枣庄市山亭区农村集体产权股份制改革调研报告

■ 文/高 辉



枣庄市山亭区农村集体产权股份制改革调研报告

■ 文/高 辉

近年来，枣庄市山亭区探索尝试了农村集体产权股份制改革。2010年5月，在山城街道东山亭社区开展了改革试点，2011年7月建立了全市首家社区股份合作社——东山亭社区股份合作社，该社区2957.33万元经营性资产及542亩耕地资源变成了“资本”，3178名享有配股资格的农民变“股民”，2012年实现收益245万余元，分红193万余元。在总结东山亭集体产权股份制改革试点经验的基础上，2013年至2014年，完成了24个具备条件村（居）的改革试点，2014年有9家股份合作社实现分红，分红532.27万元。2015年又选取11个具备条件村（居）继续开展试点。

一、改革背景

山亭区总面积1018平方公里，辖9镇1街道、1个省级经济开发区、273个行政村（居），总人口约52万。约有乡村人口44万人、农户12.2万户、耕地35.8万亩，人均耕地0.81亩。

随着农村市场经济的发展和农村改革的不断深入，集体经济投资主体多元化趋势出现，集体资产产权处于变化之中。全区拥有农村集体资产6亿多元，如何管好用好这些集体资产，使其不断保值增值，增加农民收入，成为群众关注的热点和焦点。现行的“集权式”管理体制和运行机制已不适应市场化、社会化的要求，迫切需要进行体制创新、机制创新。改革要解决的问题有：一是管理上的“干部经济”问题。改变现行的“集权式”管理体制，解决集体资产在名义上表现为“人人拥有”但实际上“人人没有”的悬空状态和管理者越位、所有者缺位的问题，使集体资产真正由集体经济组织成员共有。二是转变经营方式问题。目前集体经济组织不是法人主体，山亭区实行村委会代行集体经济组织职权。按照现行法律，村“两委”不是严格意义上的经济组织，村委会不可能作为集体资产的法人代表，对外难以合法的身份开展集体资产经营，对内没有承担集体资产管理的法律责任。因此，需要转变传统经营方式，构建科学的农村集体资产产权制度，培育合法的市场主体。

二、改革思路

1.指导思想。以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以创新农村集体“三资”管理体制和运行机制为重点，进一步深化农村集体产权制度改革，盘活农村资源要素，逐步构建起适应社会主义市场经济的农村集体经济组织运营机制和分配机制，促进农民向二三产业转移，增加农民财产性、经营性、工资性收入，推进农业和农村经济向规模化、集约化、产业化、市场化经营，实现农村集体经济快速健康可持续发展。

2.目标要求。按照资本经营、股份合作、风险共担、利益共享的改革思路，实施农村集体产权股份制改革，在全区构建“归属清晰、责权明确、利益共享、风险共担、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，进一步完善农村社会主义市场经济体制，推进城乡生产要素自由流动，促进全区城乡一体化发展。

3.基本原则。一是以人为本、确保稳定。以维护集体经济组织及其成员的合法权益为重点，正确处理国家、集体、个人三者利益关系，统筹兼顾不同群体的正当利益，尤其要注重保护弱势群体的利益，及时化解矛盾和纠纷。二是因村制宜、分类指导。根据各村居的经济发展状况和村居“两委”及村民对改革的认识程度，确定符合改革条件的村居，实行一镇街一方案、一村居一策略，分类指导，不搞一刀切。三是民主决策、农民自愿。尊重民意，集中民智，民主制定试点方案和股份合作社章程，民主选举产生股份合作组织，民主决定股份合作社的重大事项，建立集体资产营运和收益分配的民主决策、民主管理、民主监督等机制。四是依法办事、规范操作。严格执行有关法律法规和政策规定，坚持公开、公正、公平，严明工作纪律，规范操作程序。改革方案进行充分的民主讨论，整个改革工作的各个环节必须经过合法的民主程序。五是先行试点、稳步推进。选取具有一定集体资产积累、领导班子团结、群众基础较好的村居，先行试点，总结试点经验，稳步推进工作。

东山亭社区股份合作社分红

三、改革内容

对农村集体资产包括集体所有的经营性资产、非经营性（公益性）资产和资源性资产（土地、山林、水面等），实施股份制改造、市场化运作，完善投融资体制和运作机制，拓展农村集体产权市场流转渠道，实现“资产变资本、农民变股民”，确保农村集体“三资”保值增值，保证农民和村集体收入长期稳定增长。

四、主要做法

1.加强领导，强化工作机制。建立了区、镇街、村居三级工作体系。区委区政府研究制定了《山亭区农村集体产权制度改革试点工作方案》，成立了农村集体产权制度改革领导小组和工作组，对改革进行指导、协调、督查，及时研究解决改革中出现的具体问题，区经管局出台了《关于开展农村集体产权制度改革试点工作的指导意见》，各镇街也出台了相应的实施方案，建立起党委政府主要领导牵头、业务部门主要实施、各部门全力配合的工作机制。选定试点村（居），成立相应的产改领导小组和工作组，制定村居改革试点工作实施方案，明确改革原则、目标任务、改革内容、时间进度，落实相应责任。

2.加强宣传，统一干部群众思想。区委区政府召开动员会，全面安排布置了试点工作任务，各镇街召开动员会，组织试点村居“两委”班子成员、党员、群众代表及改革领导小组成员认真学习、深刻领会改革精神，提高认识，统一思想。采取多种形式，对群众进行广泛深入的宣传，使农民群众了解和掌握改革的目的、意义及相关知识，使改革工作深入人心、家喻户晓。

3.加强培训，有针对性地提高工作人员素质。在改革前和改革中，按照分类指导、按需培训的原则，通过集中培训、专题讲座等形式，对农村基层干部进行教育培训，使基层干部、党员提高认识，明确任务，熟悉规律，学会方法。区、镇街多次举办农村集体产权制度改革现场培训会议，对各镇街经管站长、集体产权改革试点的村书记和村会计等进行现场观摩培训，增强工作的积极性和主动性，为改革的顺利开展奠定良好的基础。

4.严格程序，规范操作。各试点村居严格按照区、镇街试点方案要求制定《村集体产权制度改革试点工作方案》（草案），召开村居集体经济组织成员代表大会，对本村产权制度改革工作进行表决，表决通过后，向镇政府（办事处）提出进行产权制度改革的申请，镇政府（办事处）批复同意后开始进行。

五、保障措施

区委区政府加大政策支持力度，统筹安排专项资金予以保障；各相关部门高度重视，统筹兼顾、摆上日程，各司其职、各负其责，通力协作、相互配合，积极参与改革，主动支持改革，为推进农村集体产权制度改革作出应有贡献。区财政局负责改革所需的经费保障；区发改局负责指导和协调改革工作及相关政策的落实；区工商分局负责帮助办理改革村社区股份合作社的登记注册；区公安分局负责提供户籍档案，帮助改革村进行户口清查，协助维护改革村社会稳定；区国土资源分局负责改革村土地权属界定、争议处理，以及为土地勘测提供服务；区经管局负责改革过程中重大事项的组织、协调等全面工作，负责起草改革的有关政策、文件、材料，指导改革具体业务工作；区农村信用联社负责社区股份合作社资产抵押贷款服务。其他成员单位协调配合做好本单位职能相关的改革工作；各镇街根据本地实际，制订具体实施办法，确保改革顺利推进。

柴林社区股份合作社成立大会

六、改革效果

通过农村集体产权股份制改革，将集体经济改为股份制合作社后，作为一个市场竞争主体与市场对接，使集体产权由原来的共同共有变为按股共有，产权更加明晰，运作更加规范，有效地盘活了集体资产资源，为集体村居民增加收入开辟了新途径。一是明确了股东的权利与责任。改制的一个积极意义就是把农民变成股民，通过资产量化、股权到人，确立了股东在集体资产中的份额，使权利与责任较好地统一，改变了以往“权利人人享受，责任无人承担”的现象。二是完善了集体资产的管理体系。实施股份制改革，引入现代企业法人治理结构，初步形成了“三会”（股东大会或股东代表大会、理事会、监事会）运作机制，削弱了原来村干部对集体资产的控制权，广大群众成为改革的最大受益者。三是促进了集体资产的盘活增值。实施股份制改革后，理事会面临着集体资产增值和股份分红的压力，必须在投资决策、经营管理等方面科学决策，规范运作，优化资源配置，保障集体资产的安全。四是形成了新型的分配关系。实施股份制改革，固化了股权，确立了新型经营模式，打破了旧有的福利型分配方式，形成了符合市场经济要求的新型分配关系，村居民收入不断增加。

七、存在的障碍和困难

一是农村集体经济薄弱，大部分村集体资产存量少，特别是经营性资产少，负债多，资不抵债，干部、群众的积极性主动性差，改革效果不明显。二是改革处于起步阶段，干部、群众对这一新生事物的认识不统一，社会理解支持推动改革的大环境还没有形成。特别是一些基层干部对改革存在认识误区，怕失权，怕麻烦，怕翻旧账，怕股份分红压力大，怕影响集体经济发展，怕法律政策不完善而出乱子，造成主观上缺乏信心，工作上缺乏动力。三是发展机制不足。一方面，随着经营风险的增大，加上经营管理者土生土长，在经营上比较保守，多以出租、租赁等物业经营为主；另一方面，村股份合作社原有的区位和资源优势已开发利用，生财渠道有限，而且缺乏上级保障、奖励、扶持和集体资产抵押贷款等优惠政策措施，再发展后劲乏力。

栏目编辑：刘华彬

作者单位：（山东省枣庄市农业经济经营管理办公室）