澳大利亚推出新南极战略

胡欣

4月28日，澳大利亚总理特恩布尔、外长毕晓普以及环境部长亨特发表联合声明，公布了澳大利亚新的南极战略及20年行动计划。这份新战略阐述了澳大利亚在南极问题上的政策立场和宏伟构想，也向国际社会再次宣示了它在南极的特殊权益以及捍卫这些权益的决心。

多国竞争，澳大利亚“利益特殊”

早在18世纪后期，人类就开始了对南极海域的探索。冷战中的美苏争霸也在南极投下了阴影，美苏都保留了对南极提出领土要求的权利。为了缓和各方矛盾，同时用国际条约制约苏联，1958年5月，在美国的呼吁下，美国、阿根廷、澳大利亚、智利、英国、法国、日本、苏联、南非、新西兰、挪威、比利时等12个国家召开了南极会议。经过一年多的谈判，十二国最终于1959年12月1日签署了《南极条约》（1961年6月23日生效），它们也成为该条约的原始缔约国。条约内容主要包括冻结主权、科学考察、非军事化、环境保护等。截至2016年5月，《南极条约》共有53个缔约国，加上以此为基础签署的一系列法律文本，如《南极动植物保护议定措施》、《南极海洋生物资源养护公约》等，形成了所谓的“南极条约体系”。

在这一体系的形成过程中，澳大利亚始终扮演着重要的角色，南极对于澳大利亚而言，具有非同一般的意义。自20世纪初期开始，澳大利亚就参与了对南极的考察，在由斯科特和沙克尔顿率领的英国南极探险队中就包括澳大利亚人，他们也成为首批到达南极极点的澳大利亚人。随后，澳南极探险史上的传奇英雄道格拉斯·莫森带领探险家们开始了大规模南极考察探险行动。他们搜集了大量资料，首次从亚南极地区的麦夸里岛发回了无线电，并不断扩大探索地域，奠定了现在澳大利亚南极领地的边界基础。1933年2月7日，英国枢密院发布命令，将约占南极2/5的两部分领土的主权转让给澳大利亚。澳于同年通过了《澳大利亚南极国土接收法》，宣称其对南极领地的管理正式生效。之后，澳大利亚继续在南极开展探险考察活动，如设立科考站、成立现隶属澳环境部的南极局等。

澳大利亚在南极的国家利益长期以来主要体现在五个方面：一是主权利益。澳大利亚对南极提出的主权领土要求包括南纬60度以南，东经45度～136度之间以及东经142度～160度之间面积共约650万平方千米的陆地和水域，约占南极大陆的42%，大于其他国家对南极提出领土要求的面积。除了海上运输线，澳大利亚也开通了从霍巴特到凯西站附近的威尔金斯机场的空中航线。澳还通过在领地内设立邮局、发行南极领地邮票、划分行政区域等彰显主权。

南极洲，阿德利企鹅注释着缓慢驶过破水船.

二是经济利益。莫森曾预言，总有一天，南极的矿产资源等会给澳大利亚带来难以想象的巨大利益。这并非异想天开，在尚未开发的南极大陆及其水下蕴藏着极为丰富的矿产、油气等资源。据勘探，澳大利亚南极领地蕴藏着丰富的锰、铜、铅、铀、煤等资源。此外，南极大陆附近海域有着储量可观的生物资源，比如磷虾、犬牙鱼、鲸鱼、海豹等。

三是政治和安全利益。澳大利亚是南极以及南大洋地区事务最为重要的参与者，这种独一无二的影响力提升了澳的国际地位。历届澳大利亚政府都将南极及南大洋视为自家的后院，强调南极领土主权问题涉及澳国家安全及地区稳定，要求无论何时，南极都必须免于战略或政治冲突，尤其是武装冲突的威胁。

四是环境利益。澳大利亚十分重视保护南极生态环境，这是因为澳是地理上距离南极最近的国家之一，南极发生的环境变化，如冰层融化等对其影响是最直接的。另一方面，南极自然环境还关系着矿产、渔业等经济利益。1988年，澳大利亚拒绝批准《南极矿产资源活动管理公约》，主要就是担心开发矿产会造成环境灾难，而这也促成了1991年以全面保护南极环境为基调的《关于环境保护的南极条约议定书》（即《马德里议定书》）的签署。

五是科学利益。澳大利亚历来高度重视南极科学考察，科学研究不仅帮助澳大利亚掌握了更多南极的秘密，而且也让其在未来南极事务格局中保持领先。2011年，澳制定了《南极科学战略计划（2011-2012至2020-2021）》，明确提出聚焦领域。如今，每年有大约550名澳大利亚考察人员前往南极和塔斯马尼亚州的麦夸里岛参与科考项目，这是国际上令人瞩目的南极科研力量。

未雨绸缪，着眼领先

进入21世纪以来，随着能源、生态、政治等环境的变化，不少国家加快了对南极的探索步伐。首先，他们积极推进各自的南极战略。如俄罗斯出台了《2020年前和更长期的俄罗斯联邦在南极活动的发展战略》，美国则一直积极影响和引导南极条约体系向符合其国家利益的方向发展。其次，一些《南极条约》缔约国不断加强对南极的“软控制”。根据《马德里议定书》的规定， 各缔约国可出于科考或环保原因在特定区域建立南极特别保护区或南极特别管理区，这在某种程度上也是隐形的“势力范围”划分。此外，《南极条约》对附属于领土主权的诸如大陆架等方面的主权权利并没有明确界定，这也给一些国家留下了“遐想”空间。最后，一些国家通过在南极建设基础设施强化了现实存在。目前共有约30个国家在南极建立了150多个科学考察站，南极还建有港口、机场、后勤基地等，美、俄等国的大型军用运输机还能在南极机场起降。

面对如此形势，澳大利亚岂敢掉以轻心，既担心优势地位被侵蚀，也害怕错失发展良机。2014年，澳大利亚科学院发布报告指出，澳大利亚围绕南极开展的科学计划数目从1997年的142个下降到了2014年的62个，每年澳大利亚前往南极人员中的科考人员比例从1989年的50%下降到现在的20%，财政预算不断削减，维持澳在南极基础设施的运转十分困难，唯一的破冰船“南极光”号也临近退役。科学院得出结论：“澳大利亚在其主张的南极领土范围内的无所作为将极大地损害本国在这一地区所建立起来的长期稳定的目标、利益和影响力。”2014年10月，澳大利亚政府发布了《20年澳大利亚南极战略计划》，该计划被视为澳大利亚新南极战略的初步蓝图。它建议政府要持续捍卫澳在南极的国家利益、支持国内外合作、发展交通运输能力等。不过这份规划也遭到了质疑和批评。有人认为它算不上是一个长期规划，最重要的是它没能解决长期存在的根本性矛盾，即澳大利亚的主权要求和南极条约体系规定的政治承诺之间的关系。

面对严峻的形势，拿出一份更具指导性和操作性的南极战略显得迫在眉睫。特恩布尔政府此次发布的澳大利亚新的南极战略及20年行动规划是迄今为止澳制定的最重要、最全面的南极政策文件，它既是对前期计划的完善，也是着眼未来的未雨绸缪。该战略提出要拨款2.55亿澳元（约合人民币12.5亿元），用于今年10年澳对南极的后勤保障和科学研究。

文件分为两大部分。第一部分阐述了澳大利亚的南极战略。它回顾了澳南极领地的历史，分析了当前其南极政策的现状，并对其在南极的国家利益再次进行了重申。新的南极战略突出强调了一个重要思想，那就是澳大利亚要保持对南极的影响力以及在南极科考、环保等方面的领先地位，拓展经济、教育发展与合作的机会。文件的第二部分是“20年行动规划”，它被视为澳大利亚南极政策的路线图，主要聚焦如何增强澳在南极的部署能力、探索能力、后勤保障能力以及科学考察能力，并强调在维护南极和平与环境安全的基础上，加强与其他国家的合作。其中，尤其提到了要加快建造新一代具有世界级水平的破冰船，该项目计划花费19亿澳元（约合人民币93.3亿元）用于破冰船的设计、建造以及长达30年的使用及维护，这也是澳有史以来投资最大的一个南极项目。

澳大利亚的南极战略，反映出该国在新的国际形势下对南极事务的整体思考。在现实政治的影响下，南极条约体系能否继续维持下去本身就是一个问号。澳大利亚对此也心知肚明，它想做的是为了未知的未来，提前做好政策准备和基础建设，确保其在南极的领先地位。这一战略的提出，也将刺激其他对南极怀有雄心的国家，在未来有可能引发新一轮的南极开发竞赛。