流转是至关重要的。实施正确的管理方式和投资方式，通过降低资金的占用水平，提高其流转速度，从而减缓资金的紧张程度，提高资金利用率，带来更好的经济效益。

3.3 高度重视，加强保障

目前，住房保障工作已经成为蚌埠市市、县(区)政府的工作重点，经济适用住房和廉租房制度逐步完善。在此基础上，政府还需进一步完善棚户区改造安置房建设制度，保证住房困难户等弱势群体都有房可住。第一，强化领导者的责任意识。顺利推进棚户区改造，必须加强领导，强化责任意识。在坚持蚌埠市市政府的统一领导与组织的前提下，各区政府要明确自身的责任，将棚户区问题纳入区政府目标考核范围内，尽量给棚户区改造提供优惠，简化其办事流程，保证其顺利有效地进行。第二，集中统一规划。棚户区改造是一个复杂的问题，并不仅仅是棚户区的房屋拆建，它还涉及棚户区居民的住房安置、其子女上学及就业等多方面的问题。因而棚户区改造不能想当然，要根据蚌埠市发展和建设的需求，将零散的棚户区集中起来统一规划，促进棚户区人们的就业、再就业，改善居民的生活质量，提高蚌埠市的综合实力。同时，加大基础设施的建设，以达到全面可持续发展社会的要求。第三，依法合规拆除。进行棚户区改造的时候，要保护好棚户区居民的合法权益，做到依法合规拆迁。首先，对相关人员做好宣传教育工作，按照法规合法拆迁，并建立相应的监督体系，保证棚户区改造受到严格且全面的监督。其次，加强教育，使广大市民学会保证自身的合法权益。大力宣传，使人们知道并懂得维护自身的合法权益。

［1］ 邢军.安徽城镇化发展现状和路径选择［N］.安徽日报，2013-04-15.

［2］ 周芳林.今年新增四十一个棚户区城中村改造项目［N］.蚌埠日报，2014-02-20.

［3］ 张道航.地方政府棚户区改造的模式及方略［J］.福建行政学院学报，2010（1）.

［4］ 杨咏中.努力在新型城镇化进程中打赢新一轮棚户区改造攻坚战［N］.甘肃日报，2013-09-18.

［5］ 李婷，秦雨，吴淑婕，等.蚌埠市保障性住房融资模式研究［D］.蚌埠：安徽财经大学，2014.

［6］ 陈碧红.棚户区改造存在的问题分析及建议——以长沙市开福区棚户区改造为例［J］.中外建筑，2008（8）.

［7］ 邓智妍，王诗笛，孙伟.基于PPP模式的安徽蚌埠市棚户区改造融资渠道研究［J］.赤峰学院学报（自然科学版），2016（4）.

F299.21

A

2096-0298（2016）09（a）-121-02

本文属安徽财经大学大学生创新创业项目《国家级创新训练项目》(201510378155)阶段性研究成果。指导老师：张志胜。