墨西哥湾溢油事件中底层环境抗争的社会学分析

谢家彪

[摘 要]墨西哥湾溢油事件的处置进程表明，美国应对环境问题具有“三大法宝”：一是《油污法》《清洁水法》等法律为应急处理和事后赔偿提供了法律保证；二是政府对BP公司的强硬态度；三是民众强烈的环保意识。尽管如此，美国底层环境抗争依然存在不可忽视的问题：一是环境法规的固有缺陷，二是企业生产缺乏严格的监督管理，三是环境污染存在受害者结构化问题。中国应该借鉴美国的溢油处理机制，有效治理国内出现的海洋溢油污染问题，并积极应对由此引发的环境抗争。

[关键词]环境抗争；墨西哥湾溢油；公民诉讼；受害者结构化

一、研究问题的提出

伴随着工业化的快速推进，美国环境问题在20世纪上半叶就进入了爆发高峰期，在“世界八大公害事件”中就有两件发生在美国。公害事件不仅促使美国政府开始审视环境问题，而且推动了民众开展“自救行为”。1962年，蕾切尔·卡逊《寂静的春天》的出版，拉开了美国环境抗争和现代环境运动的序幕。1970年的首个“地球日”刺激了美国国会通过全面立法保护环境，并成立了美国联邦环保署。同时，环境意识逐渐成为美国社会普遍认可的社会思潮①。到了20世纪80年代，美国以“沃伦抗议”为标志，经历了环境正义运动②。当前，虽然美国整体的环境状况得到了很好的治理，但是大气污染和海洋污染问题依然不容乐观。

在海洋污染方面，海洋石油开采中的溢油污染形势相当严峻，成为美国环境社会学经验研究中的重要议题③。在海洋溢油污染中，社会学界对圣巴巴拉溢油事件（Santa Barbara Oil Spill，1969年）、埃克森·瓦尔迪兹溢油事件（Exxon Valdez Oil Spill，1989年）和墨西哥湾溢油事件（BP Oil Spill，2010年）展开了大量的实地调查与回访研究④。其中，墨西哥湾溢油事件是美国历史上迄今为止最严重的海洋溢油污染事件。2010年4月20日，瑞士越洋钻探公司所属、英国石油公司租用的石油钻井平台“深水地平线”发生爆炸并着火，随后大量石油泄漏入海，事件导致11人死亡和17人受伤，造成了巨大的经济损失和环境危害。2015年7月2日，濒临墨西哥湾的五个州宣布，BP公司（British Petroleum，即英国石油公司）同意在18年内向这五个州政府和400家地方政府机构支付187亿美元的赔偿款，以终结由此次事件引发的多年索赔诉讼。据称，这一和解条款使得BP公司为溢油事件支出的相关费用总额达到538亿美元，超过了其2012年至2015年的利润总和①。同年10月6日，美国政府表示，最终裁定BP公司罚款208亿美元，这也创下美国历史上因污染环境进行罚款的最高纪录②。从某种程度上说，此次溢油事件以BP公司付出惨重代价而收场，这不仅是受污染地区渔民与当地居民等弱势群体利益诉求的结果，也得益于美国普通大众的支持，是美国底层社会群体与造成环境污染的跨国企业进行抗争取得的胜利。

近年来，中国的海洋溢油污染问题突出，引起了政府部门和社会各界的广泛关注。特别是针对蓬莱19-3溢油事件，学界更是喜欢拿美国的墨西哥湾溢油事件与之进行比较，认为美国的法律体系为问题的解决提供了制度保障。美国底层民众的环境抗争较之中国，有哪些地方值得借鉴，这需要我们进行反思。BP公司之所以能够快速支付巨额罚款，固然依赖于美国相对健全的法律体系、强硬的政府以及民众声势浩大的抗争行动，这些对于推动中国海洋溢油污染中渔民群体的抗争维权具有重要的启示价值；但是，美国的法律也存在其固有的缺陷，同样值得反思。本文将就这些问题展开研究讨论。

二、环境抗争依赖的“三大法宝”

墨西哥湾溢油事件不仅是美国的生态灾难，也是全人类的生态灾难。从社会学视角审视墨西哥湾溢油事件，更加关注利益受损者的抗争维权活动。表面上看，美国的环境抗争似乎比较顺利，弱势群体的利益诉求似乎也很容易满足。然而，不可否认的是，环境抗争背后隐藏着深刻的利益博弈。整体上看，墨西哥湾溢油事件能如此迅速处理，主要依赖于以下“三大法宝”：

（一）相对完善的法律框架

溢油事件发生后，BP公司面临着巨额的海洋污染清理费用和诉讼赔偿费用。为了缓解财务危机和挽救其公众形象，BP公司采取了多种有效措施。其一，同意为墨西哥湾溢油事件设立200亿美元的赔偿基金，所需资金将分4次陆续投入，用于对遭受污染的墨西哥湾沿岸居民进行赔偿，并且这笔基金不受BP公司控制，账户由独立的第三方进行管理。其二，出资5亿美元建立研究基金，用于研究墨西哥湾漏油事件对环境的影响③。另外，BP公司还将拨出1亿美元，用来赔偿因为停止深海钻探而失业的工人④。其三，更换董事长。其四，BP公司成立专门的海湾海岸恢复组织负责清理行动、整治活动及与政府官员协调等事项⑤。可以说，BP公司为此次溢油事件付出了巨大的代价，也尝到了由于自身不负责任带来的苦果。而BP公司之所以能够启动快速反应机制，主要归功于美国相对完善的法律法规。

《1990年油污法》（以下简称《油污法》）是美国政府处置墨西哥湾溢油事件的核心法律，正是由于有了该法律的保驾护航，BP公司才甘愿为此次事件埋单。首先，依据该法，处置事件的第一步是认定事件的责任人。英国石油公司、瑞士越洋公司、负责浇注水泥的哈里伯顿能源服务公司、生产防喷装置的卡梅隆国际公司都与本次溢油事件有关。根据《油污法》责任人概念，由于油污的来源不同，责任人也有所不同，而针对此次事件，BP公司作为油井的承包经营人，必须为溢油承担责任，这就使得BP公司逃无可逃。有评论指出，针对溢油事件的处理，《油污法》最核心的部分是美国国家事件计划。溢油事件一旦发生，在美国国家事件计划的指导下，发现溢油后首先通知国家应急中心，国家应急中心告知联邦现场协调员，联邦现场协调员负责调查溢油事件并且协调和指挥清污工作，如果联邦现场协调员指出事件的责任方，责任方要在其监管下进行清污工作①。因此尽管BP公司存在“不听话”的情况，但却确定了其主要责任人的角色并对清污工作承担了主要责任。其次，《油污法》进一步规定了赔偿项目的具体类型。其中油污损害赔偿主要包括公共利益和私人利益赔偿。公共损害赔偿包括财产损害、自然资源损害、财政收入的损失以及提供额外的公共服务所带来的费用支出。为私人提供的油污损害赔偿主要有财产损害、经济损失以及无法使用自然资源以维持生计而导致的损害②。另外，根据《清洁水法》，违法者将面临一系列惩罚措施，刑事违法将面临牢狱之灾和巨额罚金，民事诉讼也会以执行救济措施和巨额罚款告终，行政处罚的罚款则稍低③。美国法律规定，石油泄漏的行政处罚按照每桶1100美元进行罚款，但如果是严重疏忽导致的泄漏，这项罚款将增至每桶4300美元，而民事罚款则上不封顶。有证据表明，BP公司的确存在疏忽大意④。正是法律的这种倒逼机制，促使BP公司迅速同意设立200亿的赔偿基金，而不是去争论其是否该承担责任或存在疏忽，否则一旦判定其存在玩忽职守，BP公司将会面临巨额罚款。毋庸置疑，美国相对完善的法律，是促使BP公司快速行动的保障，为应急处理和事后赔偿提供了法律保证，也为其他应急处理环节提供了框架和机制保证。法律作为社会制度的一种外在形式，发挥着重要的规范和制约作用；正是依靠明确、完善的法律体系，美国政府才能使BP公司时时处于被动局面。

（二）态度强硬的联邦政府

墨西哥湾溢油事件发生后，美国政府迅速作出反映，立即采取措施。首先，溢油事件发生后，BP公司在第四天给出原油泄漏数字，美国官方定期更新原油泄漏的相关数据，民众可以随时从官方获得这些信息。其次，事件发生八天后，美国总统奥巴马亲临现场调查，并在美国国会提出审议法案，准备大幅提高原油泄漏赔偿上限，甚至“上不封顶”，让租赁方BP公司有可能赔得“倾家荡产”⑤。再次，奥巴马总统任命了一个由7名专家组成的总统调查委员会，对墨西哥湾事件进行全面、深入的调查。2011年1月，调查委员会向奥巴马总统提交了一份长达398页的报告①。该报告从溢油事件的回顾、灾难发生的原因和严重影响、应当汲取的教训等方面进行了全面深入的分析，是目前有关墨西哥湾溢油事件最权威的分析和结论。

奥巴马政府对于墨西哥湾溢油事件给予了高度重视，一再重申，BP公司必须为溢油事件埋单到底，并且让BP公司不惜一切对其行为造成的损害进行赔偿。这种积极的国家介入，为底层社会的环境抗争与索赔诉求提供了强有力的支持②。正是美国政府的强硬态度，为底层社会面对跨国企业造成的环境污染问题提供了制度性保障，BP公司与美国政府仅仅经过四天的协商，便达成协议，同意支付200亿美元建立专项基金，并且让BP公司与美国墨西哥湾沿岸5个州达成民事赔偿协议，同意支付187亿美元作为对漏油及由此引发的生态灾难的赔偿。这是美国历史上迄今为止赔偿金额最多的环境争端和解方案，也是单一公司支付赔偿金额的最高纪录③。究其根源，美国政府对环境污染的高度重视和环境立法的健全，是打赢这场污染索赔战争的根本原因。在面对跨国企业这种庞大的社会组织时，国家与市民社会并不是二元对立的，国家甚至能够为市民社会提供制度化的诉求表达机制。

（三）环保意识强烈的民众

墨西哥湾溢油事件发生后，华盛顿等地的民众走上街头开展抗议示威活动，要求政府冻结BP公司的资产，对BP公司进行刑事诉讼。据报道，事件发生后全美逾50个城市陆续展开名为“捉拿BP公司”的抗议示威活动④。另外，美国民众还以多种形式参与到原油泄漏的处理过程中。比如在听到头发和动物毛发做成的垫子是一种非常好的石油吸附工具后，有很多人就把头发和宠物的毛发给剪掉捐出去了。此外，民众还指责政府相应机制迟缓，督促其参与到环境索赔行动中。

从20世纪60年代开始，美国的环境抗争从未间断过。伴随着环境抗争情绪的高涨，民间环保组织不断增多，进一步激发了民众的环保意识。在墨西哥湾溢油事件中，尽管很多人不是污染的直接受害者，也不是事件赔偿的获得者，但都参与到对BP公司和政府的声讨中。正是这种将环境看成公共物品的思想，才让民众积极站出来维护看似与自己无关的环境利益。也正是由于这种民意的力量，迫使美国政府不断向BP公司施压，让BP公司不断向底层弱势群体作出妥协。而这种民众对政府的抗争，又得益于其潜在的政治机制结构。郇庆治指出，在现代民主国家中，如果没有公众环境政治意识的逐渐成长，没有环境社会团体的切实政治参与，没有民主政治制度的不断绿化，就不会有环境社会组织、团体实现其环境关切目标的“政治机会”⑤。所以，正是美国人强烈的环保意识，推动着联邦政府不断向BP公司施压，进而促使环境抗争目标的达成。

三、溢油污染背后的深层问题

BP公司快速启动了赔偿机制，看似其为此次溢油事件付出了巨大代价，承担了应有的责任，美国底层民众的环境抗争取得了实质性的成果，但不论是此次受害的渔民还是美国普通民众，在环境抗争中依然存在制度性困境。事实上，这场胜利的背后依然存在很多深层次的问题。

（一）环境法规的先天缺陷

美国法学家帕西瓦尔（Robert V. Percival）曾指出，为什么受高度评价的美国环境法规没有阻止此次溢油事件的发生？美国国会调查发现，“在悲剧发生之前，BP公司已经忽略了大量关键性的安全预防措施”，但即便存在种种问题，它却没有触犯任何现存的法律法规①。帕西瓦尔认为，正是因为政府被利益集团绑架，号称最完善环境法规的刻意留白，才促使BP公司成为最终也是最大的埋单者。作为社会制度的一种外在形式，法律的制定本身是为了约束社会行为、规范社会制度，但当法律被利益集团所左右，本身的目的是为了维护大集团的利益，甚至是为了让其非法利益合法化的时候，法律就失去了最大的价值。

2010年4月墨西哥湾溢油事件发生后，奥巴马在5月底便宣布，墨西哥湾海平面150米以下的深水石油钻探和勘测暂停6个月。但是，此举引发了32个石油公司及很多当地官员的反对，他们认为延长禁令会带来不能挽回的重大经济损失②。因此，路易斯安那州的部分企业提起诉讼，要求阻止这一禁令生效。地区法院6月22日针对深海钻探禁令做出了暂停执行的初步强制令，但是白宫立即提起上诉，7月8日联邦第五巡回上诉法院作出裁决，驳回了政府上诉③。迫于无奈，7月12日，美国政府只得出台了新的深水石油钻探禁令，使得法院对旧禁令裁决无效，而新禁令将持续到2010年11月30日，但最后依然提前7周宣布解除禁令，这也体现了美国政府决策面临着被利益集团绑架的无奈困境。由此可见，美国的法律法规的执行，并不是政府单方面所能决定的。美国环保法的制定也并不是最合理的，即使是美国最完善的环境法规也只是各方势力博弈所达到的一个平衡点，是各利益主体相互妥协、相互让步完成的。

（二）政府监管的疏漏

美联社在调查报告中称，“深水地平线”钻井平台的安全防范制度及措施完全达不到美国联邦矿产管理局的标准。联邦矿产管理局放宽了对钻井平台重要安全设施的检查，甚至很多措施完全由BP公司自行决定。美国联邦矿产管理局声称，从2001年至2010年的104个月内一共检查了83次，但当问及联邦矿产管理局明文规定至少每月检查1次时，却将2005年以来64个月内的检查次数由26次改为48次④。本来应该担任监管与被监管角色的政府与企业，却达成了利益共谋，形成了利益链条，如果说漠视安全的BP公司是此次事件的主犯，那么联邦政府的监管机构则成了帮凶。

溢油事件发生后，美国政府对封堵油井这一关键问题毫无头绪，只能依赖于BP公司及私有石油部门。由于海上石油开采技术所要求的专业技术水平高，所以在很多方面，监管部门还得在很大程度上依靠该行业，甚至行业自己制定政策和规范①。此外，《油污法》也设定了国家应急队伍的组织架构及职责，但是这项法律同时把大量操作层面的任务交给了事件责任方，而不是政府②。因此，对于封堵漏油井口和清污等具体行动，联邦政府参与和监管力度均显不足。造成政府监管不力的另一个重要原因是海洋管理体制自身存在弊端，不仅地方层面的监管体制纷繁交错，联邦层面也存在“多头并举”的局面，包括内政部、矿产资源管理局、环境保护署、国土安全部乃至军队海岸警卫队等部门均具有海洋管理功能。联邦政府各机构之间，以及联邦、州和地方官员之间，对于如何应对溢油事件往往无法达成一致③。有媒体披露，美国参众两院议员们得到过BP公司的大量政治捐款，像参议院中的能源及自然资源委员会这样的要害部门更是其捐资的重点，这些都是美国政治与司法体制运作的现实问题④。可以说，正是漠视生产安全的企业和监管不力的政府相勾结，才造成了此次美国历史上最严重的溢油事件。

（三）受害者结构化

在美国1969年发生的圣巴巴拉溢油事件中，海湾地区居民主要是中上层阶级，他们拥有高收入、高学历。但是，当科学遭遇价值中立危机时，即使是中上层人士的环境抗争也会处于不利地位，而没有专业知识和技能的普通居民在环境抗争活动中更是难以胜诉⑤。很显然，底层社会群体的抗争维权必然更加艰难。据英国媒体2010年6月17日报道，BP公司董事长斯万贝里与奥巴马会面后，为此次溢油事件道歉，其在发言中声称：“我偶尔会听到一些评论说那些大石油公司是冷漠、贪婪的公司。不过，BP公司不是这样的公司，我们很关心那些小人物。”⑥此番“小人物”言论立即成为众矢之的，斯万贝里随即发表声明对此表示道歉。尽管大型环境污染事件受害者是全体社会公民，但不可否认底层社会面临着更多的风险，环境污染中存在着受害者结构化问题。

20世纪80年代初，日本学者提出了受益圈/受害圈理论，即一种是从中受益的人群或组织称为受益圈，另一种由此受害的人群称为受害圈⑦。受益圈/受害圈理论问题的核心就是：一部分人所享受的便利性建立在他人的正当权利被剥夺的基础之上，由此产生了利益对立⑧。美国同样存在环境公平正义的双重标准，受害圈结构的固化更是来源已久，美国黑人群体及少数民族聚集区多数成为环境污染受害者，并曾经引发了环境正义运动①。随着海洋石油开采的深度、力度、难度日益增加，海岸线地区的居民和渔民始终承担着石油泄漏的风险。墨西哥湾作为美国国内石油的主要输出地，海上钻井平台越来越多，也越来越深，而一直以来联邦政府对于深海石油开采却无力监管。墨西哥湾居民担心的不是会不会溢油的问题，而是什么时候会溢油的问题。而深海石油开采的最大受益者却是石油巨头公司。因此，墨西哥湾沿岸渔民以及当地居民成为深海石油开采的受害圈，石油公司则是最大的受益圈，这就导致受害者结构化问题，即受害者群体表现为固化的底层社会群体，即墨西哥湾沿岸以捕鱼为生的渔民始终成为近海石油开采最大的风险承担者。

受害者结构化催生的问题便是底层社会群体在面临环境污染问题时，其抵御风险的能力较弱，更容易成为环境污染事件的最大受害者，因为相比受益圈，底层社会群体所能利用的社会资本有限和抵御风险的能力较弱，度过危机需要付出巨大的利益代价，一次严重的环境污染事件便可能让底层社会群体面临生存挑战。尽管此次事件被称为美国史上最严重的溢油事件，BP公司仍然可以依靠遍布全球各地的油气资源产权渡过漫长的危机，该公司的盈利能力并没有受到损失②。但对于墨西哥湾沿岸居民来说，打击却是一连串的。有分析指出，当地渔业整个产业链的全部利润下降了90%以上③，成千上万靠捕鱼为生的民众以及其他相关行业的人被迫失业。

四、结论与反思

墨西哥湾溢油事件的处理机制虽然尚有缺陷，但依然值得借鉴。近年来，中国海洋溢油事件频发，其中，2011年中国渤海海域发生的蓬莱19-3溢油事件，是中国海洋资源开发以来发生的最严重的溢油事件④。作业方为美国康菲石油公司的子公司康菲石油中国有限公司（以下简称康菲公司），而中国海洋石油公司作为合作方拥有51%的权益。相对于墨西哥湾溢油事件中BP公司的处理方式，康菲公司的表现则是另外一番景象，其傲慢态度甚至一度引起舆论哗然。鉴于此，我们需要借鉴美国的溢油处理机制。

（一）健全环境法律体系

在很大程度上，正是中国法律对环境污染处罚力度过低，环境法律法规不完善，使得康菲公司可以如此傲慢无礼。美国的环境法律法规为律师和法官进行环境公益案件的诉讼和审判提供了保障，但中国法院判决结果受来自政府和其他方面的干扰过大⑤，环境执法问题更为突出。

蓬莱19-3溢油事件发生时，根据当时中国《海洋环境保护法》第85条规定，违规进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，最高行政处罚仅达20万元。由此可见，《海洋环境保护法》并没有适应新的形势，特别是在惩罚和补偿方面还存在着很大漏洞。另外，根据法律规定，只有具有直接利益关系的群体才能提起民事诉讼，因此只有海边养鱼的养殖户和渔民才具有提起诉讼的主体资格。因此，像NGO等社会组织不能作为原告起诉。直至2015年1月1日新的《环境保护法》开始施行，社会组织才可以对污染环境、破坏生态和损害社会公共利益的行为提起诉讼。随后，最高人民法院对环境公益诉讼的解释出台，700多家社会组织可成为诉讼主体①，从此，这种“无权可讼”的局面才得以改变，但此时距离溢油时间点已经过去了近4年，错失了很多更为有力的证据。另外，在法院立案登记制度实施之前，底层社会虽然重视通过依法抗争维护自身权益，但时常遭遇“法院不受理”的困境②。因此，中国不仅需要健全法律体系，破解“无法可依”“无权可讼”的困境，更需要加强执法制度建设。

（二）完善危机管理机制

墨西哥湾溢油事件后，BP公司在第四天就给出了原油泄漏的数字。此后，美国官方定期更新原油泄漏的相关数据，民众可以随时从官方获得这些信息。反观蓬莱19-3溢油事件，不仅康菲公司哑口无声，相关政府监管部门也几乎集体失声。2011年6月4日发生溢油事件，直到6月21日消息才通过微博爆料传出，而国家海洋局直至7月5日才开始对溢油事件进行通报，其间不管是责任方康菲公司和中海油，还是监管方的国家海洋局，都保持缄默态度。

尽管可能存在技术上原因，漏油量不容易统计，但这并不应该是康菲公司及国家海洋局三缄其口的理由。而当国家海洋局的“慢作为”“不作为”引起社会舆论的不满后，国家海洋局则开始频频表态，提出要“客观公正地引导舆论”③。而国家海洋局所谓正确的引导舆论，是将矛头引向康菲公司，要求康菲公司向公众发布信息。这种“责任转嫁”，深刻地反映出相关部门急于撇清责任、转嫁责任的心态，这在当前的环境危机事件处置中具有一定的代表性④。此外，有关地方政府对此次溢油事件同样选择了沉默，甚至压制渔民群体的环境抗争运动。陈涛指出，“对上负责”体制推动的维稳压力机制和由旅游及海产品出口等经济利益驱动的“去污名化”机制，使得基层政府走向了渔民环境抗争的对立面⑤，但这并不能从根本上维系社会稳定。对于环境突发事件而言，关键是要完善危机管理机制，将底层群体的利益表达纳入制度化轨道，民众的利益表达与社会稳定不应该是一个二元对立的结构。

（三）发挥社会组织的监督作用

美国的社会组织在环境监管方面发挥着重要作用，但是，我国的环境社会组织还存在很多不成熟的地方，在环境监管方面的能力有限。

蓬莱19-3溢油事件发生后，国家海洋局一度保持沉默。2011年8月17日，中华环保联合会建议国家海洋局尽快向有关法院提起民事诉讼，启动对康菲公司的民事司法程序。此后，国家海洋局不仅没有启动民事司法程序，还于2013年2月批复康菲公司复产。随后，中华环保联合会便对国家海洋局提起行政诉讼，理由是复产的审批，没有经过专家论证，也没有进行公开听证，但该行政诉讼最终以原告不具有起诉的主体资格被法院驳回①。蓬莱19-3溢油事件发生后，不管是行政诉讼还是民事索赔都从未停止，但并未有哪个社会组织以环境公益诉讼的名义起诉康菲公司获得立案。直至2015年7月，以中国生物多样性保护与绿色发展基金会为原告、康菲石油和中海油为被告的“康菲溢油案”环境公益诉讼才正式立案，这也成为我国第一个由社会组织提起并得到受理的海洋环境类公益诉讼案件②。但立案并不代表事件就此结束，后续的诉讼、索赔过程仍然有很长一段路需要摸索。由于我国的社会组织发育不完善，社会力量发育不佳，在“大政府、小社会”的格局下，社会力量很难对其他利益主体构成制衡作用③。当前，国家已经放宽了社会组织的发展环境，但还需要进一步创造条件发挥其在环境监管方面的积极作用。

（感谢匿名审稿专家对本文提出修改意见。文责自负。）