房地产登记行政诉讼问题及对策

文/上海市虹口区房地产登记行政诉讼问题研究课题组



房地产登记行政诉讼问题及对策

文/上海市虹口区房地产登记行政诉讼问题研究课题组

一、房地产登记行政诉讼现状及分析

随着《物权法》、《不动产登记暂行条例》的颁布和实施，房地产登记作为一种行政行为，对民事法律关系产生了重要的影响。尽管房地产登记机构对于房地产登记确权行为依据的是相关法律规定和事实现状，但是由于行政相对人对于法律和事实的认识不同，会发生对于房地产登记行为和结果的分歧，继而产生争议。争议的解决一般有两种方式：其一为行政复议，是指利益人或善意权利人认为房地产登记机构作出的登记行为侵犯其合法权益，向上级行政机构提出复议申请；其二为行政诉讼，是向法院提起的诉讼要求。2010-2015年度，上海市虹口区共发生房地产登记行政诉讼案件69件，其中败诉1件。案由主要包括：申请人提供虚假文件骗取登记的；因动拆迁引起不服原房地产登记的；利害关系人对登记机构审核内容有异议的；登记所依据的原因行为被撤销或确认无效的；对登记机构依据法院协助执行内容不服提起诉讼的。

利益冲突往往是直接导致纠纷诉讼的根源。引起房地产登记行政诉讼的原因可分为内因和外因。其中内因有三个方面：首先是业务掌握不全面，业务处理能力有待提高；其次是审核不严，未尽合理审慎职责，审查形式机械化、趋简化；最后是程序违法，登记行为未正确按照申请、受理、审核、记载、发证等法定程序进行。外因主要包括两个方面：其一，申请人或与第三人之间的民事纠纷，因各种民事纠纷导致房屋登记的基础法律事实发生变化；其二，法律、法规不够协调、完善，新法规的出台及相关司法解释的扩充，导致登记实务与相关规定不同步。

二、房地产登记行政诉讼审查标准研究

《物权法》确立了物权变动以登记生效主义为主、登记对抗主义为辅的原则，但是并没有解决登记审查标准的问题。学理上通常认为，房地产登记审查标准分为两种：一为形式审查；二为实质审查。我国从上世纪八十年代末开展房地产登记工作至今，登记机构采取何种审查标准，一直存有争论。

主张采取形式审查说的主要观点有：一是相对于形式审查而言，实质审查不但会增加行政管理成本，而且会降低行政效率；二是当事人进行房地产交易遵循的是契约自由原则，不应该受到公权力的过多干预；三是房地产交易过程中的民事行为，其法律效力一般由审判机关（法院）或仲裁机构判断确认。

主张采取实质审查说的主要观点有：一是根据我国当前的实际情况，形式审查容易诱发登记不实、交易欺诈等，从而引发社会矛盾；二是实质审查能够最大限度地确立公信力，保障和加大房地产交易的安全系数；三是登记审查所采用的方式与登记机构所承担的法律责任是密切联系的，由于登记机构的过错造成当事人财产损失的，就要依法予以赔偿。

事实上，登记机构是否尽到了“合理审慎职责”，是法院司法审查行政登记行为合法性的重要标准。目前，法院对登记机构履行职责情况的审查主要有以下几个方面：首先，登记机构是否依法进行了一致性审查；其次，对登记申请的处理是否符合当时的法律规定；再次，是否遗漏重要程序；最后，是否达到了合理审慎的注意程度。因此，登记审查的标准，可以说既不是形式审查主义的形式合格，也不是结果主义的保证真实，而是类似于诉讼案件中的证据规则：排除合理怀疑，即以一个登记工作人员应有的注意力和识别力，不会产生对申请材料真实性的怀疑，则即使该材料事后被证明为虚假，也不能认为登记机构未尽“合理审慎职责”。而如果按照实质审核的原则，就要求登记工作人员不仅要识别申请人身份是否假冒、各种证书文件是否伪造，还要辨别这些文件是否符合所涉及的各国各地各领域的法律法规政策。这就要求登记工作人员必须同时具备人体解剖学、笔迹鉴定、印章鉴定、法律、公安、民政、外交、出入境管理等相应职业能力。显然，这是不现实的。

三、房地产登记国家赔偿的设立与实施

所谓房地产登记国家赔偿，就是因房地产登记机构的过错，导致房地产登记发生错误，并且由于该错误登记致使当事人或者利害关系人遭受利益损害的，房地产登记机构应按照《国家赔偿法》的相关规定承担相应的赔偿责任。由于房地产登记并非单方行政行为，涉及房地产登记机构和申请人双方，往往是和交易当事人的民事欺诈行为交织在一起的，这导致房地产登记赔偿在因果区分、责任确定上更加错综复杂。房地产登记国家赔偿的设立不仅保障了公民的合法权利，也有利于物权交易的安全和顺利开展，是对政府公信力的有力维护，也是促进房地产登记机构依法行政的有效途径。从性质上来看，房地产登记国家赔偿兼备国家赔偿和侵权责任两种性质。国家赔偿属于补充赔偿，难以全部赔偿损失。一般而言，我国房地产登记机构承担赔偿责任的依据是《国家赔偿法》第二条和《民法通则》第一百二十一条，根据主张过错责任原则，确立以过错为职务侵权责任的归责原则，即认为房地产登记机构工作人员在履行登记责任时，故意或过失行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，应当承担赔偿责任，如果无过错，则不承担任何责任。

四、规范房地产登记工作的几点思考

随着上海房地产市场的快速发展，虹口区房地产交易登记量已达到了年均4万件左右，登记量的上升也引发了登记案件量呈现明显增长趋势，涉及的虚假登记、历史遗留问题和不断出现的新情况愈加复杂，应诉工作的难度也不断增加。因此，要通过剖析典型案情及梳理出的诉讼主要问题，探索房地产登记诉讼的对策，以提高日常诉讼工作中的应诉水平，并为不断完善本市的房地产登记工作提出合理性的建议。

（一）不断完善房地产登记应诉工作制度

一是优化集中应诉办公自动化系统，使案件从受理、答辩、提交证据、报批、开庭通知、庭审情况反馈到审结环节，应诉代理人都可通过登陆系统查询，也可通过检索功能了解历史登记案件的应诉情况。通过系统功能的运用，加强对应诉工作的诉前、诉中和诉后的全程跟踪管理。

二是进一步加强与司法机关的沟通联系机制。登记机构应保持与法院和复议机关的紧密联系，及时就疑难案件与承办法官及行政复议工作人员进行商讨，争取法院和复议机关的理解与支持。对于登记有误的案件通过更正登记化解矛盾、解决纠纷，降低败诉案件发生量。此外，登记机构还应会同公安机关、检察机关制定一套对不法分子骗取房地产登记的行为进行防范、打击的联动机制，预防登记过程中假人假证情况发生，如可将欺诈行为记入个人征信系统。

三是进一步强化行政争议化解机制。针对登记、信访投诉过程中发生的矛盾纠纷，登记机构要注重协调和调解，及时化解矛盾，妥善处理纠纷，将矛盾解决在萌芽阶段，从源头上尽可能地减少房地产登记诉讼案件的总量。诉讼案件一旦发生，应诉工作人员要争取诉前、诉中和当事人协调解决，采取更正登记等自我纠错手段，最大可能地解决争议焦点，取得原告的理解与支持，从而使原告撤诉，达到“案结事了”的目的。

（二）继续加强房地产登记应诉队伍建设

稳定、高效的应诉队伍是做好集中应诉工作的重要保障。除采用“以老带新”的模式提高应诉代理人的工作水平外，还可以通过内部挖潜的方式从业务部门选取熟悉法律的优秀登记业务人员作为应诉代理人，充实应诉队伍，增强应诉力量，做好梯队建设。同时，理论知识是应诉队伍的必修课程。登记机构应诉人员应当认真学习新《行政诉讼法》的具体内容，深刻理解新修订的内容，并通过应诉工作人员之间的交流，相互取长补短，积累工作经验，进一步增强依法行政的理念，组织观摩庭审，不断提高应诉技能，努力培养一支既精通法律和行政诉讼业务又精通房地产登记业务的复合型应诉人才队伍。

（三）努力规范与完善房地产登记日常工作

首先，登记机构应当不断总结登记业务工作经验，加强对房地产登记诉讼案件的整理分析，结合登记工作的自身要求和登记工作中凸显的矛盾问题，有针对性地对房地产登记工作中的重点、难点问题展开调研，形成工作手册，规范操作流程。其次，登记工作人员应认真学习贯彻《上海市房地产登记条例》等相关法律法规，严格依法收取申请人材料，谨慎核准房地产登记，以国家不动产统一登记为契机，梳理不动产登记与不动产交易之间的联系，优化工作流程，增强工作中的衔接点。

登记机构应采取多种技术手段提高房地产登记质量，如采取引进“人脸识别仪器”、留取申请人指纹等方式进一步遏制“假人”申请登记的现象发生，从技术上保障交易登记审核的正确性。同时，积极开发网上预约、微信预约等措施，分时段受理房地产登记。一方面，可分流申请登记的人员，给交易大厅创造良好的环境氛围；另一方面，通过实名预约制度，可以进一步防范“假人假登记”的情况发生。另外，可在相关部门的支持下，加强多个职能部门之间的数据共享，特别是针对居民身份、社保、婚姻、生效法律文书、公证文书等实现联网核查，以有效防范以虚假材料骗取登记的行为，从而降低行政败诉率及国家赔偿的风险。

登记机构要建立相应的行政责任追究制度和房地产登记保险制度。要加强对登记业务工作的日常管理，将登记责任层层分解，落实到每一个具体岗位和个人，对在登记工作中敷衍塞责、马虎放任和因失职行为导致登记错误、信访投诉等情况的个人追究责任，而对于出现重大登记错误，导致登记败诉，引发国家赔偿的工作人员，应依法给予处分或者移交相关部门追究其刑事责任。通过进一步提高房地产登记工作人员的责任意识，降低并杜绝由于登记机构及其工作人员的自身差错导致的登记错误，从源头上避免相应的登记纠纷和登记败诉及国家赔偿的情形产生。我国《物权法》虽没有明确登记机构的审查职责究竟是形式审查还是实质审查，但却规定了登记机构的赔偿责任。因此，登记机构必须面对一旦登记出错所要承担的赔偿责任。

在登记赔偿问题的解决上，国际上主要有两种做法：一种做法是直接由国家进行赔偿；另一种做法是由登记机构设专门的赔偿基金进行赔偿。而这两种做法的缺点均是显而易见的。登记案件发生量大，登记的出错机率也会随之增大，一旦登记出错，或者将给国家财政带来巨大的负担，或者有可能发生赔偿金额不足的危险，这对登记制度的正常运转是极为不利的。因此，我们建议借鉴我国香港地区的做法并进行相应的变通。具体而言，可以提取部分登记费购买保险。通过保险机制，由登记引发的赔偿风险将由整个社会承担，克服了以往登记赔偿金可能不足或国家财政负担过重的缺点。

（四）建立不动产交易登记代理人制度

办理过房地产交易登记的人通常会遇到下列状况：一是受理等待的时间长；二是在办理登记过程中被告知缺少登记中必不可少的材料或提交的材料有误；三是已受理的案件在审核过程中遇到法院查封，不予核准登记；四是对地方限购、限贷政策不理解，造成对政策的误读。造成上述情况，一方面，因为房地产登记本身的政策性、专业性较强，另一方面，对普通百姓来说，一般对房地产交易登记程序、要求以及过程中可能出现的种种问题不甚了解。而房地产中介机构主要兴趣在于促成房屋过户交易以收取佣金，缺乏指导普通市民买卖的意愿。这种情况容易造成交易秩序不安全、交易双方风险加大，还可能加大权力寻租情况发生的可能性。

结合上海的实际情况，房地产交易登记适合采取交易登记专业代理人制度，可以纳入律师制度中构建，由有专业经验的律师来担任，承担风险代理；同时，也可在现有的房地产经纪人中选拔诚信度高并且专业素质强的人进行培训和考核，成为交易登记代理人。交易登记代理制度将是房地产市场发展的必然趋势，而专业的不动产交易登记代理人将成为降低交易双方法律风险、确保物权有效登记、提高行政机关行政效率最好的保障。

（执笔：徐爱琴 阮骏 卢宜坚 宋 龙 傅益人 姚黎辉）